Deuda, desarrollo rural y agricultura: el ajuste estructural en el campo

Por: Nora Fernández* Especial para OPCIÓN

A partir de la década de los 80, el sector agropecuario ecuatoriano experimenta profundas transformaciones; por un lado, el mercado interno se articula a los flujos transnacionales de alimentos y materias primas y, por otro, los productores nacionales, especialmente los estratos de pequeños y medianos, empiezan a ser sometidos a múltiples mecanismos de control, extracción de excedentes y articulación a la nueva lógica de acumulación, basada en el tránsito de industrialización emergente - modelo cepalino - al de reprimarización de la economía – modelo neoliberal.

Este último, estuvo marcado por el direccionamiento de los Organismos Multilaterales de crédito (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, etc.), jugando un papel clave el endeudamiento externo, siendo este el instrumento para la imposición de las reformas de ajuste estructural en el sector rural, a través de programas cuyo objetivo principal en la década de los 80 fue lograr el debilitamiento de las instituciones públicas1, para que en la década de los 90 se implementen políticas orientadas a la modernización y privatización de sus sectores estratégicos.

Los objetivos centrales eran – son - impulsar un modelo productivo agroindustrial orientado a la exportación de productos históricamente vinculados al capital transnacional (cacao, banano, caña de azúcar, café, flores, camarón, palma africana), y generar garantías jurídicas para el régimen de concentración de la propiedad de la tierra, el agua y demás recursos naturales. Es así que las medidas de ajuste estructural, impulsadas en los Programas financiados con crédito multilateral fueron coherentes con el desarrollo capitalista del campo poniendo énfasis en: a) el bloqueo de la reforma agraria, b) reducción del papel normativo del Estado, c) disminución significativa o eliminación de los incentivos estatales a la producción agropecuaria, d) liberalización comercial interna, e) apertura al capital extranjero, f) direccionamiento hacia la apertura del mercado de tierras, biodiversidad y agua, y g) liberalización hacia el mercado internacional de productos.

Simultáneamente, y con el “propósito” de amortiguar los efectos del proceso de concentración de la riqueza, y ante la fuerte presión del moviendo indígena y campesino por acceso a tierra y agua, se implementaron una serie de proyectos de Desarrollo Rural, cuyos fines eran integrar al campesinado en los mercados de bienes de consumo, monetarizar la sociedad rural, transformar a la agricultura de subsistencia en una agricultura de mercado, y desmovilizar a los actores sociales y políticos. De esta manera, para justificar la aprobación de los contratos de crédito, se utiliza como argumento principal la reducción de la pobreza y la inserción de los pequeños y medianos productores en mercados nacionales, lo cual implicaría mejorar sus ingresos y calidad de vida. En la práctica, estos resultados no se han logrado y más bien la implementación de estos proyectos ha impulsado mecanismos de traspaso y control de los medios de producción fundamentales como tierra y agua a manos de grupos de poder (principalmente agro-exportadores).

Para el logro de estos objetivos, en 1991 se firma el contrato de crédito2 -Banco Mundial- del Programa Nacional de Desarrollo Rural (PRONADER), que a través de la regularización de la tenencia de la tierra pretende detener la lucha de los movimientos sociales por los medios de producción (tierra y agua), producto de los procesos de reforma agraria vividos en el país. Por otro lado, plantea la reactivación productiva del los sectores campesinos, reconociendo su eficiencia y permanencia en el tiempo pero desconociendo, a través de la implementación de paquetes tecnológicos (revolución verde), los conocimientos ancestrales, lógicas productivas y las relaciones sociales de producción existentes. Adicionalmente, este programa se enmarca de tal manera que es utilizado como base para demostrar la ineficiencia de las instituciones públicas, dejándose una brecha abierta para años más tarde implementar programas que realicen de una forma más directa, profundas reformas de reestructuración de las entidades públicas.

Posteriormente, en 1994, se firman dos contratos de crédito –BID- para el Programa Sectorial Agropecuario (PSA), cuyo proceso de negociación, contratación y ejecución fue fundamental para instrumentalizar la implantación del neoliberalismo en la agricultura ecuatoriana. La ejecución del PSA indujo cambios estructurales que provocaron el debilitamiento de políticas fundamentales para el desarrollo agrario del país, especialmente para la economía campesina, sin llegar a mejorar la realidad del sector agropecuario.

Es en el marco del PSA que se diseña y aprueba la Ley de Desarrollo Agrario de 1994 (puesta como condición para la aprobación y desembolso del crédito), la cual llevó a que se alterara “fundamentalmente los derechos sobre la propiedad rural en el Ecuador rural”. Dicha Ley Agraria derogó la legislación de reforma agraria, dio paso a la generación del mercado de tierras, creó el INDA para reemplazar al IERAC, redujo los argumentos para realizar expropiaciones con compensaciones a ser pagadas en efectivo al valor de mercado, estableció mecanismos para sancionar fuertemente a las tomas de tierras, autorizó el fraccionamiento de tierras comunales y su transferencia a terceros vía mercado, y autorizó que las concesiones de agua sean automáticamente transferidas con la venta de tierras. Además, con el PSA se producen los siguientes cambios a nivel institucional (Cuadro 1)

Consecuentemente, tanto el PRONADER como el PSA constituyen la base político - conceptual con la cual se diseña e implementa otros proyectos como el PAT3(BM-1994) y el PROMSA4 (BID-1996/BM- 1997). Ambos Programas buscaban redefinir el papel del Estado transfiriendo al sector privado actividades de competencia estatal: transferencia de sistemas de riego públicos a los usuarios privados, en el primer caso; y transferencia de competencias al sector privado en el ámbito de generación y traspaso de tecnología en la producción agrícola y pecuaria en el segundo caso. De manera particular, el PAT consolidó la desestructuración, iniciada por el PSA, del esquema institucional existente en gestión del agua e impulsó reformas orientadas a generar un modelo de gestión del agua basado en el mercado. Este esquema legal e institucional se fue complementando en los 10 años siguientes, siendo quizás las últimas acciones de este la reforma a la Ley de Aguas de enero del 2004 y la “codificación” a la misma Ley en mayo de ese año.

Paralelamente a la ejecución de los Programas señalados, se firman convenios de crédito para el PRODEPINE5 (BM-1998) y el FISE6 (BID-2002), los cuales son presentados como Proyectos que ayudarían a resolver los problemas sociales en el campo y mejorar las condiciones de vida de las poblaciones rurales dotándolas de infraestructura básica. En la realidad, ambos Programas sirvieron como mecanismos de intervención en asuntos internos de las organizaciones indígenas y campesinas, dejando secuelas como la fragmentación, menor capacidad de movilización y vaciamiento ideológico de las dirigencias -convertidas en meras gestoras de los proyectos. La implementación de estos proyectos se ha materializado sobre el terreno bajo la supervisión de intelectuales y técnicos indígenas, creándose un aparato burocrático-administrativo paralelo al movimiento indígena-campesino.

Finalmente, para consolidar el modelo de mercado de tierras, impulsado por el BID desde la década de los noventa en toda la región, en el año 2002 se contrata un crédito para la implementación del Programa de Titularización y Regulación de Tierras Rurales7 (PRAT-2002), que promueve el mercado de tierras como solución a la problemática de la concentración de la tierra dejando de lado cualquier posibilidad de reforma agraria u otro mecanismo de redistribución de la tierra. Cabe señalar que este programa ha provocado el fraccionamiento de tierras comunales, desconociendo las formas ancestrales de manejo de los medios de producción.

Contrariamente a lo sostenido por la hipótesis neoliberal, el paquete de medidas aplicadas con el PRONADER, PSA, PROMSA, PAT, PRODEPINE y PRAT, en su conjunto, no provocaron la reactivación sostenida del sector agropecuario, que se expresaría en un mejor aprovechamiento de los factores productivos y un marcado incremento de la productividad; ni han justificado el elevado costo económico y social de las medidas de ajuste y los créditos contratados para su implementación. El resultado es que los problemas en el agro siguen caracterizados por bajos rendimientos, baja calidad de semillas, debilitamiento institucional y escasa asistencia técnica; adicionalmente, la implementación de este modelo en el sector agropecuario ha implicado la superposición de la lógica individual sobre la lógica colectiva, que ha caracterizado a las comunidades indígenas y campesinas de nuestro país. De esta manera el diseño y ejecución de estos proyectos ha impuesto la inserción de las economías campesinas en la economía de mercado desconociendo, la eficiencia que les ha permitido reproducirse y mantenerse a través del tiempo.

*Centro de Derechos Económicos y Sociales

1 Al inicio de los 80 se produce un cambio en el enfoque de desarrollo rural, pasando del simple asistencialismo del campo a la visión del Desarrollo Rural Integral, que pretendía dotar de servicios al campesinado y a la vez integrar su producción al mercado. Este cambio se refleja en la constitución de la Secretaría de Desarrollo Rural Integral SEDRI y en la formulación y ejecución de proyectos DRI como: Salcedo, Tungurahua, Quinindé, Puerto Ilá-Chone, Sur de Loja, Guamote, Cañar, Quimiag-Penípe, implementados básicamente con financiamiento externo y cooperación internacional del Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, CAF, USAID, Naciones Unidas PNUD-FAO-UNICEF, FIDA, AECI, COTESU y CARE.

2 USD $84.000.000

3 USD $12.500.000

4 USD $68.500.000

5 USD $39.741.635

6 USD $40.000.000

7 USD $15.200.000

Parte del equipo de investigación de la Auditoría realizada por la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público.