Tampoco en Uruguay se trata, ciertamente, de propugnar el incumplimiento de las reglas, ni plantear a los desequilibrios macroeconómicos como solución. El punto es determinar qué reglas y qué tipo de equilibrios debe tener la economía en función de un proyecto de desarrollo previamente definido en forma colectiva.
En el proceso de gobierno se entrelazan tres variables: proyecto de gobierno (propuesta de objetivos y medios), capacidad de gobierno (técnicas, métodos, destrezas y habilidades para conducir un proceso) y gobernabilidad (poder acumulado para realizar el proyecto en el sistema sobre el cual se actúa).
Cada elemento del "triángulo de gobierno" es relativo a los otros, de manera que la gobernabilidad del sistema es relativa a la capacidad de gobierno y a las exigencias que plantea el proyecto. Ninguno de los tres conceptos es estático, de forma que durante el período de gobierno se puede ampliar o reducir la capacidad, mejorar o empeorar el proyecto, ganar o perder gobernabilidad.
Una limitada capacidad de conducción será una severa restricción cuando se impulsen planes de transformación social, y su efecto será mucho menor cuando se intenten proyectos poco renovadores y sólo se aspire a mantener bajo control la magnitud de los problemas ya existentes. Se puede ser gradualista, invocando ese concepto como sinónimo de inmovilismo y, también, como mecanismo efectivo para darle viabilidad a un proceso de cambios profundos. La dimensión y precisión del proyecto y la capacidad de los gobernantes determinarán el significado del gradualismo.
En el caso del nuevo gobierno el proyecto no se caracteriza por la precisión, por lo cual es difícil conocer la dimensión de los cambios a que aspira y el nivel de capacidades que necesitará para llevarlo adelante. Los graves problemas del país, en el marco de una crisis estructural de larga data, requieren de un proyecto y un equipo de gobierno con capacidad para aprovechar el fracaso de los partidos que aplicaron el modelo neoliberal, provocando un punto de inflexión al generar una nueva trayectoria económica, social y política que dé respuesta efectiva a las necesidades y esperanzas de las grandes mayorías.
La alianza política gobernante, con mayoría absoluta en el Parlamento, tiene ante sí una responsabilidad histórica y si no responde a las expectativas creadas, el propio valor de la actual democracia -como vía para superar los consustanciales problemas del subdesarrollo, la segmentación social, la pobreza y la exclusión- quedaría cuestionado por la desesperación o la desilusión sobre sus posibilidades de transformar la realidad.
El actual elenco gobernante enfrenta una situación común a todos los gobiernos impulsores de cambios sociales más o menos profundos en los países dependientes: la brecha existente entre su capacidad efectiva para gobernar y la complejidad creciente de sociedades estructuralmente en crisis y profundamente vulnerables a factores externos fuera de control. La capacidad real no se corresponde, en general, con la capacidad necesaria para atender satisfactoriamente las grandes demandas de una sociedad empobrecida.
Ante esta situación es imprescindible aumentar la capacidad de gobierno, la calidad y precisión del proyecto, evitando caer en las tres grandes falsificaciones de la izquierda: el voluntarismo (aquello que "tiene que ser", por lo que "puede ser ya"); el revisionismo (que reviste de sabiduría su renuncia a los verdaderos ideales y erige la necesaria paciencia histórica en abandono definitivo, proclamando que "lo que no puede ser" es porque "no tiene que ser"), y el travestismo (que sustituye las auténticas reivindicaciones por otras más fáciles o que tienen mayor aceptación). [1] El desafío es evitar tanto los atajos de la inoperancia populista -que no conducen a ningún lado- como los desvíos de ruta que propone la ortodoxia económica -que alejan la posibilidad de cumplir los objetivos históricos de la izquierda uruguaya.
La brecha entre la capacidad efectiva y la capacidad esperada puede crecer si no se manejan adecuadamente lo que Carlos Matus [2], llamó "los tres cinturones de gobierno": gestión política: legalidad, legitimidad, ética, representatividad, equilibrio de poderes, descentralización; gestión macroeconómica: manejo de las variables económicas, entre otras, crecimiento y distribución del ingreso, nivel de empleo, inflación y tipo de cambio; intercambio de problemas: el saldo del enfrentamiento de los problemas específicos de mayor valor para la ciudadanía como la seguridad ciudadana, vivienda decorosa, acceso a la salud y la educación, servicios básicos (agua, electricidad, teléfono) disponibles y a tarifas accesibles y, en términos generales, los factores que hacen a la calidad de vida.
En los primeros 60 días del nuevo gobierno la agenda ha estado marcada por los objetivos macroeconómicos, que se han transformado en el fiel de la balanza de las decisiones de todas las políticas, en la medida que la búsqueda del equilibrio fiscal (ortodoxia económica) y de cierto nivel de superávit fiscal primario (exigencia de los acreedores y sus representantes) generan una restricción presupuestal muy dura que impide atender en tiempo y forma las demandas sociales e implementar políticas de desarrollo productivo.
El modelo que impulsa la actual conducción económica es conocido, y sus fundamentos elementales y sus resultados, históricos y recientes, son negativos. Se asume como premisa que el crecimiento de un país depende de las inversiones (lo cual es indiscutible, aunque habría que conocer el tipo y la calidad de las mismas). Se continúa el argumento afirmando que los inversores vendrán al país si se cumplen ciertas condiciones imprescindibles: estabilidad macroeconómica, cumplimiento estricto de las reglas de juego y aval del FMI.
En ese marco las políticas de conservación de los ajustes fiscales realizados por los gobiernos anteriores en los salarios de los funcionarios, los gastos de funcionamiento y las inversiones (recuérdese, entre otros aspectos, la reciente reducción de los topes de gastos e inversiones por decreto) son fundamentales para garantizar el pago de los intereses de una deuda (tan "bien negociada y pagada" que nos "distingue" en el mundo).
El atraso cambiario, a su vez, potencia esta estrategia en el proceso de transformación de los pesos del superávit fiscal primario a dólares para el pago de las obligaciones de dicha deuda. El mantenimiento de las actuales reglas económicas y la agenda de cambios estructurales que impulsan el FMI y el Banco Mundial [3], son, también, parte de la estrategia. A partir del supuesto de que cualquier modificación de las reglas establecidas generará incertidumbre entre los potenciales inversores (para ampliar la capacidad productiva y/o cubrir las necesidades financieras del Estado), se asumen como mandamientos: Cumplirás los contratos, No tocarás las AFAP, Reafirmarás el acuerdo de inversiones recíprocas con Estados Unidos, Asociarás las empresas públicas con capitales extranjeros, Eliminarás los monopolios públicos, Honrarás la deuda, Ejecutarás a los malos pagadores.
A veces, sin embargo, el cumplimiento estricto de ciertas reglas puede molestar a los potenciales inversores. La propia reforma constitucional sobre el agua queda, entonces, sometida a "interpretación" a pesar de haber sido resuelta en un acto de democracia directa: ¡es una muy mala señal!
La idea fuerza central que ordena la "consistencia y coherencia interna" del equipo económico es tan simple -al igual que cualquier reducción de problemas complejos a una sola variable- que le permite actuar con premura cuando cualquier otro integrante del gobierno se va de "línea": ¡No se hará nada que pueda afectar la credibilidad del país ante el capital extranjero!
Un aspecto que daría confianza en la propuesta que se está implementando sería una explicación acerca de por qué no vinieron los inversores extranjeros [4] en el período 1990-1998, cuando el país tuvo un fuerte crecimiento del producto, cierta estabilidad macroeconómica y cumplimiento de las reglas de juego. Quizás se asuma como respuesta la que dieron los gobiernos anteriores: no hubo inversiones por la "inestabilidad" legal provocada por el uso de instrumentos de democracia directa por parte -entre otros- de la propia fuerza que hoy gobierna.
También sería conveniente saber por qué entienden que el capital extranjero dará prioridad a algunas seguridades del entorno en que operará la inversión (no está siendo considerado el fortalecimiento del Poder Judicial y del orden público) y dejará de lado los factores de riesgo del propio negocio, en particular el tamaño y evolución de la demanda, el acceso seguro a los mercados externos y la capacidad de los competidores para producir con menores costos.
Si toda inversión es producto de un trade off entre rentabilidad y riesgo -en relación con otros usos alternativos del capital-, el atraso cambiario sería un desestímulo muy "estable" a la inversión productiva en bienes y servicios comercializables con el exterior por su incidencia negativa en los costos de producción. Tampoco son de recibo las propuestas que, en el ámbito del propio gobierno, intentan atenuar graves problemas sociales desconociendo, en muchos casos, los mecanismos de coordinación de la economía, y realizando planteos que más allá de su efectismo son inconducentes.
Imagínese, por un momento, que los precios y cantidades de los bienes y servicios que se producen y consumen en una economía se fijaran de acuerdo a las solicitudes de "buena voluntad" del Poder Ejecutivo. O que se definieran los impuestos y las exoneraciones a aplicarse a algunos bienes y servicios independientemente del efecto que esto tiene sobre el consumo y la producción de otros bienes. También se pudieron haber suspendido las ejecuciones por ley. Pero ninguna de estas propuestas puntuales adquiere la entidad de un proyecto de desarrollo alternativo a la ortodoxia económica dominante.
Actualmente, se acuerdan primero montos y reglas con los organismos multilaterales de crédito y luego se verá qué se puede hacer con el presupuesto nacional que debe atender las necesidades sociales y el desarrollo económico- en el marco de las restricciones acordadas.
La posibilidad de resolver los graves problemas y el futuro económico del país en el marco de la globalización proteccionista es baja, pero si se continúan aceptando los lineamientos que imponen los acreedores externos es prácticamente nula. A su vez, el insuficiente desarrollo de los acuerdos en el Mercosur ha impedido generar condiciones para elaborar un proyecto nacional en el marco de uno regional, porque ni siquiera existen garantías de acceso a dichos mercados.
Para abordar la salida de la crisis y elaborar estrategias alternativas de desarrollo es necesario reconocer el fracaso de las políticas centradas en mejorar el sistema de incentivos mediante la apertura, la desregulación y la liberalización de mercados. Las instituciones creadas por el neoliberalismo no pueden ser adecuadas para un país productivo, con justicia social y profundización democrática.
Esto nos lleva a plantear temas centrales que no han sido abordados por el discurso oficial: ¿cuáles son los cambios institucionales necesarios para romper la actual trayectoria? ¿Cuál es la estrategia de desarrollo del país? Para analizar estos temas se debe recurrir a dos hipótesis: a) las reglas del sistema mundial capitalista se expresan en el marco institucional de nuestro país y son un freno al desarrollo de las fuerzas productivas, y b) no existen actualmente condiciones para modificar en forma radical dicha situación de dominio.
El problema fundamental, entonces, está en la dirección de los cambios: o se trabaja para crear una nueva trayectoria o, en los hechos, se consolida el predominio del capital trasnacional y sus aliados locales.
Para implantar un modelo de desarrollo incluyente es imprescindible diseñar cambios institucionales que modifiquen el actual orden social y una estrategia que dé viabilidad a los mismos.
El avance hacia una nueva sociedad exige, en primer término, definir aquellos cambios institucionales imprescindibles para romper la actual trayectoria capitalista que condena a la miseria a la mayoría de la población. En segundo lugar, la implementación de un nuevo conjunto de reglas sólo será viable si existen cambios culturales e ideológicos profundos, lo cual no puede quedarse en declaraciones. Es necesario crear un sistema de incentivos eficaz y eficiente que combine estímulos morales y materiales.
El problema, reiteramos, no es la mayor o menor velocidad de los cambios sino esencialmente la dirección de los mismos. Las fuerzas políticas progresistas han sido prolíferas al definir los objetivos de sus programas, pero han sido bastante menos precisas a la hora de definir los instrumentos para lograrlos. En particular han subestimado la importancia fundamental de los cambios institucionales como mecanismo para modificar un orden social y encontrar nuevas vías para el desarrollo.
Hay que evitar caer en los errores de gobiernos de países cercanos, que al percibir los acotados márgenes de maniobra existentes para llevar adelante políticas consecuentes con sus objetivos históricos, renuncian a ellos o los postergan indefinidamente.
Ni la improvisación efectista y las arengas vehementes, ni las metas de "hambre cero" y los discursos "desde el Sur" en los foros internacionales, ocultan la ausencia de cambios profundos en las estructuras económicas de nuestros países vecinos y la falta de respuestas efectivas para la pobreza y la indigencia.
Se trata, por el contrario, de llevar adelante un proyecto alternativo de desarrollo, entendido éste como un conjunto organizado de cambios institucionales y de políticas socioeconómicas orientadas por un horizonte cultural y de valores que se plantee superar las graves carencias de las políticas mercadocéntricas y extrovertidas aún predominantes.
Para lograrlo es necesario crear un nuevo sentido común, una sociedad donde predominen los individuos con alta responsabilidad, honestos y conscientes de sus propios intereses y de los intereses sociales, tanto en el cumplimiento de los compromisos adquiridos como en evaluar y asumir la consecuencia de los actos sobre terceros. A quienes pretenden construir una nueva sociedad -en particular a los dirigentes- habría que recordarles lo que José Saramago ponía en boca de Juan el Bautista: "No exijáis nada que no esté establecido en la ley, pero no penséis que la ley es justa sólo porque la llamáis ley" [5].
[1] González Faus, José, "Se puede seguir siendo de izquierda", citado por Pérez Aguirre, Luis, en Desnudo de seguridades. Reflexiones para una acción transformadora, Trilce, 2001
[2] Matus, Carlos, Adiós, señor presidente, Fundación Altadir, Caracas, 1994
[3] Reformas, entre otras, en el sistema financiero, la dgi, tributarias y de las cajas policial, militar y bancaria
[4] La inversión bruta fija solamente superó el 16 por ciento del PBI en 1998, muy por debajo de los niveles internacionales y de las necesidades de desarrollo del país
[5] Saramago, José, El evangelio según Jesucristo, Alfaguara, Buenos Aires, 1996
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Autores: diplomáticos, economistas, geógrafos, historiadores, periodistas, militares, filósofos, sociólogos… 
