Les fondements juridiques de la guerre en Afghanistan

Le 11 septembre 2001, quelques heures après les événements qui endeuillèrent les États-Unis, le président du Conseil de sécurité des Nations Unies, l’ambassadeur Jean-Daniel Lévitte, appelait " tous les États à œuvrer ensemble pour traduire en justice les auteurs, les organisateurs et les complices des attentats d’aujourd’hui " [1] .

Le lendemain, le Conseil de sécurité, dont les États-Unis sont membres à titre permanent, adoptait sa résolution 1368. Celle-ci élargit le mandat des USA. Elle reconnaît " le droit inhérent à la légitime défense individuelle ou collective conformément à la Charte " et stipule : " Le Conseil de sécurité appelle tous les États à travailler ensemble pour traduire en justice les auteurs, organisateurs et commanditaires de ces attaques terroristes et souligne que ceux qui portent la responsabilité d’aider, soutenir et héberger les auteurs, organisateurs et commanditaires de ces actes devront rendre des comptes ".

Cette résolution autorise de facto les États-Unis à recourir à la force pour prévenir toute nouvelle menace et arrêter les auteurs et leurs complices, où qu’ils se trouvent, pour les traduire en justice. Mais, elle ne précise pas devant quelles juridictions. Il peut s’agir des tribunaux états-uniens ou du Tribunal pénal international, institué par le Traité de Rome, mais non reconnu par les USA.

Le Conseil de sécurité assimile le terrorisme à un crime contre le droit international qui justifie l’usage de la force armée à des fins de police et de justice. Dans cette perspective, les États-Unis ne sont autorisés ni à entrer en guerre contre un État, ni à intervenir dans une guerre civile pour renverser un régime. En outre, pour être légitimes d’éventuelles actions contre Al-Queda sont subordonnées à l’établissement de la responsabilité des prévenus.

Pourtant, le soir même, l’ambassadeur des USA, James Cunningham, déclarait devant l’Assemblée générale de l’ONU " Nous agirons à l’égard de ceux qui hébergent et soutiennent les terroristes de la même façon qu’envers les terroristes eux-mêmes " [2]. Tandis que le Pentagone mobilisait un à un ses pactes militaires, OTAN, OEA, ANUZ.

Le 19 septembre, le président français, Jacques Chirac, rencontrait son homologue états-unien, puis donnait une conférence de presse commune avec le secrétaire général des Nations Unies, Kofi Annan. Monsieur Chirac mettait les points sur les i : " La [riposte américaine] doit porter sur les terroristes identifiés et éventuellement sur les pays ou les groupes dont on a la preuve qu’ils ont apporté une aide à ces groupes terroristes identifiés " [3].

De son côté, l’ONU entend utiliser la crise pour faire progresser le droit international et convaincre les États membres de signer diverses conventions par lesquelles ils s’engagent à ne plus recourir au terrorisme. Pour le secrétaire général, il n’est pas question que les USA profitent de la crise pour liquider le régime taliban qui se heurte à leurs projets économiques en Afghanistan.

Au contraire, de leur côté, les États-Unis, sûrs de leur bon droit, n’entendent pas se soumettre à des procédures internationales. Selon le Pentagone, en refusant d’extrader Oussama Ben Laden, le régime taliban se rend complice a posteriori des crimes du 11 septembre et s’expose à une riposte militaire. Ainsi, l’opération anglo-américaine prévue depuis l’échec des négociations pétrolières de juillet fera d’une pierre deux coups. Tempérant ce point de vue, le Département d’État, affirme qu’aucune action militaire contre le régime taliban ne sera conduite par les États-Unis tant qu’ils n’auront pas réuni à leur côté une vaste coalition diplomatique. À défaut d’être autorisée en droit international, la guerre contre les taliban serait légitimée par un concert de nations.

Présentant son rapport annuel devant l’Assemblée générale, Kofi Annan souligne, le 24 septembre, que le préjudice subi par les États-Unis ne leur donne pas tous les droits. Il déclare : " Aucun effort ne devrait être épargné pour traduire en justice les auteurs de ces attaques, suivant une procédure claire et transparente que chacun puisse comprendre et accepter. Nous devons défendre nos propres principes et normes, afin d’établir une distinction évidente, que le monde entier puisse reconnaître, entre les individus qui recourent au terrorisme et ceux qui luttent contre ce fléau " [4].

Le 28 septembre, le Conseil de sécurité adopte sa résolution 1373. Très détaillée, elle fixe un grand nombre de normes précises pour prévenir et réprimer le terrorisme et son financement. Elle institue un Comité anti-terroriste [5] chargé du suivi de la mise en œuvre de ces normes, et enjoint aux États membres de présenter sous trois mois un rapport sur les mesures qu’ils ont prises à cet effet.

Le bras de fer continue. Le 1er octobre, Rudolph Giuliani, maire de New York, la ville hôte, intervient à la tribune de l’Assemblée générale. Il s’indigne que l’on puisse trouver des excuses au terrorisme et déclare que le relativisme moral n’a plus de place. " Il n’y a pas de façon morale de sympathiser avec des actions immorales (…) C’est grâce à cette sympathie que le terrorisme a pu se développer. Nous avons raison, ils ont tort, c’est aussi simple que cela " [6].

Mais l’Assemblée générale bruisse de mécontentements. Surtout depuis que la délégation US est conduite par John Negroponte. En effet, le président Bush a mis à profit l’émotion populaire pour faire avaliser sa nomination par le Congrès alors que de nombreux parlementaires l’accusent d’avoir commis des crimes au Nicaragua.

Première à se manifester, la délégation cubaine se disait prête à intégrer dans sa législation nationale les mesures anti-terroristes préconisées par le Conseil de sécurité dès que celui-ci aurait défini le terrorisme. Poursuivant, l’ambassadeur Bruno Rodriguez Parrilla rappela que Cuba avait été victime de soixante-huit attaques terroristes depuis 1976, et que le Conseil de sécurité s’était toujours abstenu d’y répondre [7].

Devant l’Assemblée générale, les interventions suivantes soulignèrent que la lutte contre le terrorisme ne devait pas servir de paravent aux États-Unis pour " condamner la lutte et les aspirations légitimes des populations qui combattent pour leurs droits inaliénables et l’exercice de leur autodétermination ". Le ministre irlandais des Affaires étrangères, Brian Cowen, déclarait, quant à lui, que " le peuple afghan ne doit pas payer pour les actes des taliban ou de M. Ben Laden " [8]. L’ambassadeur allemand, Dieter Kastrup, rappelait : " la lutte contre le terrorisme doit être menée dans le respect total de l’état de droit " [9]. L’ambassadrice kazak, Madina Jarbussynova, a trouvé des excuses au terrorisme : la pauvreté, l’intolérance, la dégradation de l’environnement. " Les peuples désespérés recourent souvent à des actes désespérés " a-t-elle ajouté [10]. Elle fut soutenue par l’ambassadeur bolivien, Erwin Ortiz, qui poursuivit : " la pauvreté, qui entraîne la faim, l’ignorance, la maladie et la frustration sont les terreaux du terrorisme " [11].

Invité, le 2 octobre, de Good Morning America (ABC News), le secrétaire général commençait à perdre patience. Lorsque Diane Sawyer lui demanda : " Si les États-Unis déterminaient que pour amener les terroristes devant la justice, il est nécessaire de mettre fin au gouvernement des taliban en Afghanistan, est-ce-que les résolutions [des Nations Unies] couvrent ça ? ", Kofi Annan répondit : " Non. Les résolutions ne couvrent pas ça, mais il y a une résolution plus ancienne qui demande aux taliban de livrer Ben Laden et ce fut une base pour imposer des sanctions aux taliban. Mais je n’interpréterai pas les résolutions comme si elles avaient été maintenant prises pour inclure le renversement des taliban. Ce qui ressort clairement de tout ce que j’ai entendu et des rapports que j’ai reçu est que le peuple afghan peut lui-même désirer un changement compte tenu de ce qui se passe avec la famine et la sécheresse. Et il y a une limite à ce qu’un peuple peut endurer " [12].

Le 7 octobre, les États-Unis et le Royaume-Uni ont informé l’ONU qu’ils attaquaient l’Afghanistan.
En droit international, les États-Unis et leurs alliés peuvent poursuivre Oussama Ben Laden, principal suspect des attentats du 11 septembre, y compris en violant le territoire afghan. La logique d’opérations militaires peut les conduire à combattre le pouvoir local. Mais, ils ne sont en aucun cas légitimes à le renverser et à lui substituer un gouvernement de leur composition.