Rapport préliminaire du Secrétaire général de l’ONU sur la création d’un tribunal spécial pour le Liban

I. Introduction

1. Par sa résolution 1644 (2005) du 15 décembre 2005, le Conseil de sécurité m’a prié d’aider le Gouvernement libanais à déterminer la nature et l’étendue de l’assistance internationale nécessaire pour faire en sorte que les personnes qui seraient mises en cause dans l’attentat terroriste qui a tué l’ancien Premier Ministre libanais Rafic Hariri et 22 autres personnes soient jugées par un tribunal international. Le Conseil a formulé cette requête en réponse à une lettre datée du 13 décembre 2005 que le Premier Ministre du Liban m’a adressée, demandant la création d’un tribunal international, afin de juger les personnes déclarées responsables de cet acte criminel (S/2005/783, annexe). La résolution demandait que je rende promptement compte au Conseil. Le présent rapport a été établi en réponse à cette demande.

2. Dans sa lettre du 13 décembre 2005, le Premier Ministre libanais demandait également que le mandat de la Commission d’enquête internationale indépendante soit élargi à tous les attentats terroristes perpétrés depuis le 1er octobre 2004. Dans sa résolution 1644 (2005), le Conseil de sécurité m’a prié de consulter la Commission et le Gouvernement libanais et de lui présenter des recommandations tendant à élargir le mandat de la Commission aux enquêtes sur les autres attentats perpétrés au Liban depuis le 1er octobre 2004. Dans la même résolution, le Conseil a autorisé la Commission à fournir une assistance technique, selon qu’il conviendrait, aux autorités libanaises, en ce qui concerne leurs enquêtes sur les attentats perpétrés depuis le 1er octobre 2004. Cette dernière a établi des contacts avec le Gouvernement libanais et pris des mesures afin d’exécuter ce mandat plus efficacement. Me fondant sur les consultations en cours avec la Commission et le Gouvernement libanais et sur une évaluation de l’efficacité de l’assistance technique fournie par la Commission, je présenterai des recommandations au Conseil à une date ultérieure.

II. Consultations avec les autorités libanaises

3. Les discussions menées avec les autorités libanaises se sont déroulées en deux étapes. Nicolas Michel, Secrétaire général adjoint aux affaires juridiques et Conseiller juridique, a dirigé une petite équipe composée de membres du personnel, du Bureau des affaires juridiques et du Département des affaires politiques lors d’une mission à Beyrouth les 26 et 27 janvier 2005. À l’occasion de cette visite, il s’est entretenu avec le Président libanais, le Premier Ministre et le Président de l’Assemblée nationale. Il a également rencontré le Ministre des affaires étrangères et a eu un entretien prolongé et approfondi avec le Ministre de la justice et une équipe de juristes de haut rang. À la suite de la mission de M. Michel à Beyrouth, une délégation libanaise s’est rendue au Siège de l’ONU pour de nouvelles consultations. Cette délégation, qui comprenait deux juges émérites, a examiné avec M. Michel et ses collègues du Bureau des affaires juridiques et du Département des affaires politiques les questions juridiques afférentes à la création d’un tribunal international. Ces réunions, qui ont eu lieu du 24 au 28 février, ont traité en détail de questions de fond.

4. Je tiens à préciser que M. Michel et ses collègues n’ont pas engagé de négociations avec la délégation libanaise. Conformément au mandat du Conseil de sécurité, les principales questions à étudier dans le cadre d’éventuelles négociations ont été examinées en détail et il a été convenu que les consultations ne préjugeaient pas de futures positions de négociation, si le Conseil décidait d’aller de l’avant. Les principales questions soulevées lors des consultations, qui devront être examinées plus en détail, sont présentées ci-dessous.

III. Assistance internationale nécessaire pour la création d’un tribunal international

5. En me demandant d’aider les autorités libanaises à examiner les modalités de la création d’un tribunal international, le Conseil de sécurité a reflété une hypothèse communément acceptée, suivant laquelle un tribunal purement national ne serait pas en mesure de juger efficacement les personnes accusées du crime. En même temps, il est ressorti de nos consultations avec les autorités libanaises que la création d’un tribunal exclusivement international ne les dégagerait pas de leur responsabilité de faire en sorte que justice soit rendue en ce qui concerne un acte criminel qui affectait en premier lieu et dans une large mesure le Liban. Il semblerait donc que la création d’un tribunal mixte serait le meilleur moyen d’équilibrer la nécessité d’une participation du Liban et d’une participation internationale aux travaux du tribunal. Cet équilibre serait déterminé par d’importantes caractéristiques comme le texte constitutif du tribunal, sa juridiction, le droit applicable, son emplacement, sa composition et ses dispositions financières.

6. La pratique de l’ONU au cours des 13 dernières années a révélé trois types différents de textes constitutifs pour les tribunaux internationaux ou les tribunaux bénéficiant d’une assistance de la communauté internationale. Des tribunaux ont été créés par une résolution du Conseil de sécurité, par un statut national ou par accord entre l’ONU et le pays directement intéressé à la création du tribunal. Un enseignement clef tiré de ces expériences a été le fait que l’État intéressé devrait être associé à la création d’un tribunal. À l’issue d’un examen approfondi de la question avec nos interlocuteurs libanais, nous sommes convenus que la meilleure solution consisterait à créer le tribunal par accord entre le Liban et l’ONU. La conclusion d’un tel accord permettrait aux autorités libanaises de déterminer si une action législative nationale est nécessaire. Une telle approche n’exclurait pas non plus la nécessité pour le Conseil de sécurité de prendre des mesures complémentaires afin d’assurer l’efficacité du tribunal et la coopération avec cette juridiction.

7. La compétence du tribunal devrait être déterminée en ce qui concerne les personnes impliquées et les actes commis. Le paragraphe 6 de la résolution 1644 (2005) donne des indications concernant l’attribution juridictionnelle, à savoir l’attentat terroriste à la bombe perpétré le 14 février 2005 qui a coûté la vie à M. Hariri et à 22 autres personnes. Toutefois, le paragraphe 7 laisse entendre qu’il serait possible d’étendre l’enquête menée par la Commission d’enquête internationale indépendante pour y inclure tous les attentats terroristes qui ont été commis depuis le 1er octobre 2004. Cette question devra faire l’objet d’un examen attentif. Le Conseil de sécurité a présenté de grandes orientations en ce qui concerne la compétence ratione personae dans les résolutions qu’il a adoptées sur la Commission d’enquête internationale indépendante. Dans sa résolution 1595 (2005), le Conseil demande à nouveau au Gouvernement libanais de traduire en justice les auteurs, organisateurs et commanditaires de l’attentat. Les autorités libanaises ont repris ces termes lors des consultations que nous avons eues avec elles et ont dit qu’elles préféraient que le tribunal ait compétence ratione personae à l’égard de tous ceux qui sont responsables de la mort de M. Hariri et des 22 autres personnes.

8. Le choix des lois applicables par le tribunal doit tenir compte des types de crimes commis et respecter la culture juridique du Liban ainsi que les normes internationales de justice pénale qui se sont mises en place ces dernières années dans l’activité d’autres tribunaux. Il est clairement apparu à l’issue de consultations avec les autorités libanaises que l’application du droit pénal substantiel libanais jouerait un rôle important car elle assurerait au tribunal une dimension nationale. Les chefs d’inculpation qui seront retenus contre les accusés dépendront également des résultats de l’enquête. L’élaboration du règlement de procédure et de preuve applicable au sein du tribunal pourrait tirer parti de l’expérience acquise dans les tribunaux internationaux existants compte tenu des circonstances particulières de l’affaire.

9. L’emplacement qui sera choisi pour le tribunal ne dépend pas directement de son fondement juridique ni des lois applicables. Le choix de cet emplacement devrait plutôt établir un équilibre entre l’objectif consistant à mener la procédure judiciaire sur le territoire de l’État touché et celui d’assurer la sécurité des juges, du procureur et du personnel du tribunal ainsi que des témoins et des accusés. Le choix du lieu où siégera le tribunal devra également se faire en fonction de ses incidences logistiques et financières. Les consultations avec les autorités libanaises ont fait apparaître l’importance des préoccupations en matière de sécurité. Il est clair, à ce stade, que les autorités libanaises estiment, pour des raisons de sécurité, que le tribunal risque de ne pas pouvoir fonctionner convenablement au Liban. Il faudra examiner cette question avec soin et en détail.

10. Il a été question de la composition du tribunal au cours des consultations. Les autorités libanaises ont fait valoir qu’une importante participation internationale sera essentielle pour que le tribunal puisse s’acquitter de son mandat avec succès. Quel que soit le résultat des débats portant sur la composition du tribunal, il est extrêmement important que les juges, le procureur et les autres membres du personnel du tribunal soient choisis d’une manière qui garantisse l’indépendance, l’objectivité et l’impartialité du processus judiciaire.

11. Il importe de ne pas sous-estimer l’importance des dépenses relatives à la création et à la prise en charge d’un tribunal international. Dans l’hypothèse où un tribunal pour le Liban est créé, il y a lieu d’examiner minutieusement ses sources de financement. Dans mon rapport au Conseil de sécurité sur l’état de droit et l’administration de la justice pendant la période de transition dans les sociétés en proie à un conflit ou sortant d’un conflit (S/2004/616), j’ai abordé la question du financement des tribunaux en précisant notamment que « le bon fonctionnement d’organes judiciaires ne peut dépendre entièrement de financements volontaires aléatoires ». À l’occasion de nos consultations, les autorités libanaises ont admis que le Liban devait apporter une contribution financière au tribunal, d’un montant compatible avec la situation financière du pays. La création d’un tribunal exige de trouver des sources de financement suffisantes qui lui assurent un fonctionnement stable et efficace. Un étalement progressif des activités du tribunal, au cours duquel l’accent serait d’abord mis sur les tâches les plus impératives, pourrait permettre de faire d’utiles économies et d’accroître son efficacité.

12. Il importe de noter que l’adoption des bases juridiques et du cadre régissant le tribunal ne préjugerait en rien du moment où il commencerait ses activités, ni n’empêcherait d’étaler progressivement le fonctionnement des divers éléments qui le composent. En outre, il faudra veiller, le moment venu, à assurer une transition sans heurts entre l’enquête actuelle et le futur mécanisme judiciaire.

IV. Conclusions

13. L’attentat contre M. Hariri et les autres attentats à l’explosif similaires perpétrés au Liban ont contribué à créer un climat d’insécurité et d’intimidation qui pèse gravement sur le fonctionnement des institutions politiques, mais aussi sur la vie économique et sociale du pays. Les consultations avec les autorités libanaises ont clairement fait ressortir combien il était urgent pour ce pays que la lumière soit faite sur l’assassinat de M. Hariri et d’autres personnes et que les auteurs de l’attentat soient traduits en justice. Nos interlocuteurs ont indiqué que la solution de ces problèmes pourrait contribuer à restaurer la stabilité dans le pays et à établir les conditions d’une paix durable.

14. Nos consultations avec les autorités libanaises ont permis au Secrétariat de mieux comprendre les questions qui exigeraient d’être examinées plus avant dans le cas où des mesures sont prises pour créer un tribunal international afin de traduire en justice les personnes accusées de l’assassinat de M. Hariri et d’autres personnes lors de l’attentat terroriste du 14 février 2005. Si le Conseil de sécurité juge acceptables les points d’accord qui se sont dégagés entre le Secrétariat et les autorités libanaises concernant les questions principales, il souhaitera peut-être examiner la possibilité d’adopter une résolution me priant d’entamer des négociations avec le Gouvernement libanais en vue de créer un tribunal international selon les principes définis dans le présent rapport.