Reformas constitucionales e institucionalidad en América Latina

Desigualdad, pobreza extrema, graves crisis de gobernabilidad, élites poco solidarias, corrupción, clientelismo, destrucción del medio ambiente. Es larga la lista de los problemas que vive la mayoría de los países latinoamericanos. En Bolivia y Ecuador se busca la solución a estos males en una nueva Constitución (véase recuadro). SegúnEduardo Cifuentes, Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes en Bogotá y antiguo Presidente de la Corte Constitucional de la República de Colombia, esta estrategia no es necesaria: “Las actuales Constituciones democráticas en América Latina permiten, con el consenso político correspondiente, enormes transformaciones políticas y económicas”, dice y agrega: “No se requieren reformas constitucionales sino una cultura político-democrática que garantice el cumplimiento de las constituciones.” Cifuentes está convencido de que en Colombia la formación de tal cultura está en buena marcha.

Tanto Bolivia como Ecuador tratan de resolver sus problemas políticos, económicos y sociales mediante una reforma constitucional. ¿Con razón? Eduardo Cifuentes: Sin conocer a fondo la problemática de estos países, es muy difícil determinar desde afuera si la terapia constitucional es la más adecuada. En todo caso, he leído ambas Cartas políticas y como gobernante o ciudadano las aceptaría. Pertenecen a la generación de Constituciones latinoamericanas de las últimas tres, cuatro décadas que no son arbitrarias de ninguna manera y presentan un avance muy importante en la democratización de la región.

¿Por qué entonces el afán de estas sociedades de cambiar la Constitución?

Creo que tiene que ver con que en América Latina reina el fetichismo constitucional, la creencia un poco naif o cándida de que con una gran reforma constitucional se puede crear el momento político necesario para construir una sociedad y un Estado estable y más igualitario.

Parece muy escéptico frente a las reformas constitucionales.

Así es. Considero que los cambios en una sociedad realmente no dependen de las normas constitucionales. Eso ha sido una regla que uno puede deducir de todo lo que ha pasado en los últimos 100 años en América Latina. Se sobreestima la incidencia que una nueva Constitución puede tener en las relaciones reales de poder.

¿Cómo deberían controlar Bolivia y Ecuador sus problemas?

Para solucionar los males endémicos como las crisis de gobernabilidad, la pobreza extrema, la desigualdad o la corrupción que padecen estos dos países, así como la mayoría de los demás países latinoamericanos, hay que hacer uso de los mecanismos constitucionales existentes que ofrecen un marco suficiente para poner en marcha políticas públicas que respondan a estas exigencias, o hacer uso, inclusive, de instrumentos tan prosaicos como el propio proceso presupuestal. Un buen presupuesto, una buena decisión del Congreso de cómo distribuir equitativamente los recursos disponibles puede valer mucho más que una reforma constitucional.

Las Constituciones de América Latina tienen un carácter liberal-burgués. ¿Impide esto la implementación de sistemas económicos alternativos al neoliberalismo?

No. Para transformar el sistema económico neoliberal no se requiere un cambio constitucional. El principio democrático que se incluye en todas las Constituciones permite a la mayoría del Congreso y a los gobiernos elegir un marco de configuración normativo que posibilita modelos económicos distintos. Si sube al poder, por ejemplo, una mayoría socialista, la libertad de configuración normativa le abriría la posibilidad de llevar a cabo un proyecto estructural de ese orden. Y si la mayoría es de la derecha, porque así lo decide el pueblo, puede haber políticas neoliberales. En una democracia, el modelo económico en principio debería responder al resultado del libre juego de las fuerzas políticas.

Entonces, ¿se podría estatizar la economía con las actuales constituciones?

Con el apoyo político suficiente, en el marco de la mayoría de las Constituciones Latinoamericanas, se pueden nacionalizar o privatizar ciertos sectores de la economía, al margen de una transformación constitucional. No obstante, si se busca la completa estatización o la completa privatización, ahí sí se requeriría una nueva Constitución. Pero creo que nadie en América Latina quiere volver a etapas “dinosauricas” de estatismo y de muerte de libertades y tampoco construir una sociedad en la que rige la libertad económica absoluta.

Usted señala que los países latinoamericanos disponen de los marcos constitucionales adecuados para superar sus dificultades. No obstante siguen afectados regularmente por graves crisis de cualquier índole y por problemas estructurales profundos. ¿Por qué?

Tener una buena Constitución es una cosa. Vivirla y aplicarla con coherencia y decisión, es otra. En muchos casos, las Cartas políticas no están lo suficientemente interiorizadas – ni por los actores ciudadanos, ni por las mismas autoridades. En Colombia, por ejemplo, la Constitución de 1991 aún está lejos de materializarse en la vida cotidiana.

¿Es letra muerta?

No. Pero en ciertos aspectos se ha condensado más en términos reales que en otros. Se puede decir que hay una dinámica de aceptación, de materialización. Es algo sumamente difícil y es la prueba ácida para cualquier constitución.

¿Cómo se manifiesta esta dinámica de aceptación?

Las crisis que ha vivido Colombia en los últimos años tienen como referencia la Constitución de 1991. La conciencia de que existe un déficit democrático, del Estado social, de la eficacia del Estado o de la cobertura de los servicios públicos se hace a partir de lo que la Carta exige. Ya no se discute si lo que ella señala es necesario y debe cumplirse o no, sino que se busca cambiar la realidad para que ésta se ajuste a las exigencias constitucionales. De este modo, se está formando la cultura político-democrática necesaria para que se respete la Constitución y se entronice en la realidad. Obviamente, este proceso va a durar décadas.

¿Ya se puede observar una transformación cultural?

Sin duda. Se puede decir, entre otras cosas, que hoy día hay más conciencia en lo que respecta a los derechos fundamentales. Las personas entienden que sus derechos pueden ser exigibles y las autoridades, que su función es la de avanzar en la realización efectiva de estos mismos derechos. Además, esta cultura de paz que engendró el movimiento constituyente en 1991 y que se plasma en la Constitución, este rechazo a la vía armada como forma de buscar soluciones a los problemas nacionales, marca cada vez más a la sociedad colombiana.

Sin embargo, el gobierno actual apuesta por una solución estrictamente militar del conflicto armado

Sí. Pero si usted verifica cuál es el programa de la oposición, o sea el que va muy probablemente a determinar la política nacional en el futuro, ve que coincide fundamentalmente con los postulados y el espíritu de paz de la Carta.

¿Bajo qué condiciones se genera un cambio de la cultura político-democrática sostenible?

Por un lado, tenemos que avanzar, por ejemplo, en términos de la educación ciudadana, hay que mejorar los procesos electorales, y los programas de los partidos políticos deben corresponder más a las exigencias de la constitución. Además, el cambio cultural es también cuestión de un crecimiento económico que permita satisfacer las necesidades de la población.

¿Y por otro lado?

Lo más importante es que la Constitución reúna el nivel máximo de consenso posible y que no sea simplemente la proclamación de los propósitos efímeros de un movimiento. Afortunadamente, la Carta de 1991, así como todas las grandes reformas constitucionales en Colombia, surgió de un previo consenso maduro y no fue el fruto de la captura del Estado por un movimiento, de la imposición casi forzosa de la visión de un sector político a los otros. Una Constitución que no es la expresión de la voluntad política de todos los sectores reales del poder no perdurará y, por lo tanto, tampoco generará una cultura sostenible en torno a ella. Más bien, contiene el peligro de que erosione la institucionalidad y lleve a un nuevo caudillismo.

¿Por qué?

Si cada nuevo movimiento que tiene una clara mayoría, creyera que la gobernabilidad del país depende de una reforma constitucional, estas Constituciones serían simplemente la expresión de las exigencias de los gobiernos de turno. Esa mecánica política es la negación del juego democrático, una bomba atómica para la institucionalidad y el debilitamiento de la Constitución como marco mínimo de convivencia y como garantía de los derechos de todas las personas, tanto de la mayoría como de la oposición.

¿Cómo juzga usted los procesos constitucionales en Bolivia y Ecuador: la nueva Constitución se concentrará únicamente en las ideas y las visiones de un solo movimiento o se creará una basada en un consenso político amplio?

Es difícil contestar esta pregunta. En todo caso existe cierto riesgo de que ocurra lo mismo que en Venezuela donde la constitución de 1999, impulsada por Hugo Chávez, es un instrumento de una mayoría contra los que no están en la mayoría y sirve sobre todo de sombrilla a la edificación de un poder temporal.

¿Se distingue la experiencia de la Constituyente de Colombia de 1991 de lo que ocurre hoy en Bolivia y Ecuador?

En Colombia existía el bipartidismo, una base política mayor, una tradición más vinculada al Estado de derecho y una mayor conciencia institucional que en Bolivia y Ecuador. Por eso Colombia nunca corrió el riesgo de que una simple mayoría eventual pudiera cambiar el cosmos constitucional.

¿Es estable la constitución colombiana?

En América Latina no tenemos una póliza de seguro que garantice la estabilidad constitucional. Pero me parece que en este país tenemos todos los condimientos de la receta para una buena Carta política: está sentada sobre una matriz democrática, sobre una matriz de derechos humanos y de la igualdad, sobre la matriz de la descentralización y la distribución del poder y sobre la matriz de la libertad.

¿Podría la pacificación del país hacer necesaria una nueva reforma constitucional?

Nadie niega que, si podemos crear condiciones de paz con la guerrilla, será en cierta medida necesario pensar en reformar la Constitución. Pero estoy convencido de que tal reforma, desde un punto de vista normativo de fondo, no transformaría el contenido y espíritu de la actual Constitución, todo esto pese a que se modifique la retórica textual.

Sobre los procesos constitucionales en Ecuador y Bolivia y la Constitución colombiana

• Ecuador: A mitades de abril, el pueblo ecuatoriano apoyó en una consulta popular con gran mayoría el proyecto del presidente Rafael Correa de llevar a cabo una Asamblea Constituyente: según el resultado oficial, el 81,72% de los electores abogó por la Asamblea y sólo el 12,43% rechazó la propuesta. En cifras absolutas, 5.354.595 personas votaron positivamente y solamente 814.323 depositaron un “no” en las urnas. La abstención fue en los hombres del 30,12% y en las mujeres del 27,29%. El “sí” a la Asamblea Constituyente abre, según Rafael Correa, el camino a una “democracia participativa”, para que la población tenga un mayor protagonismo en las decisiones políticas gubernamentales, limitando el poder de las élites. No obstante, no todos los observadores de la política ecuatoriana creen que la creación de una nueva Constitución vaya a contribuir a la superación de la crisis profunda del país por la que los ecuatorianos han tenido ocho presidentes en una década. “Las condiciones políticas en que se realizará la Asamblea no conforman el mejor ambiente para la construcción de los acuerdos y consensos que se requieren para elaborar una Constitución”, dice Simón Pachano, profesor de Ciencias Políticas e investigador de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Ecuador. La nueva Constitución será la vigésima Carta Magna que regirá a Ecuador desde su independencia. La última reforma se tuvo en 1998, casi inmediatamente después de la destitución del ex presidente Abdalá Bucaram, que inició la década de inestabilidad presidencial.

• Bolivia: Luego de una crisis social muy fuerte, de una división regional, inclusive étnica y social, que marcó los primeros años del nuevo milenio, Bolivia vio la necesidad de establecer un nuevo pacto social entre todos los bolivianos de manera que todos se sientan representados. Por lo tanto, en marzo del año pasado, el presidente Evo Morales promulgó una ley mediante la que se convocó a una Asamblea Constituyente en su país. La primera vez que se reunieron los constituyentes fue el día domingo 6 de agosto de 2006, en la ciudad de Sucre; y según el calendario oficial, el borrador de la nueva Constitución debe presentarse, a más tardar el 6 de agosto de 2007.Al contrario de algunos observadores que predicen un fracaso de la Asamblea, Germán Burgos, profesor de Ciencias Políticas de la Universidad Nacional de Colombia e investigador del Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos (ILSA), está convencido de que la nueva Constitución se va realizar. “La Asamblea estuvo a punto de frustrarse cuando se estaba discutiendo el reglamento. Sobre todo, se debatió mucho el tema de las mayorías que se requieren para la aprobación. Pero estos problemas se superaron. Hoy por hoy es muy difícil que la Asamblea fracase, salvo que ocurra un hecho excepcional externo, como una intervención de los militares.” Según Burgos, la Asamblea “es una gran oportunidad para el país. Como la Constitución será en buena parte producto de movimientos sociales, es de esperar que las relaciones sociales se determinen ahora más por el derecho, que en el pasado.”

• Colombia: Los principales puntos de la Constitución de 1991 son los siguientes: 1) Colombia adopta la fórmula de Estado Social de Derecho, toma la forma de un Estado unitario, descentralizado y con cierta autonomía de sus entidades territoriales y una república presidencialista. Se conserva el período presidencial de cuatro años. 2) Se establece un sistema judicial acusatorio con la Fiscalía General de la Nación como órgano acusador en el poder judicial. 3) Se confía a la Corte Constitucional, creado como organismo independiente de la Corte Suprema de Justicia que desde 1910 ejercía la función de control constitucional, la guarda de la supremacía e integridad de la Constitución. En virtud de estas funciones, decide sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos en acción pública contra las leyes, decretos legislativos, leyes aprobatorias de tratados internacionales, convocatorias a referendo o asamblea constituyente y contra las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales. 4) Se instituye la acción de tutela como un mecanismo expedito y efectivo para que los ciudadanos puedan hacer valer sus derechos fundamentales a partir del artículo 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948. 5) Se prohíbe la extradición de nacionales colombianos. Este artículo se derogó en 1996, mediante acto legislativo de reforma constitucional. 6) Se prohíbe la reelección presidencial. Esta norma fue derogada por acto legislativo de reforma constitucional aprobado en 2004 y declarado exequible por la Corte Constitucional el 19 de octubre de 2005.