2004: Un presupuesto sin presupuestos

La proforma presupuestaria para el ejercicio fiscal del 2004, presentada por el Ejecutivo al Congreso Nacional, ha sido elaborada virtualmente de espaldas a la evolución concreta de la economía del país, por lo que es previsible que su ejecución contribuya a la profundización de la crisis actual, a intensificar los ya delicados desequilibrios de la dolarización, a fomentar el caos, el malestar social por el crecimiento de la iniquidad y la inestabilidad política y que decir de la corrupción y el cohecho que entraña.
A más del incremento deliberado de la magnitud de la deuda pública, -cuyos desembolsos para su servicio siguen siendo el principal rubro de egresos-, la proforma se caracteriza por las crecientes asignaciones a las Fuerzas Armadas y a la Policía, relacionadas evidentemente con las presiones del Plan Colombia, a la vez que por un tratamiento evidentemente despectivo al sector productivo y a la política social. En consecuencia, se trata de un presupuesto concentrado en atender los intereses del capital financiero, en reproducir la lógica del endeudamiento creciente y en la policialización y militarización de la sociedad.
Examinemos ahora, las causas de éstas afirmaciones tan severas como graves.

Un Presupuesto sin piso

La proforma que el Congreso estudia, omite las cifras referenciales del Presupuesto Codificado del 2003, las únicas valederas para comparar las propuestas para el 2004. No considera la caída de la producción y exportación de petróleo. Excluye los gastos, ahorros e ingresos fiscales que se deriven de la nueva Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de la reforma tributaria, que vendrá según lo determina el Acuerdo Stand By con el FMI.

Como si éstas falencias por sí mismas no fuesen serias, la proforma, no aborda con responsabilidad un indicador fundamental, el crecimiento económico. El Presupuesto General del Estado del 2003 estimó que la tasa de crecimiento del año, estaría en el 3,5%. Pero todas las previsiones advierten que será menor. El Banco Central afirma que llegará al 2,7%, Latin Watch al 2,2%, el Ministerio de Economía al 2% y la CEPAL al 1,5%.

La caída de las expectativas de crecimiento en el 2003, inició un proceso recesivo que ignora completamente la proforma. Y, hasta el momento no se han definido perspectivas claras para revertir ese curso. Al punto que el proyecto de presupuesto ha sido elaborado sobre la base de una tasa de crecimiento ponderada para el 2004, declarada del 4 o 5%, que con la inflación prevista para el 2004 se amplifica a un 11 y 12%, que permitiría que el Producto Interno Bruto pase de aproximadamente 26.500 millones éste año a 29.707 millones de dólares el próximo año.

La pretensión de alcanzar una tasa tan elevada, cuando no se están desarrollando inversiones importantes y la dolarización mantiene ahogada a la economía, por cierto es un error de cásigue acrecentando el monto de la deuda.

En un contexto en el cual la producción petrolera viene registrando un deterioro significativo, como resultado de un dilatado proceso de descapitalización de Petroecuador, la proforma considera que la producción se elevará en el 2004 en 55 millones de barriles, para alcanzar los 192 millones de barriles y que, las exportaciones se incrementarán en 51 millones, permitiendo al país vender 135 millones de barriles. Estas previsiones son cuentos o falacias, pues implican un incremento de la extracción a 533.000 barriles diarios promedio, imposible de alcanzar, a causa del retraso de las inversiones petroleras y del deterioro que se le inflinge a PETROECUADOR, en cuanto se tiene ocasión.

Además, no se considera el comportamiento vulnerable del mercado petrolero, cuando una mayor oferta mundial puede afectar el acuerdo de la Comisión Internacional de Energía de las Naciones Unidas y la OPEP, que mantiene el precio en la banda de 22 a 28 dólares el barril. Dado el desastre de EEUU en Irak, en cualquier momento Washington puede romper el acuerdo, sacar más petróleo de cualquier parte, liquidar el precio mínimo de esa banda y premiar al mundo con un precio de combustible bajo.

Cabe señalar que de los ingresos previstos por exportación de petróleo, y de los generados por la venta de derivados en el país, en lo sustancial se destina a servir la deuda externa, lo cual demuestra que el sector hidrocarburífero ya no es la fuente de financiamiento de las políticas públicas.

Otro indicador que denuncia la fragilidad de las cifras, es el que tiene que ver con la magnificación del aumento de las importaciones en un 9%. Esto implica que llegarían a los 7.165 millones de dólares, luego de dos años de fuertes incrementos, estimación que no se compadece con la realidad de la economía y distorsiona los ingresos estimados por impuestos. Si ya están afectados los sectores productivos nacionales con las cuantiosas importaciones de los dos últimos años, con las programadas para el 2004, quebrarían las actividades presentes.

Estas constataciones denuncian que la proforma ha sido elaborada para elevar ficticiamente la magnitud de los ingresos, con el propósito de permitir que el presupuesto aumente los egresos al ser aprobados por la Ley. De esta forma el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), adquiere un enorme margen de discresionalidad en la asignación efectiva de los recursos realmente disponibles, pues finalmente, es ese ministerio el que define cuánto dinero existe y a que partida se asigna, permitiendo la sustitución en los hechos de las decisiones del Congreso Nacional y de la Ley de Presupuesto, por los intereses que definan los funcionarios de esa cartera de Estado.

Las diversas consecuencias de éste método de diseño del Presupuesto conforman una verdadera caja de sorpresas, observemos algunas:

1. Al elevar artificialmente la magnitud de los ingresos se posibilita incrementar el volumen de los egresos a diversas áreas, por ejemplo, para el pago de la deuda, obedeciendo a los intereses y presiones de los acreedores y no a los de la nación.
2. Permite la administración del presupuesto al margen de la Ley.
3. Le expone al país a nuevas crisis por insuficiencia de recursos, lo que le conduce a la demanda emergente de los mismos, favoreciendo los intereses de los organismos financieros internacionales públicos o privados y no del país, que se ve obligado a negociar en condiciones desventajosas la adquisición de fondos
4. La misma insuficiencia de recursos obliga al gobierno y expone al pueblo y al aparato productivo, a las consabidas medidas de ajuste y a sus efectos económicos, sociales y políticos negativos.

El Congreso, debe ejercer su función fiscalizadora sobre quienes han elaborado y presentado una proforma, con falencias tan serias. Y antes de aprobar o improbar el presupuesto, debe establecer por todos los medios, la magnitud real de los ingresos fiscales, la única base sobre la que se pueden determinar y programar los egresos. El no hacerlo implica asumir una actitud cómplice con un manejo de la economía fiscal técnicamente deleznable, operativamente oscuro, socialmente irresponsable y políticamente explosivo.

Un presupuesto sobredimensionado

La proforma presupuestaria remitida al Congreso el 1 de septiembre pasado, alcanza los 7.088 millones de dólares, una cifra un 26% más alta que la del presupuesto del 2002, el último que administró el gobierno de Noboa que llegó a los 5.628 millones.

El vicioso círculo de la deuda

El rubro mayor lo constituye el pago de la deuda, a la que se asignan 2.410 millones de dólares, 1.510 millones por amortización o pago del principal y 900 por intereses.

Pero el propósito de esta medida económica, sin duda la más audaz y grave contenida en la proforma, no es avanzar en liberar al país del peso de la deuda, sino cumplir con obligaciones de pago establecidas en cuestionadas negociaciones como el Tooling Agreement y el Ecuadorian Brady Deal en el gobierno de Durán Ballén o, por los escandalosos Bonos Global en el de Gustavo Noboa, favoreciendo a los sectores bancarios especulativos.

El tratamiento que se está dando a la deuda ha dejado atrás el discurso ético que ofreció fiscalizarla. Hasta ahora no se plantea camino alternativo alguno para su renegociación, por el contrario se está favoreciendo a acreedores y tenedores de bonos a quienes se les asegura el pago de intereses y capital.

Para su financiamiento la proforma prevé el uso de nuevos créditos por 2.037 millones de dólares, lo que reproduce la lógica fatal de endeudarse para pagar las deudas, que en las últimas décadas ha ahogado las perspectivas de crecimiento del país. Cifra a la que eventualmente se sumarán nuevas deudas, por el déficit encubierto de éste año 2003 y el que podría resultar por encima del calculado del próximo año.

La pretensión de financiar el presupuesto del 2004 con un muy alto endeudamiento interno por 1.453 millones de dólares, configurará una presión permanente para la elevación de las tasas de interés y la ampliación de las actividades especulativas del sector financiero en perjuicio del financiamiento del sector productivo.

De hecho el 2004 será un año de endeudamiento, ya que las nuevas deudas sumarán 2.037 millones, según la proforma, lo que implicará un incremento de la deuda fiscal en 527 millones de dólares.

A estos elementos se suma el que la proforma entraña un superávit primario de 374 millones. Este resulta de la suma de los ingresos corrientes y los aportados por las entidades públicas, 5.052 millones, menos los gastos corrientes y de capital, 4.678 millones, el cual se destina al pago de los intereses. De ésta forma se comprometen recursos para ese fin, sin que existan fundamentos ciertos de esos ingresos.

Las amenazantes huellas del Plan Colombia

Sin duda uno de los elementos más sorpresivos de la composición de los egresos del presupuesto, es el interés por las asignaciones para la Policía, lo que reproduce la línea adoptada por el Comando Sur de EEUU (SouthCom), de dar un mayor énfasis a los organismos policiales que a los militares, en su camino de llevar al Ecuador a la guerra del Plan Colombia.

De la misma forma como la "ayuda" de EEUU a la policía se ha incrementado en progresión geométrica, las asignaciones para Asuntos Internos, rubro en que la policía es el principal destino de los egresos alcanza en la proforma a los 463 millones de dólares. Se aproxima así al presupuesto de Defensa Nacional, que llega a los 589 millones de dólares, cuyo principal destino lo constituyen las tres ramas de las fuerzas armadas.

A más del subyacente conflicto atizado por las presiones de EEUU al interior de la fuerza pública, que contiene un tratamiento despectivo de las FFAA, el destino de una parte muy significativa de recursos que superan los 1.052 millones de dólares será la inmersión en la guerra que estremece y desangra a Colombia, que puede intensificarse por las presiones del Pentágono por regionalizar el conflicto y garantizarse su desmedida presencia en Ecuador.

Las definiciones presupuestarias en éste ámbito demandan al Congreso Nacional, en uso de sus facultades a definir su posición sobre el Plan Colombia, incluidas las políticas de fortalecimiento de la Policía asumidas por el SouthCom. La Constitución vigente no permite al país ingresar en una guerra simplemente por disposición del Ejecutivo, ni puede ser arrastrado a ella por la imposición de una potencia extranjera. En el actual contexto sólo sobre la base de una determinación de esta naturaleza, se puede establecer con propiedad la asignación de recursos para la fuerza pública.

Un presupuesto acéfalo

Las asignaciones presupuestarias para el sector productivo, son tratadas como la última rueda del coche. Si en el año 2002 se destinaron 529 millones a los sectores agropecuario, recursos naturales, industrias y comercio, comunicaciones, turismo y vivienda, en el 2004, la cifra llegará apenas a los 503 millones. Suma irrisoria ante las necesidades y potencialidades nacionales que esperan una mayor inversión.

Es paradójico que cuando se pretende elevar la producción de petróleo sustancialmente, las asignaciones a recursos naturales apenas llegan a 18,2 millones. Se abandona así la principal área estratégica de la economía nacional, favoreciendo exclusivamente los intereses de la inversión extranjera, que termina llevándose la parte del león del recurso no renovable.

En un momento en el cual por efecto de la dolarización, Ecuador esta siendo invadido por productos extranjeros de consumo vital, con el doble efecto de provocar una salida significativa de divisas y de llevar a la quiebra a los sectores productivos, el presupuesto del sector agropecuario llega apenas a los 137,6 millones de dólares, un insignificante, 1,9% de la proforma, lo que contribuye al fortalecimiento de las tendencias depresivas ya registradas en sus actividades.

La magnitud de crecimiento del área social es igualmente inferior al 26% del conjunto de la proforma. En ella se destaca la asignación de 200 millones al bono solidario, que en lugar de favorecer el crecimiento del empleo, fomenta la cultura de la mendicidad, en línea con ese género de paternalismo ominoso que promueve el neoliberalismo. Y además en muchos casos es manejado con fines políticos clientelares.

El sector salud es el más sacrificado el 2004, como lo fue el de educación el 2003. Se le asigna en la proforma unos 387 millones de dólares, muy inferior a lo necesario para resolver los problemas de la salud pública. Probablemente el 2004 sea un año de conflictos y crisis en salud, ya se está advirtiendo desde fines del 2003.

Un presupuesto con sacrificio social y productivo

De los recursos que la proforma prevé captar de la economía y la sociedad internas, los aportes más cuantiosos corresponden al IVA, 26% del total. Le siguen los sobreprecios de los derivados de petróleo con el 11%, el impuesto a la renta con el 8,5% y los ingresos obtenidos de los impuestos a las importaciones por 6,4%, que junto a otras entradas menores, suman 4.029 millones, el 57% de la proforma.

En realidad se estima que el IVA, ICE, los derechos aduaneros, y el impuesto a la renta, generen 4.546 millones, pero como comparten sus rendimientos con otras entidades, el presupuesto absorbe el 68% de su valor total.

Esos impuestos exceden el 15% del hipotético PIB y su peso es tan grande en la economía real que afecta los niveles de vida de la población, de las clases de ingresos medios y bajos, contrae la demanda interna y provoca presiones recesivas sobre el conjunto del aparato productivo. El hecho es aún más explosivo cuando se constata que el sacrificio se dirige a financiar el pago de la deuda y los costos demandados por la vigilancia de la frontera norte, que pueden incrementarse, sobre todo, si no se tratan con inteligencia los problemas derivados de la situación interna de Colombia.

Un presupuesto en la cuerda floja

A estas alturas no existe certeza sobre la conducción y resultados de la ejecución del presupuesto del 2003, sus cifras reales son todo un misterio. La ciudadanía no tiene derecho a conocerlas aunque las financia. Existen evidencias de que los ingresos serían inferiores a los programados y los egresos superiores a los previstos. Incluso se advierte que los pagos de la deuda, pueden haber sido superiores a los proyectados, por el comportamiento del precio del petróleo sobre los 18 dólares y la imposición de la denominada Ley de Transparencia Fiscal, de destinar el excedente a su servicio.

En consecuencia, se especula sobre la existencia de un déficit encubierto, que al emerger a la superficie puede desencadenar una crisis presupuestaria y política severa, con riesgosas consecuencias para el régimen monetario dolarizado y para la misma gobernabilidad.

Esta herencia del 2003, puede sumarse peligrosamente a los desequilibrios del presupuesto 2004, si éste llegase a ser aprobado como consta en la proforma del ejecutivo.

La imposibilidad de obtener una tasa nominal de crecimiento del PIB entre el 11 y 12%, tomando en cuenta la inflación. Las perspectivas de profundización de la crisis del sector petrolero en oposición a las expectativas no fundamentadas de un crecimiento de su capacidad productiva, sumada al curso incierto de los precios del petróleo. La continuación y agudización del actual proceso recesivo con su secuela de pérdidas, quiebras y desempleo y, su eventual transformación en una depresión que afecte los rendimientos tributarios previstos. La incapacidad del mercado financiero interno de absorber el endeudamiento doméstico proyectado. El incremento de los gastos de la fuerza pública por la mayor participación en la frontera norte por el conflicto de Colombia. La disminución del saldo de las reservas internacionales de libre disponibilidad y sus efectos en los pagos al exterior, en el funcionamiento del sistema bancario y en la dolarización. Los eventos críticos a los que están expuestos los bancos en éste contexto. Y el malestar social propio de la agudización de la crisis, subraya los peligros de que un presupuesto diseñado sin fundamentos serios y objetivos, contribuya decisivamente al caos financiero, social, administrativo, político, del cual ya hay evidencias.