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Economía

Gravamen a los movimientos financieras

“Desde las épocas del famoso estanque impuesto al tabaco, que desató la ira de doña Manuela Beltrán y originó la Revolución de los Comuneros, ningún impuesto -excepto el IVA a la canasta familiar- había desatado tan dura polémica como el aplicado hoy a las transacciones financieras. (…) Tan generalizado rechazo cuenta con serios argumentos:”

| Bogotá (Colombia)
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Pese a que el texto definitivo de la Reforma Tributaria que el Gobierno Nacional piensa poner a consideración del Congreso de la República aún no se conoce, todo parece indicar que se trata con ésta de efectuar una recomposición de algunos de los impuestos existentes, entre ellos, uno de los mas polémicos: el Gravamen a los Movimientos Financieros, conocido como el “cuatro por mil”.

Los medios han mostrado los diferentes escenarios que para este impuesto se han venido debatiendo y que van desde su eliminación definitivamente hasta su disminución gradual al dos por mil pero dándole un carácter permanente. Sin embargo, en la práctica es muy difícil que se piense en eliminar o disminuir la tasa de uno de los impuestos que mayor cantidad de recursos le ha significado el Gobierno en tan pocos años de aplicación, por lo cual no se descarta la posibilidad de que se mantenga tal como está actualmente.

Desde las épocas del famoso estanque impuesto al tabaco, que desató la ira de doña Manuela Beltrán y originó la Revolución de los Comuneros, ningún impuesto - excepto el IVA a la canasta familiar- había desatado tan dura polémica como el aplicado hoy a las transacciones financieras. Voces de rechazo se han levantado desde disímiles -y en algunos casos opuestos- sectores y agentes de la economía nacional. Tan generalizado rechazo cuenta con serios argumentos:

Es un impuesto antitécnico

En países como el nuestro, en el cual el sistema impositivo no se utiliza como un instrumento regulador de la política fiscal, sino que tiene como único fin la obtención de ingresos, los impuestos suelen variar cada año tornándose arbitrarios. Las razones, tanto para su aplicación como para su progresividad, no gozan de un soporte técnico y en ellas obra más la necesidad de acopiar recursos para balancear las finanzas del Estado.

Este es el caso del hoy llamado cuatro por mil, el arquetipo de los impuestos antitécnicos. Sin un cálculo sobre el monto real a recaudar, se crea como un impuesto temporal (vigente por el año 1999), para gravar unas operaciones definidas, con destinación específica (atender la crisis financiera presentada en 1998) y con una tasa definida (2x1000). Sin embargo, menos de un año después: se amplia su vigencia un año mas (al año 2000), se agregan operaciones que no habían sido contempladas en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 1999-2002[1], y además, se cambia su destinación; ya no serían los grupos contribuyentes los mismos que se beneficiaban de este gravamen sino que su recaudo se destinaría a la financiación de inversión social y a la reconstrucción del Eje Cafetero.

Más tarde, su tasa se aumenta gradualmente hasta la actual que es del “cuatro por mil”, convirtiéndose en la práctica en una fuente permanente de recursos para el Gobierno Nacional (por este concepto se ha recaudado en la actualidad a través de Fogafín en 1999, y del GCN entre 2000 y 2005 mas de $11 billones (ver gráfico 1), monto que sólo podría recaudarse mediante 4 o 5 reformas tributarias.

Es un impuesto regresivo

Este impuesto grava por igual a las personas sin consultar su capacidad de pago, causando un mayor impacto en quienes poseen menor cantidad de dinero y, por ende, no pueden trasladar la carga tributaria a terceros. Al gravar más a los más desfavorecidos se torna en un impuesto regresivo y contradice la tendencia internacional.

Actúa en contravía del objetivo principal para el cual fue creado el dinero

El dinero fue creado con el fin de disminuir los costos de las transacciones comerciales. En la antigüedad y en ausencia del dinero, el comercio se reducía al intercambio directo de un bien por otro (trueque), lo cual implicaba en muchos casos incurrir en gastos de transporte, riesgos de robo o un intercambio inequitativo de las mercancías. Hoy en día, la economía se basa en el dinero (d–m–d: dinero-mercancía-dinero); el propietario de un bien o servicio puede venderlo a cambio de éste, disminuyendo así tiempo, costo y esfuerzo requeridos para encontrar a alguien que le ofrezca un intercambio equitativo. El dinero, como medio de cambio y medida de valor, no sólo facilita el intercambio equivalente de bienes y servicios, sino que abarata los costos del intercambio y por tanto los precios. Esta es la razón por la cual, la mayor cantidad de las transacciones comerciales se hacen mediante operaciones bancarias basadas en el dinero.

Pero la evidencia permite afirmar que el impuesto en consideración crea el efecto opuesto al del dinero: encarece las transacciones bancarias y con ello, el precio de los bienes y servicios motivo de tales transacciones.

Crea efectos negativos en los agentes y variables económicas

Los impuestos que no son claros en su razón de ser, afectan el crecimiento económico pues generan efectos negativos en los agentes y variables macroeconómicos. Cuando esto ocurre no se cumple el principio de neutralidad de los impuestos.

Al encarecer las transacciones financieras, el cuatro por mil afecta la conducta de los distintos agentes económicos. Provoca, de un lado, que los inversionistas detraigan recursos de actividades productivas hacia otras especulativas y, de otro lado, que aquellos que tenían su dinero en depósitos bancarios encuentren mas beneficioso retirarlo y mantenerlo en sus cajas fuertes o “debajo del colchón”, que seguirlo exponiendo a su inexorable desaparición en el tiempo. Más aún, llevado a niveles que la sociedad considere insostenibles, puede conducir a que los ahorradores decidan exigir en masa la devolución de sus depósitos. Un sistema bancario reducido como el nuestro, podría ser incapaz de responder, debiendo declarar la suspensión de pagos o la quiebra.

El retiro parcial de ahorros, unido a la emigración de grandes cantidades de recursos bancarios hacia actividades tales como la adquisición de inversiones financieras y el uso de los medios electrónicos por parte de la banca, actividades de igual o mayor rentabilidad que la de la intermediación, dejan desprotegidos de recursos del crédito a los diferentes sectores de la economía, dificultando su reactivación. Se estarían afectando en forma negativa variables importantísimas para el desarrollo económico como el ahorro, la inversión, el empleo y, en forma especial, el consumo: debido a que la carga tributaria impuesta a las transacciones bancarias efectuadas por las empresas, puede ser trasladada por éstas al precio de sus productos, la incidencia del impuesto afecta negativamente a los consumidores.

El Estado lo cobra pero no otorga contraprestación al contribuyente

Una política tributaria sana suele gravar el bienestar de las personas a partir de impuestos sobre las propiedades físicas como el impuesto predial y la valorización local, entre otros; el patrimonio de las personas a través del impuesto de su mismo nombre; las actividades de las personas mediante el impuesto sobre la venta o el IVA; los ingresos de las personas mediante el impuesto sobre la renta; los gustos de las personas a través del impuesto al consumo. De esta manera un impuesto obedece a una contraprestación que las personas deben reconocer por un beneficio recibido del Gobierno.

Para el caso que nos ocupa, el flujo de dinero mediante las transacciones bancarias, no posee ninguna de las connotaciones anteriores, ni las personas que lo activan reciben beneficio alguno, que aclare la razón de ser del impuesto con el cual se está gravando.

Crea el efecto de la múltiple tributación

Quizá el efecto más temido de este impuesto es el de la “múltiple tributación”. Su efecto es imponderable, pues rebasa el de la desaparecida “doble tributación”: un mismo peso es gravado n veces, si se tiene en cuenta que se le aplica el impuesto en cada una de las estaciones a las que debe llegar en razón de su simple rotación.

Además, y en contra de la lógica que debe imperar en la imposición tributaria, se está gravando con un mismo impuesto, conceptos diferentes y en algunos casos opuestos como la riqueza, la renta, la utilidad, la pérdida y los pasivos. Es decir, hay una clara dispersión de conceptos para la aplicación de un mismo gravamen.

Incumple principios tributarios

Las democracias modernas consideran que un buen sistema impositivo ha de cumplir algunos principios mínimos, tales como:

Equidad de la carga tributaria: un impuesto debe ser proporcional a la capacidad de pago de los individuos. Certidumbre en su aplicación práctica: ya que si los impuestos varían en forma “arbitraria” cada año, el contribuyente pierde confianza en la institucionalidad del Estado. Neutralidad en su aplicación: ya que un buen sistema impositivo respeta su lógica cuando se ha asegurado, antes de su aplicación, que tal impuesto no afecta la conducta de los diferentes agentes económicos.

Una mirada retrospectiva nos muestra cómo el “2 x 1000” nace en el marco del Decreto de Emergencia Económica con carácter temporal y con destinación específica. Se define como “un tributo a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman, destinado exclusivamente a preservar la estabilidad y la solvencia del sistema y, de esta manera, proteger a los usuarios del mismo[2]. Sin embargo, con el Plan Nacional de Desarrollo 1999-2002 (ley 508 de 1999), se amplía su vigencia por un año (hasta diciembre de 2000), se varía su filosofía y se establecen nuevas exenciones. Luego, por medio de un decreto reglamentario de la Ley del Plan de Desarrollo, se reglamentan las exenciones y se amplía la cobertura del tributo; lo que en concepto de los entendidos en la materia, se trató de una extralimitación de funciones de las autoridades tributarias[3].

Sin argumento de fondo y sin un estudio que mida su monto total a recaudar, en el año 2000 se crea, mediante la Ley 633, un nuevo impuesto. A partir del primero de enero del año 2001, el Gravamen a los Movimientos Financieros entraría a regir con una nueva tarifa del 3x1000, a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman. En esta ocasión no se menciona si será de carácter temporal o no.

Hoy, vamos en ya en el 4x1000, ante lo que cabe preguntarse ¿se aplicará temporalmente o terminará siendo permanente y en constante aumento? Lo único cierto es que el Gobierno ha convertido este tributo en una fuente permanente de recursos que pueden ser orientados casi a capricho, a diversos propósitos que no concuerdan con aquellos para los cuales fueron creados originalmente.

[1] CEDE.. Carrasquilla, Alberto; Arbeláez, Maria Angélica. La política financiera entre 1998 y el 2000: su impacto sobre las entidades de crédito. Documento CEDE 2000-09. [2] Decreto No.2331 de 1998, capítulo V, art. 29. [3] Carrasquilla, Arbeláez, 2000, página 40

Armando E. Arias Pulido

Economista especialista en finazas públicas, Dirección de Estudios Macroeconómicos de la Contraloría General de la Nación

 
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