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Droit international

Hans Blix : réformer l’ONU après la guerre d’Irak

Dans une leçon magistrale, prononcée au Hersch Lauterpacht Memorial et que nous reproduisons avec l’aimable autorisation de l’université de Cambridge, Hans Blix analyse les motivations juridiques de la guerre d’Irak et leurs conséquences en droit. L’ancien directeur des inspecteurs de l’ONU récuse point par point les argumentaires britannique et états-unien. S’appuyant sur le récent rapport des seize pages, il plaide pour une réforme de l’ONU qui élargisse la représentativité du Conseil de sécurité pour prévenir la reproduction de ces abus.

| Paris (France)
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Dans ma première leçon magistrale, j’ai parlé de la manière dont a évolué, particulièrement durant les 150 dernières années, l’attitude du monde au sujet du recours à la force entre les États. Dans cette troisième leçon, je vais me concentrer sur l’attitude radicalement différente vis-à-vis de l’usage de la force entre la Guerre du Golfe de 1991 et la Guerre d’Irak de 2003.

Les règles de la Charte de l’ONU sur l’usage de la force et la sécurité collective

Dans la philosophie post-Seconde Guerre mondiale de la Charte des Nations-Unies, la sécurité collective doit être assurée par le Conseil de Sécurité, ses cinq membres permanents endossant la plus grande responsabilité. L’article 2:4 définissait le principe selon lequel les membres doivent s’abstenir de menacer ou d’avoir recours à la force contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique d’un quelconque État. Le chapitre VII envisageait que le Conseil de sécurité décide au nom de tous les membres de l’action, ce qui inclue l’action armée, qui doit être menée en cas de menace à l’encontre de la paix, de non-respect de la paix ou actes d’agression.

Sachant que durant les longues années de Guerre froide, l’action réelle avait de grandes chances de tomber sous le coup d’un véto de la part de l’un ou plusieurs membres du Conseil, le système de sécurité collective était, en pratique, paralysé. Pour leur protection contre les agressions, l’article 51 de la Charte laissait les États membres s’en remettre comme par le passé à leur « droit naturel de légitime défense individuelle ou collective ».

La Guerre du Golfe de 1991

Avec la fin de la Guerre froide, la situation a changé. Un consensus entre les cinq membres permanents du conseil n’était dorénavant plus indésirable. Il fut obtenu en 1990, lorsque l’Irak attaqua et occupa l’État du Koweït.

Le président Bush père avait construit une coalition internationale d’États, incluant des États arabes, et avec l’autorisation du Conseil de sécurité une action militaire fut engagée en 1991, qui chassa les forces irakiennes du Koweït. Il s’agissait là d’un acte de légitime défense collective conforme aux principes de la Charte. On put observer une euphorie à l’ONU et dans le monde au sujet du fait que le système de sécurité et la Charte puissent enfin fonctionner comme envisagé à San Francisco. Le président Bush père parla d’un « nouvel ordre international ». Des commentateurs plus sceptiques notèrent que cette opération collective coûteuse n’aurait pas vu le jour si ce n’est dans l’inquiétude que Saddam Hussein, s’il était laissé sans surveillance, aurait pu continuer à partir du Koweït vers d’autres États riches en pétrole. Il n’existait aucune garantie, ajoutèrent des commentateurs, qu’un « nouvel ordre international » préviendrait les agressions contre des États stratégiquement moins importants. La décision de ne pas avoir recours à la force militaire pour chasser Saddam Hussein du pouvoir était perçue par les mêmes sceptiques comme un calcul visant à maintenir en place un régime irakien pouvant contrebalancer le gouvernement théocratique d’Iran.

Les inspections et les sanctions économiques (1991-2003)

J’ai décrit le système d’inspection et de surveillance très intrusif qui fut imposé à l’Irak par la résolution 687 (1991) pour s’assurer que tous les programmes d’armes de destruction massive et leurs vecteurs soient éradiqués. Nous savons aujourd’hui que la combinaison d’inspections, de sanctions économiques, de pressions diplomatiques et militaires a fonctionné. Concernant le désarmement, l’ONU et le monde connurent un succès, sans vraiment le savoir.

C’est uniquement au sujet du programme nucléaire qu’un point de vue généralement partagé par les gouvernements concluait que rien de significatif ne subsistait fin 1998, une fois tous les inspecteurs retirés. L’AIEA rapporta en 1997 qu’elle pouvait se faire une idée techniquement cohérente du nucléaire passé, mais mettait en garde sur le fait qu’ « une incertitude était inévitable dans tout programme de vérification technique à l’échelle d’un pays entier, visant à prouver l’absence de matériel et d’activités facilement dissimulables. » Il ajoutait que « la limite en deçà de laquelle une telle incertitude est acceptable relève du jugement politique ».

Bien que M Ekeus et son successeur au poste de président exécutif de l’UNSCOM, M Butler, aient déclaré que selon eux la plupart des éléments interdits liés aux points B et C ainsi que les programmes de missiles avaient été détruits, il demeurait fin 1998 une considérable et troublante incertitude. Des preuves satisfaisantes de la destruction de quantités significatives de différentes armes et matériaux prohibées ne pouvaient être trouvées, alors que des études avaient par le passé montré que l’Irak en possédait. On jugea alors ces armes et matériaux comme « non comptabilisés ». Ils ont peut-être été effectivement détruits ou utilisés lors de la guerre contre l’Iran, mais jusqu’à ce que des documents ou autres preuves soient présentées, on ne pouvait exclure qu’ils existent.

Les soupçons sur le fait que des armes et autres matériaux prohibés étaient toujours dissimulés furent renforcés par la conduite de l’Irak vis-à-vis des inspecteurs de l’ONU, et particulièrement ceux de l’UNSCOM, durant les années 90. Des refus ou délais d’accès à de nombreux sites eurent lieu, des déclarations « entières, finales et complètes » successives étaient souvent incomplètes ou manifestement trompeuses. Après l’invasion et l’occupation de l’Irak en 2003, quand il était devenu clair qu’il n’y avait presque certainement pas de matériaux prohibés sur un quelconque de ces sites, un monde en proie au doute demanda pourquoi l’Irak s’était comporté d’une manière qui suggérait une dissimulation de matériaux. À partir de 2002 cette attitude fut interprétée à tort par beaucoup comme la preuve d’une dissimulation. Nous pouvons maintenant identifier différentes autres raisons pour cette attitude :

- Le gouvernement irakien avait d’une part affirmé à l’ONU, avec justesse, que toutes les armes illégales avaient été détruites ou déclarées, et demandait la levée des sanctions. Néanmoins, simultanément Saddam Hussein voulait donner l’impression, surtout à l’Iran, qu’il possédait peut-être toujours des armes de destruction massive ; c’était un exemple de situation où l’on affiche une pancarte « Attention chien méchant » sans avoir de chien ;

- Le gouvernement irakien doutait du fait que les sanctions seraient levées même s’il coopérait pleinement avec les inspecteurs. Alors pourquoi se donner de la peine ? L’obstruction devait être particulièrement tentante lorsque les demandes ou actions des équipes d’inspection semblaient provocantes ou touchaient leur fierté et leur dignité ;

- Le gouvernement irakien était conscient du fait que les équipes d’inspection pouvaient comprendre des « experts », qui étaient des agents de renseignement nationaux, et pensait que de telles personnes pouvaient fournir des informations de ciblage pour les bombardements ;

9/11 - La nouvelle doctrine de sécurité états-unienne - le dossier britannique de septembre 2002

Avant les attaques terroristes contre les États-Unis du 11 septembre 2001 et même plusieurs mois après les attaques, de hauts responsables côté états-unien, dont le vice-président, tout en étant soupçonneux vis-à-vis de Saddam Hussein, maintenaient leur point de vue selon lequel l’Irak ne constituait somme toute pas une menace pour la paix. Toutefois, parallèlement à un intérêt croissant dans l’administration U.S. pour un « changement de régime » en Irak, émergeait la conviction - sans aucune preuve pour l’appuyer - selon laquelle l’Irak conservait bel et bien des armes de destruction massive et était même en train de ressusciter un programme nucléaire. Les dissidents irakiens, qui souhaitaient une action armée des États-Unis pour écarter Saddam Hussein, fournissaient généreusement des rapports infondés sur l’existence de programmes prohibés. Les rapports étaient chaleureusement et aveuglément accueillis par certains gouvernements et services de renseignement car ils confortaient les conclusions auxquelles ils souhaitaient aboutir. Globalement, les autorités d’inspection de l’ONU n’utilisaient pas les dissidents comme sources.

Le 17 septembre 2002, la nouvelle Stratégie nationale de sécurité U.S. fut publiée, donnant son soutien et des arguments à de possibles actions préventives contre les organisations terroristes et les « États voyous ». Dans un résumé, elle déclarait que « La stratégie nationale U.S. sera basée sur un internationalisme distinctivement américain qui reflète l’union de nos valeurs et de nos intérêts nationaux. L’objectif de cette stratégie est non seulement de rendre le monde plus sûr mais aussi meilleur... »(Sec.1)

Sur la légalité des frappes préventives, le document apportait les éléments suivants :

« Pendant des siècles, la loi internationale reconnaissait le fait qu’il n’est pas nécessaire pour les nations d’être victimes d’une attaque avant qu’elles puissent légalement entreprendre une action pour se défendre contre des forces qui présentent un danger offensif immédiat. Les chercheurs en droit et les juristes internationaux conditionnaient souvent la légitimité de l’action préventive à l’existence d’une menace immédiate - en général une mobilisation visible d’armées, de forces navales et aériennes se préparant à attaquer.
Nous devons adapter le concept de menace imminente aux capacités et objectifs des adversaires d’aujourd’hui. Les États voyous et les terroristes ne cherchent pas à nous attaquer par des moyens conventionnels. Ils s’appuient sur (...) l’utilisation d’armes de destruction massive, des armes qui peuvent être facilement cachées, livrées secrètement et utilisées sans avertissement.
 »

Le message principal était que « Les États-Unis se sont longtemps réservé l’option des actions préventives pour contrer une menace conséquente pour notre sécurité nationale. Plus grande est la menace, plus grand est le risque engendré par l’inaction, et plus convaincant est l’argument d’une action anticipatoire pour nous défendre, même si l’incertitude demeure quand au moment et au lieu de l’attaque ennemie. Pour saper ou prévenir de tels actes hostiles de la part de nos adversaires, les États-Unis comptent bien, si nécessaire, agir préventivement. »

La Stratégie poursuit en expliquant que pour justifier les mesures préventives, les États-Unis « se doteront de capacités de renseignement meilleures et plus intégrées qui puissent fournir des informations précises et datées sur les menaces, où qu’elles émergent... »

On réalisa donc que si les contre-attaques devaient avoir lieu avant que les attaques n’aient lieu, il y aurait un besoin crucial de les justifier par des « informations précises sur les menaces ». Il est quelque peu ironique de lire cette phrase de septembre 2002, une période durant laquelle l’ambition dominante des services de renseignement et des gouvernements aux États-Unis et au Royaume-Uni était de consulter des informations disponibles qui confirmaient la notion préconçue et erronée d’une menace sérieuse.

Le 24 septembre 2002, le dossier du renseignement britannique fut publié. Dans la lettre par laquelle il était transmis au président du Conseil de sécurité, il était décrit comme « basé sur une quantité significative de nouveaux renseignements, il montre clairement comment l’Irak a développé des armes chimiques et biologiques, a acquis des missiles capables d’attaquer des pays avoisinants avec ces armes et a constamment tenté de développer une bombe nucléaire. »

La lettre se poursuivait en affirmant que « même à l’heure actuelle, l’Irak s’organise toujours pour dissimuler ses programmes d’armes de destruction massive ».

L’avant-propos du dossier, rédigé par le Premier ministre Blair contenait le désormais notoire (en bien ou en mal) passage au sujet de l’organisation militaire irakienne permettant à « certaines des armes de destruction massive d’être prêtes en 45 minutes après un ordre pour leur utilisation ». Cependant, à l’inverse de l’équivalent états-unien qui fut publié à peu près au même moment, la préface précisait que « les inspecteurs doivent être autorisés à retourner effectuer leur travail correctement ; et si [Saddam] refuse, ou s’il les empêche de faire leur travail, comme il l’a fait par le passé, la communauté internationale devra agir. »

La guerre était-elle « prédéterminée » ?

Beaucoup de commentateurs ont exprimé la conviction que la guerre en Irak était « prédéterminée », c’est-à-dire non pas décidée en mars 2003, mais à un moment-donné en 2002. Nous le saurons lorsque les documents pertinents seront dévoilés. Il est vrai que le déploiement militaire dans la zone du Golfe commenca à l’été et à l’automne 2002 ; que le soutien doctrinaire à l’action préventive survint à la même période, de même que les déclarations de responsables états-uniens influents sur la nécessité d’un changement de régime en Irak et l’inutilité des inspections. Sur le souhait d’une poursuite des inspections, on pouvait clairement noter des différences d’opinion entre les faucons de l’administration états-unienne, comme le vice-président Dick Cheney, ainsi que d’autres. Il apparaît aussi clairement, dans les mots de Tony Blair que j’ai cités, que s’il doutait du fait que Saddam Hussein coopère avec les inspecteurs, la conclusion qu’il tira du dossier du renseignement était qu’il y avait un besoin de renouveler les inspections de l’ONU. Les différents points de vue semblent avoir été conciliés par deux conclusions :
- que les armes de destruction massive de l’Irak devraient être éliminées, et
- que les demandes d’inspections, que les USA et le Royaume-Uni avaient longtemps soutenues à l’ONU, étaient confirmées, mais sans grande conviction qu’elles seraient acceptées par l’Irak et que les inspections seraient couronnées de succès.

La résolution 1441 du Conseil de sécurité (2002)

La même attitude quelque peu ambivalente fut adoptée tout au long du reste de l’année 2002. Dans son discours devant l’Assemblée générale des Nations-Unies de septembre, le président Bush défia l’ONU de faire respecter ses résolutions sur l’Irak, mais nulle part il ne mentionna les inspections. Lorsque peu après l’Irak accepta les inspections, une nouvelle résolution du Conseil de sécurité fut élaborée à Washington, proposant une nouvelle sorte d’« inspections armées » sous la direction formelle de l’ONU, mais sous le commandement réel du P5 (les 5 membres permanents du Conseil de Sécurité à l’exception des 10 membres non permanents) ! Sans surprise, cette approche ne fut pas vendeuse à New York. Après des négociations tendues, la résolution du Conseil de sécurité n° 1441 fut adoptée à l’unanimité. Elle n’incluait pas la participation du P5.

La nouvelle résolution donnait explicitement aux inspecteurs tous les droits qu’ils pouvaient souhaiter, y compris le droit de conduire des citoyens privés irakiens hors de leur pays pour les interroger à l’étranger, et le droit d’effectuer des inspections de sites présidentiels de la même manière que pour les autres sites. Différentes demandes spécifiques concernant les inspections à venir, que j’avais formulées avec le directeur-général de l’AIEA dans une lettre à l’Irak à laquelle une réponse relativement évasive avait été faite, furent généreusement déclarées applicables en Irak par le Conseil. Ainsi que je l’ai noté dans mon livre sur les inspections, ce fut le seul moment de ma vie où une lettre que j’avais écrite était élevée au rang de loi mondiale !

Il est possible que certains décideurs politiques à Washington aient espéré que la nouvelle résolution serait trop dure à accepter pour les Irakiens ; qu’elle serait rejetée et que, de ce fait, un argument contre l’action militaire serait écarté. Néanmoins, indubitablement averti du déploiement militaire continu dans le Golfe, l’Irak accepta la résolution en faisant des contorsions. Je doute que sans déploiement l’accord eut été donné. Je suis pas en désacord avec l’opinion selon laquelle la diplomatie a parfois besoin d’être appuyée par une pression significative. La difficulté survient lorsque les pressions ne fonctionnent pas et que le besoin se fait sentir de montrer que les menaces ne sont pas creuses. Là où les gouvernements sont incertains quant à leur disposition à laisser l’action succéder aux menaces, ils doivent veiller à ajuster les pressions/menaces pour ne pas se montrer dos au mur. Je suppose pour ma part qu’en ce qui concerne les pressions militaires exercées sur l’Irak durant l’automne 2002 et l’hiver 2003, le gouvernement U.S. ne voulait effectivement pas se retrouver dos au mur. Une partie de l’administration était décidée à y aller aussi vite que possible. Le gouvernement britannique était vraisemblablement moins enthousiaste pour cette aventure.

Il est inutile que je relate la période d’inspection de trois mois et demi entre novembre 2002 et mars 2003, mais quelques commentaires s’imposent peut-être.

Tout d’abord, une fois les inspections démarrées, le soutien concret non seulement du Royaume-Uni, mais aussi des États-Unis était bon. Si quelque chose nous inquiétait, c’était plutôt un soutien états-unien trop rapproché : une proposition d’évaluation bilatérale de la manière dont les inspections devaient être menées, davantage de personnel et d’experts états-uniens dans les équipes d’inspection, etc. Nous devions préserver notre indépendance, ce que le Conseil de Sécurité souhaitait pour nous, et nous le fîmes.

Deuxièmement, il existait un soutien aux inspections au niveau pratique - peut-être avec des conseils destinés à mener à des actions qui conduiraient les Irakiens à se braquer et se retrouver coupables de violation de la résolution. Au niveau politique existait une indéniable ambition de conclure aussi rapidement que possible à la non coopération et au non respect de la résolution par l’Irak. L’implication d’une telle conclusion était que le moment approchait pour entreprendre une action armée.

Troisièmement, alors que le nombre de sites inspectés et le nombre d’inspections réalisées augmentaient - pour un bilan final d’environ 500 sites et 700 inspections - il devint clair qu’aucun des nombreux sites proposés par les services de renseignement que nous avions inspectés ne contenait de « preuves accablantes ». Cette expérience et notre examen de divers éléments de preuve censés prouver que l’Irak conservait des matériaux interdits fit naître des doutes dans nos esprits sur la fiabilité des preuves avancées par les gouvernements U.S. et britannique.

Ce que nos inspections mirent au jour étaient des résidus d’anciens programmes d’armement ainsi que des violations et indications de violations des restrictions imposées à l’Irak sur la portée des missiles. Si l’accès aux sites que nous souhaitions visiter était presque invariablement et promptement autorisé, nous avons senti que jusqu’à environ la fin janvier 2003 le côté irakien ne faisait pas d’effort réel pour clarifier le passé. Nous avions fidèlement rapporté nos découvertes et expériences au Conseil de sécurité ainsi qu’aux services de renseignement qui nous avaient indiqué des sites. J’ai peu de doutes sur le fait que nos rapports aient contribué à influencer la majorité des membres du Conseil de sécurité et, de fait, de l’ONU, lorsqu’ils décidèrent que les inspections devaient continuer et que le moment n’était pas venu pour l’action armée.

J’ai remarqué que le rapport de Lord Butler exprimait sa « surprise » que les autorités britanniques n’aient pas réévalué leurs preuves à la lumière de ce que les inspecteurs de l’ONU avaient rapporté. On peut malheureusement conclure que la diminution progressive de la force de persuasion des preuves avancées en faveur de l’action armée était accompagnée d’un renforcement progressif de la détermination à lancer l’offensive. Les initiatives de la part du Royaume-Uni pour faire un dernier effort dans le sens des inspections échouérent.

Après l’invasion et son unique résultat souhaitable, à savoir le renversement de Saddam Hussein, il ne suffit que de quelques mois pour comprendre grâce aux interrogatoires états-uniens de scientifiques, militaires et autres fonctionnaires irakiens qu’il n’y avait pas de stocks d’armes de destruction massive. En septembre 2003 David Kay, en tant que chef du Iraq Survey Group constitué par les États-Unis et en octobre 2004 son successeur, Charles Duelfer, confirmaient cette conclusion.

J’ai eu vent de critiques portant sur les organisations d’inspection de l’ONU et moi-même, selon lesquelles nous n’avons pas présenté ces conclusions qui auraient pu prévenir la guerre. La réponse simple à ces critiques est que si l’examen critique que nous avons fait de toutes les preuves conduisait au rejet d’une partie des preuves avancées par les États-Unis et le Royaume-Uni et au doute concernant d’autres, nous ne pouvions cependant pas exclure que des éléments « non comptabilisés » existent. Même si les infirmer totalement demeurait impossible, quelques mois d’inspections en plus auraient été importants. Ils auraient permis aux inspecteurs de se rendre dans tous les sites proposés par les services de renseignement et de s’apercevoir qu’aucun d’entre eux ne renfermait d’armes de destruction massive. En mars 2003, nous n’en avions pas la possibilité.

Justifications de la guerre

Avant la guerre d’Irak la présence continue d’armes de destruction massive prohibées et la menace sérieuse que cela constituait était la principale justification avancée pour une action armée. J’y reviendrai en évoquant la permissibilité des attaques préventives. Après la guerre particulièrement, un certain nombre d’autres explications furent données quant à l’objectif de l’action. Bien que le fait de donner des explications n’est pas nécessairement la même chose que de donner des justifications, on peut présumer que certaines explications ont été fournies dans ce but.

Par exemple, il a été dit que l’un des objectifs était de renverser un régime brutal, pour réintroduire le respect des droits de l’homme et pour établir une démocratie qui puisse constituer un modèle au Moyen-Orient. S’il est évident que la chute de Saddam Hussein était une grande avancée, la praticabilité, dans le cas de l’Irak, de l’établissement d’une démocratie et des droits de l’homme par la guerre et l’occupation semble douteuse. Cet argument aurait difficilement persuadé le Congrès états-unien, le Parlement britannique ou le Conseil de sécurité de soutenir l’action armée.

De plus, il a été avancé que l’occupation de l’Irak était destinée à servir d’avertissement à tout État ou groupe sur le fait que la prolifération d’armes de destruction massive et le terrorisme feraient l’objet de mesures sévères. On peut noter à ce sujet qu’il est peu probable que l’action ait eu une influence sur la Libye ; que les problèmes en Iran et en Corée du Nord ne semblent pas avoir été affectés et que le terrorisme s’en est plutôt trouvé stimulé. Encore une fois, les soutiens à la guerre auraient difficilement pu être obtenus sur cette base.

Justifications légales

Si ces dernières explications/justifications attirent l’attention du débat public, les justifications légales avancées semblent être relativement peu discutées en dehors des milieux professionnels de l’ONU et de la loi. Ces arguments semblent avoir été identiques ou similaires pour les États-Unis et le Royaume-Uni. Concernant le Royaume-Uni le ministre de la justice, Lord Goldsmith, a déclaré « La légitimité de l’usage de la force contre l’Irak émane de l’effet combiné des résolutions 678, 687 et 1441. Toutes ces résolutions furent adoptées selon le Chapitre VII de la Charte qui autorise l’usage de la force dans le seul but de restaurer la paix et la sécurité internationales. »

Le fait que le Conseil de sécurité ait été légalement en mesure de donner son feu vert pour l’action armée n’est pas mis en doute. La question qui se pose est plutôt de savoir si un membre individuel du Conseil pouvait à n’importe quel moment entreprendre une action armée contre l’Irak, en se déclarant autorisé par le Conseil - même lorsqu’il était clair qu’une majorité du Conseil n’acceptait pas, peut-être même s’opposait à une telle action.

En 2002, avant que soit adoptée la résolution 1441, les États-Unis insistaient sur le fait qu’il n’avaient pas besoin de mandat particulier pour entreprendre une action armée. Après la guerre, le Dr Condoleezza Rice, qui est maintenant secrétaire d’État des États-Unis, suggéra que les États qui se lançaient dans la guerre « faisaient respecter » l’autorité du Conseil... L’idée semble pour le moins étrange : les États qui s’abstinrent de soumettre une résolution à un vote, sachant qu’elle ne serait pas votée, auraient eu le mandat que précisément ils n’avaient pas obtenu. Qu’auraient donc pu faire les opposants à l’action armée du Conseil ? Soumettre une résolution interdisant l’action armée ? Pour faire l’objet d’un véto des membres de la minorité ?

De plus, si les États-Unis, le Royaume-Uni ainsi que d’autres États de l’« alliance des volontaires » estimaient qu’ils étaient libres, sans aucune autorisation explicite du Conseil, d’intervenir par la force afin de « faire respecter » l’autorité du Conseil, on devrait logiquement conclure que la Chine, la France et la Russie ainsi que les alliés de ces États pouvaient entreprendre les actions qu’eux-mêmes jugeaient appropriées afin de faire respecter cette même autorité. Il est difficile d’éviter la conclusion selon laquelle une décision du Conseil en tant qu’autorité était requise et que les membres individuels du Conseil n’avaient pas de permission préalable datant de 1990, 1991 ou même 2002.

Le ministre de la Justice britannique a argumenté que la résolution 1441 donnait à l’Irak « une dernière occasion de se conformer à ses obligations en matière de désarmement » et que l’Irak ne l’a pas saisie. Néanmoins, n’était-ce pas au Conseil plutôt qu’aux membres individuels de juger cette question ? Du reste, pendant combien de temps cette occasion devait-elle être donnée ? Aucune limite particulière de temps ne fut donnée. La seule limite de temps qui fut donnée en ce qui concerne les inspections était que l’UNMOVIC et l’AIEA fassent leur rapport au Conseil dans un délai de 60 jours après la reprise des inspections. Cette date de rapport se trouva être le 27 janvier, mais aurait pu être des semaines plus tard, si la reprise des inspections s’était avérée plus lente qu’elle ne le fut. En février et mars 2003 les inspections ont bien fonctionné : le 7 mars j’ai dit au Conseil de sécurité que « le travail d’inspection avance et pourrait fournir des résultats. » Il est difficile d’envisager d’autre raison évidente pour l’empressement en dehors du fait qu’une armée de 200 000 soldats attendait et que la saison chaude approchait.

Un droit à l’action préventive

Dans ma première conférence, je me suis référé aux débats de la récente campagne éléctorale états-unienne et j’ai dit que les deux candidats adoptaient le point de vue selon lequel les États-Unis devaient pouvoir prendre des mesures préventives dans certaines situations. Semble-t-il une différence entre eux était que le Sénateur Kerry a déclaré qu’une telle action devrait passer un « test global », alors que le président Bush méprisait l’idée d’une quelconque « permission » de la part de quiconque.

L’Article 51 de la Charte des Nations-Unies stipule que rien dans la Charte n’entrave « le droit naturel à la légitime défense individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des Nations Unies est l’objet d’une agression armée, jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales... »

En elle-même la règle est très simple et directe.Lorsquel’attaque survient, vous la voyez et pouvez en toute légitimité agir par légitime défense. Elle fut écrite avec à l’esprit les vieilles guerres de confrontation directe. Déjà pendant la Guerre froide des difficultés d’interprétation survinrent avec de nouveaux types de conflits sous la forme d’actions subversives ou de guerresparprocuration.Lapossibilitéquel’unedescinqgrandespuissancespuisse lancer de soudaines et dévastatrices attaques nucléaires n’allait pas dans le sens d’un droit à la légitime défense par anticipation, mais au contraire de systèmes de détection rapide et la conservation d’une capacité de frappe secondaire comme moyen de dissuasion. La situation plus récente dans laquelle des assaillants moins stables - « des États voyous ou des groupes terroristes »- peuvent rester insensibles aux frappes de représailles dissuasives a compliqué la situation.

La Stratégie Nationale de Sécurité états-unienne, qui fut écrite après les attaques terroristes de 2001 sur les États-Unis, faisait référence à l’impératif souvent cité en provenance du Caroline case (19ème siècle) selon lequel une attaque connue à l’avance doit être « imminente » pour autoriser une action préventive, et la considérait comme trop rigide. On cite souvent le président Bush disant que lorsque l’attaque est « imminente » il est déjà trop tard. Il a mentionné « un danger croissant » comme suffisant. On l’a également cité disant que le 11 septembre était le Pearl Harbor de la Troisième Guerre mondiale, la guerre contre le terrorisme, alors que le vice-président Cheney est cité disant que cette nouvelle guerre pourrait durer des générations. Cela veut-il dire que les États-Unis se considèrent maintenant comme engagés dans une « guerre mondiale » dans laquelle ils s’autorisent à attaquer partout où ils perçoivent un « danger croissant » ?

La nouvelle secrétaire d’État, Condoleezza Rice, a déclaré qu’il n’est pas nécessaire d’attendre un « champignon atomique » avant d’entreprendre une action pour se défendre. Cela implique-t-il que l’Inde aurait eu raison d’attaquer les installations nucléaires pakistanaises pour l’enrichissement de l’uranium avant que les pakistanais ne testent une arme nucléaire ? Cela implique-t-il qu’Israël avait le droit en 1981 d’attaquer et de détruire le réacteur de recherche OSIRAK, une action qui fut condamnée par le Conseil de Sécurité ? À cette occasion les États-Unis se sont ralliés à la conclusion du Conseil qui considérait qu’Israël n’avait pas épuisé les autres moyens d’écarter le danger que représentait pour lui le réacteur. Quelqu’un peut-il déduire des déclarations de Dr Rice le fait que les États-Unis - ou Israël - se sentiraient aujourd’hui dans leur droit en attaquant les installations nucléaires iraniennes pour l’enrichissement de l’uranium, ou que les États-Unis pourraient se sentir autorisés à attaquer les mêmes installations en Corée du Nord ?

Si les réponses aux questions que j’ai posées s’avèrent affirmatives, cela voudrait-il dire que selon les États-Unis tous les États seraient autorisés à attaquer ce qu’ils voient comme des « dangers croissants » - ou seulement les États-Unis ?

En observant les attaques-surprise contre les États-Unis en 2001, tous les gouvernements affirmeraient probablement qu’ils considèreraient comme un devoir envers leur population de réagir - si besoin est par l’action unilatérale armée - pour tenter de prévenir une attaque terroriste dont ils avaient appris l’imminence. Comme les États-Unis, ils ne demanderaient de « mot de permission » à personne.

Il se pose, cependant, des problèmes cruciaux lorsqu’on proclame le droit à de telles actions de légitime défense par anticipation :
- Avant qu’une attaque de l’étranger ait lieu, la connaissance de celle-ci incombe vraisemblablement au renseignement. L’affaire de l’Irak ne rassure pas beaucoup sur le fait que les services de renseignement nationaux soient une base fiable. Lorsqu’il s’avère qu’il n’y a aucune base fiable, ce qui était censé être de la légitime défense par anticipation peut devenir une attaque totalement injustifiée.
- Bien que l’« imminence » puisse être un impératif de temps sévère, « un danger croissant » serait un critère intolérablement laxiste et ne serait pas cohérent avec la notion généralement acceptée selon laquelle la force ne doit intervenir qu’en dernier recours.

À l’évidence, nous avons besoin de discuter de ces sujets dans le conseil du village global. Ceci m’amène à la dernière partie de ma conférence.

Une réforme de l’ONU ?

Les conclusions d’une commission nommée par le secrétaire-général Kofi Annan sur le fonctionnement de l’ONU seront bientôt publiques. Il ne fait aucun doute qu’un débat sur un large spectre de questions est nécessaire, mais on peut se demander si des discussions intergouvernementales auraient des chances d’être productives à l’heure acutelle, alors que l’administration du membre le plus puissant de l’organisation lui exprime son dédain.

Nous avons appris avant l’action armée en Irak que selon l’administration états-unienne, le Conseil de Sécurité avait le choix entre voter avec les USA pour l’action armée ou être non compétent. La majorité du Conseil n’a pas accepté d’être forcée de soutenir l’action et l’invasion a eu lieu. Beaucoup y ont vu une perte de prestige pour le Conseil et une crise pour l’ONU. D’une certaine façon ce fut, et c’est le cas. Les institutions de l’ONU telles que le Conseil de sécurité sont comme des instruments avec lesquels on joue. Si des membres importants décident de ne pas jouer ou sont complètement désacordés avec les autres membres, il n’en résulte aucun orchestre cohérent. C’est seulement lorsque la fabrication des instruments est défectueuse ou démodée qu’une réparation présente une utilité.

Le refus de la majorité du Conseil de sécurité de jouer la partition que les États-Unis voulaient qu’ils jouent l’année dernière peut aussi être vu comme bénéfique pour sauver l’autorité et la respectabilité du Conseil. On peut se demander comment le monde aurait perçu le Conseil aujourd’hui, si il avait cautionné une action armée pour éradiquer les armes de destruction massive qui n’existaient pas et les preuves qui étaient souvent cuisinées, voire inventées.

Aujourd’hui la plupart des pays et des gens dans le monde considèrent l’action armée lancée en Irak comme une grave erreur ou pire, et une grande partie de l’opinion publique états-unienne - peut-être même la majorité - partage ce point de vue. Pourtant, la nouvelle administration semble considérer la victoire à l’élection présidentielle non seulement comme un soutien à ses positions et actions musclées contre les menaces terroristes, ce qui est probablement une interprétation justifiée, mais aussi comme un soutien à sa décision de lancer une guerre contre l’Irak et à son dédain pour l’ONU. C’est comme si l’ONU avait insulté les USA. La Convention républicaine qui a nommé Bush s’est levée en applaudissant lorsque le vice-président a dit que M Bush ne « demanderait jamais de permission pour défendre le peuple Américain ». Soit, excepté que l’Irak n’était pas une menace, ni une menace croissante et probablement même pas une menace lointaine.

Nous constatons également une intense et large campagne de calomnies dépeignant l’ONU comme « corrompue » par le programme « pétrole contre nourriture », qui fut instauré et supervisé par le Conseil de Sécurité et ses membres les plus puissants, dont les États-Unis, et aurait permis à l’Irak, aux acheteurs de pétrole irakien et aux vendeurs de biens à l’Irak de détourner frauduleusement des fonds et de les renvoyer illégalement au régime.

L’existence d’une quelconque corruption dans le vrai sens du terme, au sein du programme « pétrole contre nourriture », fait l’objet d’un examen par M Volcker. La fraude que l’Irak et les parties contractantes ont commise, même si elle est largement soupçonnée et même évaluée dans les médias à l’époque à quelque chose comme un milliard de dollars par an, n’était probablement pas facile à tracer et à prouver pour l’administration du programme de l’ONU. Le Conseil et ses membres l’ont constaté avec de grands yeux comme ils constatèrent que des milliards allaient dans les coffres de Saddam Hussein en provenance des exportations de pétrole vers les États avoisinants. Le programme fonctionnait comme un frein efficace à l’importation d’armes et de matériaux à usage double, ce qui était son principal objectif. Aujourd’hui il sert de base pour une campagne contre l’ONU. Tant que le climat actuel persistera il semble improbable qu’une discussion significative à propos de la réforme de l’ONU puisse avoir lieu.

Il y a quelque chose de paradoxal à propos de la crise actuelle de l’ONU et des critiques de l’ONU comme un bureau où l’on brasse de l’air. Nous n’entendions pas cela durant les longues années de Guerre Froide, quand le Conseil était habituellement empêché d’agir par la menace ou l’utilisation du véto russe. Il n’y a aucun obstacle russe ou chinois systématique à l’action du Conseil aujourd’hui. De nombreuses opérations de maintien de la paix furent entreprises dans la première période de détente et, soyons honnêtes, un certain nombre de décisions sont toujours prises par consensus au Conseil. Pourtant, l’atmosphère reste actuellement empoisonnée.

Il a été suggéré que dans le rapport sur le fonctionnement de l’ONU un effort soit fait pour examiner les circonstances dans lesquelles l’usage de la force peut et doit être autorisé. Certains souhaiteraient que l’on fasse davantage usage du pouvoir du Conseil pour faire en sorte que les membres observent leurs devoirs de protection de leurs propres citoyens, pour intervenir par la force, si nécessaire, dans les situations de génocide, comme au Rwanda ou au Darfour. D’autres veulent se pencher sur une reformulation de l’article 51 de la Charte pour accorder une place à l’action préventive. Je ne suis pas optimiste quant aux amendements sur la Charte dans l’un ou l’autre des cas, et je ne suis pas certain que ce soit nécessaire.

Beaucoup de membres demeureront sceptiques au sujet de toute intervention armée internationale. Ils émettent des soupçons envers toute interférence extérieure, même par l’ONU dans le but de faire respecter les droits de l’homme. D’autres membres ne seront peut-être pas persuadés de dépenser des ressources ou risquer la vie de leurs soldats, à moins que des intérêts nationaux conséquents soient en jeu, comme c’était le cas pendant la Guerre du Golfe de 1991 et comme on considérait que c’était le cas pour la guerre d’Irak en 2003. Là où l’intervention sera à la fois justifiée comme seul moyen de prévenir de graves violations des droits de l’homme, et comme acceptable par une large proportion de membres, je ne crois pas que la règle de la Charte - dans l’article 2:7 - se posera en obstacle.

Je crois de plus qu’il est improbable qu’un terrain commun quelconque puisse être trouvé, autorisant explicitement les membres à avoir recours à la force premptivement ou préventivement sans autorisation du Conseil de Sécurité. Il est plus probable qu’une réponse au problème émerge progressivement au travers des précédents. Il est également important, comme l’a noté Kofi Annan, que le Conseil de Sécurité considère et surveille activement les menaces posées par les possibles armes de destruction massive, donnant à tous les membres le sentiment que le problème est pris au sérieux et qu’il existe une disposition à envisager des actions communes, lorsqu’il y a des preuves convaincantes d’une menace significative et rapprochée dans le temps.

Je concluerai en affirmant que le Conseil de Sécurité reste potentiellement une institution vitale. La guerre d’Irak a démontré le handicap qui résulte d’une action menée sans son autorisation.

Le Conseil bénéficierait même d’une autorité plus grande si sa composition était modifiée. En 1945, le pouvoir était le pouvoir militaire des États victorieux. Quand des sanctions et pressions économiques doivent être exercées, ce qui est préférable à l’exercice du pouvoir militaire, la présence d’États ayant un grand pouvoir économique présente un avantage.

Pour gagner en légitimité le Conseil doit représenter une large proportion de la population mondiale. D’où la nécessité d’une présence au Conseil des pays les plus peuplés de tous les continents. Une proposition fréquemment avancée, et que je trouve totalement réfutable, veut que les États payant la plus grande contribution au budget de l’ONU méritent un siège. Les sièges ne devraient pas être à vendre.

Cette leçon magistrale a été prononcée par le Dr Hans Blix au Hersch Lauterpacht Memorial de Cambridge, le mercredi 24 novembre 2004.
L’intégralité des conférences de Hans Blix peut être consultée sur le site du Lauterpacht Centre for International Law.

Version française : Réseau Voltaire

Hans Blix

Hans Blix Président de la Commission sur les armes de destruction massive (WMDC) ; ancien président exécutif de la commission de surveillance, de vérification et d’inspection des Nations-Unies en Irak (UNMOVIC) ; directeur-général émérité de l’Agence internationale de l’énergie (IAEA)

 
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