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El Plan de Seguridad de Peña Nieto

Desde antes de asumir el poder, el equipo de Enrique Peña Nieto manifestó que, de llegar a la Presidencia de la República, habría cambios en la estrategia de combate al crimen organizado: se mantendría la lucha de manera implacable, pero desde un enfoque interno regionalizado, como ha impulsado últimamente el gobierno de Estados Unidos y otros regímenes latinoamericanos. Es necesario precisar que el Plan de Seguridad de Peña Nieto no se ha dado a conocer como tal, de manera completa; sí se han esbozado ya varios aspectos.

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30. junio, 2013 Jorge Retana Yarto** Ensayo

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En parte, el Plan se afinó con las experiencias intercambiadas con mandatarios de América Latina durante su primer viaje internacional en el periodo inmediato anterior (entre el 17 y el 24 de septiembre de 2012) a la toma de posesión del cargo de jefe de Estado para el periodo 2012-2018: el 17 de septiembre se entrevistó en una cumbre con los mandatarios de Centroamérica, en la capital de Guatemala, y realizó enseguida encuentros con los presidentes de Colombia, Argentina, Brasil, Chile y Perú. La agenda multilateral contuvo tres ejes temáticos centrales: inmigración, seguridad y desarrollo económico.

En la gira predominaron los temas de seguridad y economía (este último, que no abordaremos en este trabajo). En cuanto al primero, son dos países en donde los énfasis fueron muy importantes: Guatemala y Colombia, el primero como política de coordinación; el segundo, de cooperación estratégica.

Aquel 17 de septiembre de 2012, en la Cumbre Centroamericana, Peña Nieto se reunió con el presidente de Guatemala, Otto Pérez Molina. Uno de los temas dominantes fue el del “crimen organizado” (en otros ensayos hemos explicado el porqué de nuestro rechazo a esta conceptualización), debido a que el territorio guatemalteco –y el Istmo centroamericano especialmente– hoy son un pasadizo de inmigrantes latinoamericanos, asiáticos, africanos y caribeños que buscan llegar ilegalmente a Estados Unidos y de los cuales muchos se quedan en México o son atrapados por los grupos criminales. Pero, además, es hoy la plataforma continental de tráfico de cocaína proveniente de Suramérica (Perú, Colombia y Ecuador). Y la debilidad institucional del combate al “crimen organizado” propició que Los Zetas lo convirtieran en una base de operaciones. Además, registra cada vez mayor presencia criminal proveniente de México. Guatemala, por tanto, es pieza central en cualquier esquema de seguridad regional para México y el subcontinente.

Los mandatarios Enrique Peña Nieto y Otto Pérez Molina se pronunciaron por estrechar la colaboración para reducir “la porosidad de ambas fronteras”. El presidente guatemalteco reiteró su tesis (emitida en otra cumbre, en febrero de ese año) sobre la urgencia de despenalizar las drogas hoy prohibidas y buscar “otras rutas más eficientes y más eficaces” en lugar de mantener “las políticas del combate al narcotráfico desarrolladas hace 40 años”, justamente la estrategia que reiteró Peña Nieto que continuaría. Punto central de discordancia entre ambos. Finalmente, la VI Cumbre de las Américas (celebrada en junio de 2013) desechó para su posible aprobación esta tesis de Pérez Molina y se resolvió “seguirla estudiando con especialistas”.

El 18 de septiembre, en visita a Colombia, Peña Nieto consideró a la política colombiana en la materia como “un referente para integrar una nueva estrategia y un ajuste a los trabajos que en esta materia se han seguido en el país para recuperar la paz y la seguridad en México”. Pero en su artículo aparecido en el diario El Tiempo, reitera que “con el crimen organizado no habrá pacto ni tregua”; además, se buscaría “una alianza con Colombia”. Por lo que puede inferirse, se trató de una manera de tranquilizar a Washington. Esta visita fue considerada en Colombia de “carácter estratégico”. La propia entrevista entre presidentes transcurrió sobre varios temas centrales, como revisar el estado de los acuerdos sobre seguridad y combate al terrorismo, haciendo votos por una mayor cooperación bilateral y regional. México ha venido calcando varios aspectos tácticos y estratégicos del diseño hecho por Estados Unidos para Colombia en el combate a las mafias locales y regionales, pero acríticamente, sin reparar en algunas especificidades que resultan fundamentales en nuestro país. Ha habido una subordinación intelectual y política en esta materia verdaderamente vergonzante. Como es sabido también, Peña Nieto contrató como asesor especial para temas de seguridad al general Óscar Naranjo, exdirector de Inteligencia y luego director general de la Policía Nacional de Colombia, precisamente para desarrollar una estrategia lo más parecida a la colombiana posible, diseñada desde Washington.

Más relevante, sin embargo, resultó la visita a la Casa Blanca, el 27 de noviembre de 2012, para entrevistarse con el recientemente reelecto presidente Barack Obama. Allí, consideramos, Peña Nieto perdió la oportunidad de empezar a redefinir estratégicamente las relaciones con Estados Unidos, especialmente en materia de seguridad bilateral y de la estrategia contra el crimen organizado en ambos lados de la frontera, dado que los representantes de los partidos Demócrata y Republicano en el Senado (para hablar sólo de esta institución) manifiestan su claro reconocimiento al fracaso de la actual “estrategia anticrimen” en México, de la fallida “guerra contra las drogas” librada en nuestro país con un altísimo costo social. Era urgente reabrir la agenda y replantear esta temática en la propia Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (ASPAN), firmada en marzo de 2005 por los gobiernos de México, Estados Unidos y Canadá (bajo esa jerarquía prioritaria: primero la seguridad y luego la prosperidad), más la Iniciativa Mérida, aceptada formalmente en junio de 2008, con una “ayuda para combatir al crimen organizado” por más de 1 mil 600 millones de dólares, aprobados por la Cámara de Representantes estadunidense. No se hizo. Allí entonces se entendió claramente el alcance real de los cambios anunciados: sin atacar el fondo de un paradigma y una estrategia altamente costosa.

La prensa estadunidense destacó tres aspectos: a) la postura de Peña Nieto de rechazo a la le legalización de las drogas como salida al problema; b) la necesidad de restaurar la seguridad en México; y c) la indispensable superación de la agenda monotemática en la relación bilateral, es decir, abrir la agenda a otros temas.

Plan de Seguridad

Aunque no conocemos un documento integral y sistemático al respecto, se pueden establecer ya dos grandes direcciones estratégicas: a) desmilitarizar gradualmente la lucha contra las mafias criminales mediante la creación y el uso extendido de un aparato nuevo de inteligencia criminal de Estado; y b) comandarla al máximo posible desde las instituciones creadas al efecto por el Estado mexicano, es decir, tener el control completo (lo mayormente posible) de la actuación oficial en tal sentido, incluso la innovación institucional, con el agregado conceptual expresado por Peña Nieto a Barack Obama: no a la legalización de las drogas.

Junto al plan dado a conocer se abordaron aspectos cruciales del nuevo diagnóstico delictivo: a) pese a que se incrementaron en más del doble los recursos para seguridad, se duplicaron también los delitos cometidos en el país; b) los golpes a la estructura organizativa y operativa criminal y a sus líderes provocó una “fragmentación de las organizaciones criminales (documentado a detalle en Contralínea, 337), al grado de que hoy suman decenas, así como mayor violencia; c) “hubo ausencia de objetivos generales, permanentes y sistémicos” entre las instituciones de seguridad y las de impartición de justicia, que derivó en una falta de coordinación e investigación de los delitos y aumentó la impunidad con relación a los mismos; d) las medidas extraordinarias aplicadas (como el arraigo) produjeron un efecto perverso, al convertirse casi en el único mecanismo de consignación que violentaban con frecuencia derechos fundamentales; e) el incremento de policías y agentes del Ministerio Público no mejoró las capacidades para enfrentar la creciente delincuencia.

Por tanto, además de desaparecer la Secretaría de Seguridad Pública del gobierno federal, y reasumir sus funciones (esencialmente presupuesto público, control policiaco armado y de inteligencia policial) en la Secretaría de Gobernación, es decir, concentrando poder político y fuerza armada en ella, además de recursos financieros muy cuantiosos (algo poco usual en países que se precian de ser democráticos), el Plan se dio a conocer a la opinión pública durante la segunda sesión extraordinaria del Consejo Nacional de Seguridad Pública (pésima señal persistir en este enfoque de la problemática multicitada como tema de la Seguridad Pública).

A través de ello, podemos establecer seis grandes ejes o líneas de acción entendidas como “política de Estado”: a) La planeación y la distribución precisa de tareas y responsabilidades institucionales para evitar la improvisación y la descoordinación de los esfuerzos, incluyendo fechas puntuales para su cumplimiento, entre los niveles de gobierno estatales y federal.

b) Para la efectividad en la prevención del delito se instalará una comisión intersecretarial en donde cada dependencia federal tendrá una responsabilidad precisa para alcanzar los objetivos que se fijen.

c) Se pondrá en marcha un programa nacional de derechos humanos para fortalecer las áreas del gobierno en esta materia y crear una instancia federal que dé seguimiento a la instrumentación de la legislación respectiva en derechos humanos.

d) Desarrollar un sistema de coordinación y cooperación conducido por la Secretaría de Gobernación, para lo cual el país se ha divido en cinco regiones operativas para aumentar la eficacia en el combate al crimen organizado (regionalización interna), atendiendo de manera específica las problemáticas regionales por parte de los encargados de las instituciones de seguridad y procuración de justicia de los Estados integrados a cada región. Dentro de esta medida, se inserta la creación del centro de comando y control, que será la instancia de inteligencia estratégica y operativa para atacar a los grupos criminales organizados. Este centro se creará ya con la ayuda del gobierno estadunidense como un nuevo cuartel de operaciones especiales, en el que serán entrenados efectivos mexicanos para que desplieguen acciones militares contra capos de los cárteles de la droga. De acuerdo con un despacho de la agencia AP, el programa de operaciones especiales ya ha ayudado al gobierno mexicano a establecer su propio Centro Nacional de Inteligencia (CNI) en la Ciudad de México, un órgano similar a la Agencia Central de Inteligencia (CIA, por su sigla en inglés), directamente asesorados por el Pentágono y la propia CIA. El Centro de Operaciones Especiales estaría enlazado al mando Norte estadunidense, en el estado de Colorado, Estados Unidos (17 de de enero de 2013, informaciones publicadas en www.proceso.com.mx y www.excelsior. com.mx/2013/01/17).

e) La Policía Federal será reorganizada con el fin de asegurar el control interno y se creará un nuevo cuerpo policial llamado Gendarmería Nacional, inicialmente integrado con 10 mil elementos de perfil militar, que será responsable de fortalecer el control territorial en los municipios del país con mayor debilidad institucional, y el cuidado de instalaciones estratégicas, como puertos, aeropuertos y fronteras. El entrenamiento de las policías y los cuerpos de inteligencia, naturalmente, correrá a cargo de los cuerpos pares de Estados Unidos. Por ejemplo, agentes de la Policía Federal ingresaron a un nuevo entrenamiento en San Antonio, Texas, a cargo de agentes de la Oficina Federal de Investigación (FBI, por su sigla en inglés), en tácticas y técnicas para luchar contra la criminalidad organizada trasnacionalmente, como parte del programa Enlace México-Estados Unidos para el Entrenamiento de Policías, un evento que cada año coordina la FBI en Texas. El programa se desarrolla en una “aldea táctica” construida en la Academia de Policía de San Antonio para entrenar a los oficiales “en el medio urbano, incluyendo escenarios con situaciones de combate armado y bloqueos de tráfico” (www.excelsior.com.mx/2013/02/06).

f) Se establecerán mecanismos exactos de evaluación en el desempeño de conjunto de manera permanente, con indicadores precisos y claros, medibles y transparentes, así como para la retroalimentación institucional. En suma: planeación, prevención, promoción y defensa de los derechos humanos, coordinación e innovación institucional; evaluación y retroalimentación, son los ejes estratégicos, pero prácticamente comandados por las agencias de Estados Unidos.

En general, se aprecian cambios en el diseño, la gestión y la estrategia institucional para combatir al crimen organizado: una mayor planeación y coordinación de las acciones y unidad estratégica en su instrumentación, sin demérito de las especificidades regionales; una versión local de la regionalización continental: un centro de dirección estratégica operativa con énfasis en la inteligencia y una nueva policía que hará la labor de restablecer la vigencia de las instituciones y proteger las zonas estratégicas del país, las fronteras terrestres, marítimas y aéreas, hoy parcialmente bajo control de las mafias.

Llaman la atención tres cuestiones: la nueva agencia de inteligencia del Estado, la creación de la Gendarmería Nacional y el Centro de Control y Comando.

a) Un nuevo Centro Nacional de Inteligencia controlado por mexicanos pero adiestrados por Estados Unidos y enlazado a una agencia estadunidense dependiente del Pentágono (en mucho menor medida, participarán otros países), fusionando toda la información de inteligencia (estratégica y operativa) de otras áreas (Procuraduría General de la República, Secretaría de la Defensa Nacional, Secretaría de Marina), centralizada en la Secretaría de Gobernación, cuyo operador inmediato sería el actual Centro de Inteligencia y Seguridad Nacional, con lo que entendemos, éste se transformará gradualmente absorbiendo las funciones proyectadas. El problema mayor es ya la falta de cuadros nacionales especializados, directivos y operativos, al nivel que se requieren, y muy probablemente ello demandará también, la fusión de los distintos organismos de seguridad existentes. La cuestión sustantiva es entonces la centralización estratégica, organizativa y operativa, ya que el ciclo de inteligencia será el arma e instrumento central de toda la nueva estrategia contra el crimen… pero sin autonomía operativa.

b) Sobre la creación de la Gendarmería Nacional es indispensable reiterar que el tema de las mafias criminales rebasa con mucho el asunto policial-militar. Justamente la experiencia de los últimos 6 años es contundente en tal sentido: la embestida de los cuerpos represivos ha provocado una ampliación e intensificación de la violencia armada en México, por tanto cualquier iniciativa para combatirlas debe venir acompañada de otras medidas, como: 1) programas de desarrollo regional perfectamente focalizados en las zonas de mayor actividad delictiva; 2) blindaje anticorrupción, de fondo y determinante, con una fiscalía autónoma de amplias facultades para supervisar, castigar y regir las actividades públicas involucradas en ello; y 3) controles constitucionales sobre las actividades policiales, es decir, contrapesos de carácter legislativo, como sometimiento a un mando civil que sea aprobado por el Congreso, que rinda cuentas públicamente cada 6 meses y esté sujeto a la supervisión y control de sus agentes por la fiscalía anticorrupción (doble candado, judicial y legislativo), más la supervisión de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

c) El carácter de las policías gendármicas es que son esencialmente policías militarizadas para combatir un tipo de criminalidad superior a la del orden común, obviamente entrenadas y equipadas con armamento largo y pesado. Es decir, se combina lo militar y lo policial (con comisarías, prefecturas, patrullas y patrulleros y agentes). Regularmente es una fuerza de intervención represiva, móvil y de reacción e intervención rápida. Ello conlleva para México un modelo organizativo policial de cuatro tipos: policía investigadora (como la del Distrito Federal, antes Policía Judicial), policía preventiva (la de estados, municipios y las delegaciones del Distrito Federal), la Policía Federal y la policía gendármica, próxima a crearse. Ello da cuenta de la preservación de la tesis policial-militar represiva como eje de la política anticrimen y, en el fondo, considerándose un tema de seguridad pública y no de seguridad nacional. La línea delgada y de mucho cuidado es que las gendarmerías suelen ser también policías antiterroristas y contrainsurgentes (como la argentina y la colombiana). Es importante darles carácter temporal, no permanente, para evitar una derivación hacia actitudes represivas de orden político-social. Es fundamental también, no permitir el desarrollo de poderes fácticos, no tanto por su ubicación fuera del ordenamiento constitucional (que no sería el caso), sino por su gravitación social-política frente a los poderes civiles e instituciones democráticas. Los referentes internacionales más cercanos en Latinoamérica son la Gendarmería Nacional Argentina, la Policía Nacional Colombiana; en Europa, la Guardia Nacional en España y la Gendarmería Nacional francesa. Se les considera una “fuerza intermedia” especializada en antiterrorismo, el rescate de rehenes y la asistencia a los gendarmes en arrestos de alto riesgo. La de Argentina actúa como policía de seguridad en el fuero federal y desarrolla actividades de lucha contra el narcotráfico, terrorismo y crimen organizado, alteraciones al orden público, seguridad vial, migraciones y aduana; es más amplia, menos especializada: más similar a la Policía Federal mexicana. La Gendarmería Nacional en México seguramente será calcada de la institución que dirigió el general Óscar Naranjo, es decir, la Policía Nacional de Colombia, obviamente, con el visto bueno de Washington. Sin embargo, hay que destacar que la policía colombiana, por su tamaño y capacidad de fuerza, es considerada un ejército dentro del ejército, lo cual es absolutamente inconveniente en México.

d) La creación del Centro de Comando y Control nos indica un mayor despliegue del ciclo de inteligencia contra la criminalidad mafiosa. Pero concentrando y centralizado al máximo, quizá con la intención estratégica de reducir la dependencia de esta actividad con respecto a Estados Unidos, pero hoy esto no es posible dentro de la estrategia general estadunidense; por ello cualquier cambio de fondo implica romper esta poderosa atadura que nos liga a estrategias para las que se carece de la autonomía de diseño y operación necesarias. La actividad de inteligencia estratégica y operativa en manos de verdaderos especialistas es altamente redituable para reducir los niveles de violencia indiscriminada y concentrase en operaciones llamadas de carácter quirúrgico en las cuales tiene fama continental el general Óscar Naranjo. Este Centro tendrá tres instancias de actuación: una Unidad de Fusión de Inteligencia, un Atlas Nacional de Delincuencia y la creación de la Policía de Investigación Científica. Ello se concretará con siete acciones indispensables para combatir las bandas de narcotraficantes:

Crear una Unidad de Fusión de Inteligencia que permita sistematizar y analizar la información de las distintas dependencias; crear un Atlas Nacional de la Delincuencia para la Prevención y Persecución del Delito; crear la Policía de Investigación Científica; crear un Centro de Control y Comando Nacional, capaz de coordinar en tiempo real a las instituciones de seguridad y auxilio a la población en caso de emergencias; rediseñar y fortalecer las unidades de inteligencia financiera para combatir de manera eficaz el lavado de dinero; fortalecer la seguridad en las aduanas para cerrar el paso de armas y estupefacientes; mejorar la cooperación en materia de seguridad a nivel internacional, regional, y particularmente bilateral con Estados Unidos.

Consideramos que hay avances no desdeñables. Se observa mayor meditación del problema, mayor organización para su manejo, mayores recursos de distinto tipo y una sumatoria cualitativa, más que de poder de fuego y movilización policiaca-militar. Pero se insiste en un enfoque que ha sido reconocido como fracasado por sus propios hacedores (ver documentos del Senado estadunidense), cuestionado por varios presidentes latinoamericanos (para hablar sólo de ellos) y que declina aceleradamente dando paso al paradigma preventivo, incorporado en esta nueva estrategia pero no como eje fundamental, sino como una variable de importancia en su dimensión policial, no social, no desde el ángulo de la prevención social, por tanto, sin proyectar los cambios que ello conllevaría en los niveles, sobre todo, educativo y de salud para la sociedad mexicana, reforzado con los cambios en lo socioeconómico y en la democratización política. Ello es su máxima debilidad, la desvinculación de lo sociocultural… Un asunto nada menor. ¿Se subsanará en el futuro? Lo veremos.

Entretanto, Estados Unidos ha mostrado su anuencia para adaptarse a los cambios anunciados, sabedor de que no son cambios de fondo (de paradigma) sino dentro de los mismos principios fundamentales, si bien ha anunciado regionalmente para América Latina un vuelco hacia el paradigma preventivo que conlleva la creación de instituciones y puesta en práctica de medidas, leyes y reglamentos para combatir a las mafias criminales fuera del ámbito penal. Es decir, la tesis central es el imperativo de reducir las circunstancias sociales y ambientales en las cuales el “crimen organizado” avanza y la represión se muestra incapaz de derrotarlo por la falta de integralidad en las estrategias. Medidas como una eficaz política anticorrupción, optimización en la recolección, intercambio y explotación de la información, apoyos financieros para el efecto, cooperación entre Estados nacionales, protección de grupos vulnerables, por ejemplo.

No obstante, se aprecia que su esfuerzo sustancial será mantener la lucha violenta contra el tráfico de narcóticos y otras manifestaciones criminales fuera de sus fronteras nacionales, cambiando el enfoque, desde los métodos precedentes de entrenamiento y combate, hacia las formas propias de ataque al terrorismo, fortaleciendo al Comando Norte de Operaciones Especiales, así como ofreciendo nuevos planes de apoyo en adiestramiento a las instituciones militares y policiales mexicanas para que tengan la capacidad de dominar y aplicar las tácticas propias de la lucha antiterrorista en renglones como ataques sorpresa, espionaje, tortura a prisioneros y secuestro, integración de grupos de operación especiales; todo, para la desintegración de redes criminales. Al fondo, vemos las imágenes de Oriente Medio y Colombia. La Iniciativa Mérida, en tal contexto, perderá vigencia.

De ninguna manera se aprecia con este diseño que la sociedad mexicana vaya a estar mejor que antes; por lo menos, mientras haya resultados contundentes. El costo social seguirá siendo muy alto. Si se apuesta sólo a una diferente “percepción social” mediante el manejo mediático, estaremos bajo una estratagema igualmente equivocada. El camino es el cambio de paradigma y el diseño de una política propia ajustada a nuestras condiciones de país esencialmente de tránsito (aunque sabemos que el consumo interno ha crecido, no es aún ni de lejos el problema fundamental, como sí lo es en Estados Unidos). En Centroamérica están ensayando una cooperación especializada alternativa: la del Servicio Federal de Control de Drogas de Rusia, cuyo director es Víctor Ivanov (fue miembro de la poderosa KGB y es hombre muy cercano al presidente Vladímir Putin), quien visitó Perú y llegó allá para poner en marcha las obras de un centro de entrenamiento para policías centroamericanos en Nicaragua, en momentos en que la lucha contra el narcotráfico –y el crimen trasnacional en general– es un asunto clave de la seguridad regional. Por su parte, en El Salvador se facilitó un acuerdo entre las dos grandes organizaciones delictivas y bajaron drásticamente en 2 meses los índices de criminalidad, es decir, el camino está en los diseños autónomos de carácter heterodoxo, no en proseguir firmemente por el camino fracasado, porque ello conlleva “seguir desarrollando la guerra en México” a cambio de promesas de mayor combate interno en Estados Unidos. Ésa ni es una política del buen vecino ni es lo conveniente para México. Allí está el gran reto de una nueva política de seguridad hemisférica: autonomía y asociación subregional con los demás países latinoamericanos, bajo un enfoque preventivo combinado con grandes programas de transformación social sostenidos y planeados regionalmente. No prevención policiaca; prevención social, de salud, educativa, cultural, mediática, con programas inmediatos sólidamente financiados. Abandonar definitivamente el colonialismo programático en la materia.

El asesor especial del presidente Peña Nieto sabe perfectamente bien que todo el inmenso costo nacional pagado por Colombia desde hace más de 20 años –sobre cómo Joaquín Guzmán, el Chapo, y sus socios tenían controlada una parte fundamental del sistema bursátil colombiano– echa por tierra la idea falsa del triunfo de un paradigma conducido por Estados Unidos en dicho país, el cual no ha triunfado realmente en ninguna parte del planeta. O ¿alguien puede demostrar lo contrario?

*Maestro en ingeniería financiera con especialización en inteligencia para la seguridad nacional

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