(jeudi 26 avril 2001)

Présidence de M. François Loncle, Président

Le Président François Loncle : Je remercie M. Yasushi Akashi pour sa présence car il vient tout exprès du Japon à cette occasion. M. Yasushi Akashi, après avoir travaillé aux Nations unies dans les années soixante, a été à la représentation du Japon auprès de l’ONU dans les années soixante-dix. De 1979 à 1993, il a été Sous-Secrétaire général à l’ONU, chargé d’abord de l’information, puis du désarmement. Il a été le Représentant spécial du Secrétaire général au Cambodge en 1992 et 1993, puis le Représentant spécial du Secrétaire général pour l’ex-Yougoslavie du 3 janvier 1994 au 30 octobre 1995. C’est à ce titre que nous avons souhaité l’entendre.

Depuis novembre 1995, M. Yasushi Akashi est Sous-Secrétaire général pour les affaires humanitaires et a rejoint le Japon où il préside plusieurs institutions dont le Centre japonais de diplomatie préventive.

Monsieur le Secrétaire général, je vous remercie de vous être déplacé à notre demande. Nous allons procéder à votre audition. Après votre déclaration liminaire, que vous avez accepté de lire en français, nous vous poserons une série de questions. Je vous donne la parole.

M. Yasushi Akashi : Monsieur le Président, je suis très honoré d’avoir l’occasion de m’exprimer sur l’opération de maintien de la paix des Nations unies en ex-Yougoslavie, et particulièrement en Bosnie-Herzégovine, devant cette Mission d’information. Je n’ai pas participé à son lancement, mais j’en ai été le chef pendant presque deux ans, de janvier 1994 jusqu’à fin octobre 1995. Comme vos excellences le savent, ce fut la période pendant laquelle les contradictions entre les différents mandats confiés à la FORPRONU, les objectifs recherchés et les moyens nécessaires pour les atteindre devinrent particulièrement manifestes.

1) Principes essentiels du maintien de la paix par les Nations unies

Mon expérience en ex-Yougoslavie et au Cambodge, où l’opération de maintien de la paix de l’ONU connut un degré substantiel de réussite, me donne une perspective assez large sur les conditions dans lesquelles la recherche de la paix par les Nations unies peut aboutir au succès et celles dans lesquelles elle risque d’échouer. Je crois que la probabilité d’un succès des Nations unies est élevée lorsqu’il existe un accord politique préalable entre les parties en conflit pour cesser les combats et accomplir la paix.

Le mode classique de maintien de la paix par les Nations unies, qui fut mis en _uvre en 1948, parvint à réaliser son objectif limité, en partie parce que les parties en conflit consistaient principalement dans des Gouvernements reconnus et, en partie, parce qu’un nombre limité des troupes de maintien de la paix s’était vu confier une tâche statique, c’est-à-dire patrouiller et surveiller des frontières et des lignes de cessez-le-feu bien délimitées. Ces troupes de maintien de la paix favorisèrent un arrêt temporaire des hostilités et contribuèrent à une relative stabilité tandis qu’étaient menés parallèlement des efforts en vue de parvenir à un accord au niveau politique. A cette époque, le maintien de la paix par les Nations unies avait un objectif limité et bien défini, c’est-à-dire donner un répit aux combats en offrant une période d’apaisement. C’est ce qui se produisit au Cachemire, sur le plateau du Golan et ailleurs, mais cette période d’apaisement se transforma parfois en une période de montée des tensions conduisant à la reprise des combats, comme ce fut le cas à Chypre et au Moyen-Orient.

Le maintien de la paix est loin d’être une panacée pour la paix. C’est une méthode qui a fait ses preuves, mais qui doit être associée à des efforts plus substantiels destinés à parvenir à une paix durable entre les parties en présence au travers d’un accord politique entre elles, ce qui revient à dire qu’il est essentiel de synchroniser maintien de la paix et efforts politiques afin de parvenir à une paix permanente par des négociations.

On dit souvent, et fort justement, que les opérations de maintien de la paix des Nations unies tirent leur efficacité non de la force militaire, mais de la légitimité morale de l’organisation et de son impartialité reconnue vis-à-vis des parties en conflit. A cet égard, on pourrait comparer une opération de maintien de la paix classique des Nations unies à une vitrine de grand magasin. Il est facile, d’un point de vue physique, de la casser, mais peu de personnes osent le faire de peur d’envoyer des ondes de choc dans le monde entier. Cependant, les guerres civiles et ethniques de la dernière décennie ont montré, et c’est très regrettable, plus de mépris pour l’autorité morale des Nations unies que jamais depuis 1945.

2) Nature du maintien de la paix de l’ONU en ex-Yougoslavie : ce que cela était et ce que cela n’était pas

Permettez-moi de vous rappeler que le Secrétariat des Nations unies doutait de la mise en place d’une opération de maintien de la paix dans l’ex-Yougoslavie. Avant le début de l’opération en Croatie, le Secrétaire général, M. Perez de Cuellar, avait mis en garde contre une reconnaissance prématurée et sélective des Gouvernements de Croatie et de Bosnie, sans obtenir de ces Gouvernements des garanties sur les droits humains et les droits des minorités, comme l’avait recommandé la commission Badinter. Les Gouvernements européens concernés ne tinrent pas compte de ces avertissements. L’engagement des Nations unies en Bosnie débuta après l’opération en Croatie, par une opération limitée dans et autour de l’aéroport de Sarajevo, dont l’unique mission était de garantir la livraison, dans la sécurité, de l’aide humanitaire à la ville assiégée. Les Nations unies ont échoué dans la guerre de Bosnie, principalement à cause de l’absence d’un consensus entre les trois parties en conflit sur la nécessité de mettre fin à la guerre et de négocier par des moyens pacifiques.

En second lieu, les grandes puissances avaient de grandes divergences de points de vue sur les causes de cette guerre. Les Etats-Unis voyaient dans ce conflit un cas d’agression extérieure par la Serbie et offraient au Gouvernement bosniaque un soutien sans équivoque. La Fédération de Russie était tout aussi inflexiblement solidaire avec les forces serbes de Bosnie. La France et le Royaume-Uni étaient à peu près neutres et s’efforçaient avant tout de mettre fin aux combats. Ces deux pays avaient aussi une vision plus équilibrée et plus réaliste des limites de la puissance aérienne et avaient conscience des risques éventuels que son utilisation pourrait faire peser sur la vie de leurs soldats, qui étaient les plus nombreux sur le terrain.

La cinquième grande puissance, l’Allemagne, se situait quelque part entre les Etats-Unis d’un coté et la France et la Grande-Bretagne de l’autre. Lorsque les grandes puissances sont divisées ainsi, il en résulte inévitablement que le Conseil de sécurité est incapable de prendre des décisions importantes, ou alors adopte des décisions ambiguës ou contradictoires qui sont le résultat de compromis, fortes sur le plan rhétorique mais faibles quant au contenu.

Les troupes de maintien de la paix des Nations unies ne sont pas dotées de capacité de combat. Le fait est, comme l’a dit le général Michael Rose, que l’on ne peut pas faire la guerre avec " les véhicules peints en blanc " des Nations unies si voyants. L’intervention des Nations unies dans des tragédies humanitaires catastrophiques, sans l’accord des parties en guerre, devrait par conséquent être effectuée par une coalition ad hoc, et beaucoup plus forte, de pays qui sont dans le même état d’esprit, ou par l’OTAN, ou au moins par une force de maintien de la paix plus forte et mieux équipée, comme le suggérait le rapport Brahimi d’août dernier. Les troupes onusiennes de maintien de la paix sur le terrain - et je voudrais rendre ici chaleureusement hommage aux généraux et soldats français dont le courage et le dévouement devraient rester gravés dans l’Histoire - firent tout ce qui était en leur pouvoir pour combler l’écart énorme entre les nombreuses résolutions et déclarations de la présidence adoptées par le Conseil de sécurité, qui avaient nécessairement l’effet de toujours accroître les attentes du grand public, et la réalité sur le terrain des troupes en charge du maintien de la paix, troupes mal équipées, mal entraînées, d’origines géographiques et militaires très diverses, qui n’étaient pas compétentes pour faire respecter la paix.

Je souhaite souligner que de nombreuses personnes en Bosnie ne seraient pas en vie aujourd’hui si les Nations unies, le Haut Commissariat pour les Réfugiés et les autres organismes tels que le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), n’avaient pas soutenu la difficile et même périlleuse assistance humanitaire pour plus de deux millions de réfugiés et maintenu la ville de Sarajevo approvisionnée en eau, électricité et gaz aussi bien qu’en nourriture et médicaments. Dans l’absence d’un accord de paix global, la force onusienne négocia et surveilla l’application de nombreux accords de cessez-le-feu, créant ainsi un espace essentiel permettant à la population de reprendre son souffle, de reconstruire des routes, des ponts, des écoles, des hôpitaux. Que les forces onusiennes de maintien de la paix furent incapables d’établir une paix durable ne doit pas occulter leur importante contribution, qui fut d’atténuer la dureté de la guerre et d’améliorer les conditions de vie des populations au moment où leur détresse était grande.

3) Les prétendues " zones de sécurité "

Le terme de " zone de sécurité " est tout à fait malheureux. Comme l’ont souligné de nombreux observateurs, il s’agit d’un concept imparfait. Le Dr. Boutros-Ghali, le Secrétaire général de l’ONU, n’a pas cessé de rappeler au Conseil de sécurité que les conditions essentielles à la mise en _uvre de ce concept ne furent jamais réunies. Le Conseil de sécurité n’apporta jamais de réponse sans équivoque à cet égard, en dépit de ses rapports de mars, mai et décembre 1994, et de mai 1995. Une zone de sécurité ne peut être sûre que si les parties du conflit s’entendent sur son existence. Il faut en particulier un accord sur la démilitarisation de la zone concernée ainsi que sur un tracé clair. Mais les six zones de sécurité définies - Sarajevo, Tuzla, Srebrenica, Zepa, Gorazde et Bihac - furent souvent mises à profit par le Gouvernement bosniaque comme endroit où faire se reposer les troupes, où les équiper et les entraîner, et à partir duquel organiser des attaques sur les forces serbes, bien plus que comme des zones de relative sécurité pour la population civile.

Le Conseil de sécurité ne fut jamais disposé ni capable d’approuver le volume des ressources exigées par le Secrétaire général pour " dissuader " les attaques contre les zones de sécurité. " L’option légère " de 7 600 soldats fut approuvée par le Conseil alors que le Secrétaire général avait requis 34 000 soldats. Même pour rassembler ces troupes dans la région, il fallut plus d’un an. Ces faits ont été souvent ignorés par les observateurs extérieurs, y compris la communauté internationale et les médias, ainsi que par le Gouvernement de Bosnie, et cela alors que les attentes ne cessaient de croître au vu des actes de cruauté serbes. Les graves contraintes imposées aux forces de maintien de la paix sur le terrain, et la frustration qu’elles leur causaient, ne cessaient de croître dans les mêmes proportions.

4) Le problème de l’impartialité et de l’engagement moral

Je me souviens des postes d’observation tenus par les troupes françaises à différents endroits de Sarajevo - l’aéroport, le cimetière juif et ailleurs. Ces soldats se trouvaient dans les positions les plus vulnérables et les plus indéfendables que l’on puisse imaginer, exposés aux possibles attaques de toutes les parties au conflit. Comment parvinrent-ils à rester là sans subir plus de pertes ? Pour ma part, je crois que c’était parce que ces troupes étaient perçues comme " impartiales " par les parties en conflit. C’était cela, et non leurs armes, qui les rendait crédibles. C’était vrai en tout cas dans les premières phases de la guerre.

Je me souviens aussi du contraste entre les postes d’observation faiblement protégés que tenaient les troupes scandinaves en Macédoine, troupes qui étaient prêtes à entreprendre des patrouilles nocturnes tout près de la frontière serbe, et les postes américains disposant d’un dispositif de protection lourd, et dont les soldats étaient réticents pour effectuer des patrouilles nocturnes à proximité de la frontière. Les troupes nordiques se sont clairement conformées à la philosophie de maintien de la paix, alors que les soldats américains s’attachaient à une puissance militaire écrasante pour réaliser les mêmes tâches.

Les Nations unies ne peuvent rester neutres entre le bien et le mal. La Charte des Nations unies elle-même est une déclaration d’engagement moral. Mais il n’est pas toujours aisé, dans le cours d’une guerre, et plus encore d’une guerre civile, de distinguer entre le bien et le mal. Les forces de maintien de la paix des Nations unies accomplissent fréquemment leur mission dans des conditions d’ambiguïté morale, avec des bons et des mauvais généraux, et des bons et des mauvais soldats, dans tous les camps, même si cela n’est pas dans des proportions égales. Les médiateurs des Nations unies et de la communauté européenne, qui arrivaient en Bosnie avec des idées préconçues, perdaient leurs certitudes devant la complexité de la guerre et la difficulté à distinguer le bon parti du mauvais, même si ce fut la partie serbe de Bosnie qui commit les plus sérieuses violations des droits de l’Homme.

5) Srebrenica à la veille de la tragédie

Il est impossible de jamais pardonner les atrocités qui eurent lieu à Srebrenica en juillet 1995. Elles nous obsèdent toujours. Cependant les événements qui s’y déroulèrent en juillet 1995 doivent être replacés dans leur contexte d’hostilités violentes, dans une logique d’escalade mutuelle entre les forces bosniaques et serbes. Les troupes hollandaises en poste à Srebrenica étaient déjà affaiblies par l’obstruction à leurs rotations normales. Elles commençaient aussi à manquer d’alimentation en produits frais et d’eau, ainsi que de combustible. Le commandant des forces bosniaques dans la ville était absent depuis plusieurs mois. Aucun Gouvernement ne fournit aux Nations unies des renseignements militaires pertinents sur l’attaque imminente des Serbes ni sur leurs intentions. A l’époque, la FORPRONU se remettait à peine de l’onde de choc de sa plus récente crise d’otages, en mai 1995, dans laquelle plus de 400 soldats avaient été pris en otage par les forces serbes de Bosnie afin de servir de bouclier humain, à la suite d’une frappe aérienne de l’OTAN.

6) L’emploi de la force, particulièrement de la puissance aérienne de l’OTAN

Rétrospectivement, les forces des Nations unies de maintien de la paix en Bosnie avaient peut-être retenu une leçon de trop de l’amère expérience de l’usage de la force, celle qu’avaient subie leurs collègues en Somalie et qui avait abouti à de lourdes pertes et au retrait définitif des Nations unies. " Ne jamais dépasser la ligne de Mogadiscio " devint une devise dans la FORPRONU, ce qui signifiait qu’il ne fallait jamais éveiller l’hostilité d’une des parties en guerre, au point d’en faire un ennemi mortel des Nations unies.

Ni le Secrétaire général ni moi-même ne désapprouvions complètement l’emploi de la force aérienne de l’OTAN. Depuis mars 1994, j’avais sanctionné des actions de " soutien aérien rapproché " au moins quinze fois. Il faudrait souligner que la direction de la FORPRONU avait usé de la menace de la puissance aérienne massive de l’OTAN avec une grande habileté, dans le cadre des négociations qui avaient abouti à un cessez-le-feu et à un désarmement de la zone de Sarajevo en février 1994, et à nouveau pendant la crise de Gorazde en avril de la même année. Nous avions mené ces négociations à leur heureuse conclusion en démontrant clairement aux Serbes de Bosnie que la puissance aérienne serait très probablement utilisée si les négociations échouaient. Dans le même temps, nous étions fort conscients du fait que l’action de soutien aérien, même de portée limitée, menée en avril 1994 pour garantir la sécurité du personnel de l’ONU à Gorazde, avait eu deux conséquences : 150 soldats de la FORPRONU avaient été faits prisonniers, et notre commandant britannique avait perdu toute capacité de négocier avec les Serbes de Bosnie.

En mai 1995, j’ai approuvé, pour la première fois, l’usage massif de la puissance aérienne, suite à la prise par les Serbes de Bosnie de 5 pièces d’armement lourd à Sarajevo. Cela a eu pour conséquence la prise de plus de 400 otages de l’ONU par les forces serbes de Bosnie. Monsieur le Président, vous serez d’accord avec moi pour estimer que lorsqu’il y a prise d’otages, leur libération devient la plus haute priorité du représentant spécial du Secrétaire général et du commandant des forces militaires.

7) Les leçons de Srebrenica : dans l’étroit passage entre le chapitre VI et le chapitre VII

Le 11 juillet 1995, le jour où Srebrenica fut finalement prise, mon commandant militaire, le général Janvier, m’a demandé d’approuver le soutien aérien rapproché de l’OTAN. Il m’a fallu moins de dix minutes pour lui répondre affirmativement. Avant cette date, le général Janvier avait surveillé, constamment et de très près, la situation militaire autour de Srebrenica et me tenait au courant de tout. Je sais qu’il était tourmenté par la question de soutien aérien de l’OTAN, qu’il se demandait si cela serait efficace et que, si la réponse à cette question était affirmative, quelles étaient les conditions à réunir, les cibles à toucher, et les répercussions possibles sur la sécurité des forces onusiennes de maintien de la paix, déployées à travers le pays.

Après une action de soutien aérien rapproché de quelques heures, j’ai demandé à l’OTAN d’interrompre le soutien aérien parce que j’avais reçu un coup de téléphone du Ministre hollandais de la Défense, réclamant cette interruption, en raison de la trop grande proximité des forces serbes des troupes hollandaises. Mon sentiment était que je n’avais d’autre choix que d’accepter la requête hollandaise. Je ne suis pas certain que recourir plus vite au soutien aérien rapproché eût dissuadé ou atténué l’offensive serbe contre Srebrenica. Une attaque aérienne de grande ampleur aurait probablement produit ce résultat. Mais avant le déploiement complet de la Force de réaction rapide, composée de forces françaises, britanniques et hollandaises en Bosnie, il est permis de se demander si la seule puissance aérienne aurait produit le changement de situation requis. Il est cependant presque certain que beaucoup, parmi le personnel de la FORPRONU, auraient été faits prisonniers par les Serbes ou auraient connu un sort pire encore.

Après que le monde entier se mit à percevoir l’énormité des crimes commis à Srebrenica, nous avons évoqué cette affaire lors de notre rencontre avec le Président Milosevic le 15 juillet. Le général Rupert Smith et le général Mladic parvinrent à un accord pour permettre l’accès immédiat, sur le terrain, des observateurs du CICR. A la suite de cet accord, j’ai rappelé à deux reprises à M. Milosevic que cette promesse n’avait jamais été honorée.

L’amère leçon que nous tirons de la Bosnie et des autres guerres civiles agitées des années quatre-vingt-dix est que le moyen classique de maintien de la paix conserve encore une utilité dans certaines circonstances, mais ne peut pas même suffire à assurer un minimum de stabilité dans d’autres conditions. De telles circonstances exigent une opération de grande envergure pour imposer la paix, qui peut être confiée à l’OTAN ou à une coalition ad hoc de pays qui disposent de plus de capacité militaire que les Nations unies.

Même lorsqu’il ne s’agit pas de combats à grande échelle et qu’une opération de maintien de la paix suffit, une telle force devrait peut-être être renforcée, mieux équipée, entraînée et commandée afin de faire face à des situations complexes et hautement instables, y compris les forces irrégulières et criminelles qui sévissent. Il sera nécessaire, si besoin est, d’utiliser des forces plus solides. Il convient cependant de clarifier et de définir comment concilier cette nouvelle exigence des années quatre-vingt-dix et, au-delà, avec les principes éprouvés dans le temps de " l’accord des parties ", de " l’impartialité des Nations unies " et de " l’usage minimal de la force ".

Les responsables du maintien de la paix sur le terrain ne disposent pas toujours d’une réponse claire à la question de savoir s’il est sage de bombarder l’une des parties en conflit et d’en faire ainsi un ennemi des Nations unies aujourd’hui, alors qu’ils sont conscients du fait qu’ils auront demain à négocier l’aide humanitaire et le passage de convois des Nations unies sur le territoire de cette partie. Cela revient à dire que les Nations unies n’ont d’autre choix que de continuer à naviguer sur les eaux dangereuses de l’ambiguïté et dans le passage étroit qui sépare le chapitre VI sur le maintien de la paix classique et le chapitre VII sur l’imposition de la paix.

Il est facile et moralement satisfaisant d’argumenter pour un usage plus fort et plus résolu de la force par les responsables du maintien de la paix, afin de punir les ennemis d’une cause humanitaire supérieure, mais nous ne devrions le faire qu’en complète connaissance de cause de toute la portée des implications que cela comporte sur le plan militaire, financier humain et aussi politique.

La communauté internationale doit _uvrer avec patience pour un monde dans lequel les droits de l’Homme sont respectés, particulièrement ceux des minorités, ainsi que pour l’Etat de droit, une meilleure gouvernance et un développement économique et social durable pour tous. En d’autres termes, nous devons non seulement trouver de meilleures façons de maintenir la paix, mais aussi de meilleurs moyens de résoudre les conflits et aussi de les prévenir.

Le Président François Loncle : Je vous remercie pour cet exposé liminaire. Nous allons maintenant passer aux questions.

M. François Léotard, Rapporteur : Je suis frappé, dans l’exposé que vous avez fait, par une réalité qui me semble très récurrente dans toute la crise yougoslave et que je définis de la façon suivante, à savoir la difficulté à définir l’agresseur. Considérez-vous que c’est une injustice à votre égard que de définir votre attitude comme excessivement impartiale et que cet excès d’impartialité ne devient pas en fait une forme de prise de position ? Il vous a été reproché, à plusieurs reprises, de confondre les assiégés et les assiégeants, les victimes et les bourreaux. Mais il convient de noter que les otages étaient pour l’essentiel prisonniers des Serbes et peu des autres parties au conflit. Depuis 1991 et notamment depuis Vukovar, on a vu apparaître, au travers du nationalisme serbe, la cruauté et la violence des actions de cette partie au conflit, et, au travers des dirigeants serbes tels que MM. Milosevic, Karadzic et Mladic, une volonté d’écraser les autres parties prenantes.

Comment se fait-il que vous ayez pu laisser entendre, à plusieurs reprises dans votre exposé, qu’il ne fallait pas faire des Serbes " un ennemi des Nations unies " - expression que vous avez employée - alors que, depuis le début, cette partie au conflit était " un ennemi des Nations unies " et de ses propositions. Estimez-vous que les critiques, qui ont été faites sur votre comportement et sur celui de M. Boutros-Ghali, sont injustes, déplacées ou excessives ? Comment souhaitez-vous y répondre ?

M. Yasushi Akashi : Tout d’abord, il aurait été impossible ou peut-être injuste de définir d’emblée l’agresseur, dès le début de cette guerre. Il me semble que des guerres civiles aussi complexes ne sont parfois pas aussi civiles que cela. Cette guerre comportait deux aspects : un aspect international très clair, avec l’assistance et le soutien fournis par les autorités serbes, dont M. Milosevic. Quant à l’autre aspect, il concernait l’existence de tensions internes entre les trois communautés de Bosnie : les Bosniaques, une population essentiellement musulmane, les Croates et les Serbes de Bosnie représentant 31 % de la Bosnie.

Je crois qu’ici la question de la majorité serbe est apparue comme gagnante. Peut-être aurait-il fallu avoir un certain nombre d’assurances et de garanties pour la protection des droits des autres minorités. On peut dire la même chose concernant la Croatie. J’ai parlé des recommandations concernant la protection des droits de l’Homme et des minorités. Certains Gouvernements en Europe ne les ont pas prises en compte. Par conséquent, au début en tout cas, l’aspect international était présent mais il faisait partie d’un ensemble d’éléments intérieurs. En d’autres termes, il y avait un double aspect, une dualité. Ce n’était pas simplement une guerre internationale, mais également une guerre civile.

S’agissant de l’impartialité de l’ONU, vous dites qu’elle aurait été excessive. Monsieur le Ministre, vous vous souviendrez peut-être que les premières résolutions de l’ONU en ex-Yougoslavie concernaient la Croatie. L’ONU a mis en place une opération classique de maintien de la paix séparant les Croates des Bosniaques, dans la Krajina du Sud. L’ONU agissait au titre du chapitre VI traitant, de toute évidence, les deux communautés sur un pied d’égalité.

Mais une fois que la communauté internationale et l’ONU ont reconnu le Gouvernement en Croatie, les Serbes ont eu l’impression d’être traités de manière inférieure aux Croates par l’ONU et la communauté internationale, ce qui a rendu la tâche de M. Cyrus Vance, médiateur de l’ONU, très difficile.

En Bosnie également, l’ONU a agi d’emblée au titre du chapitre VI. Graduellement, le mandat de l’ONU s’est étendu. On a d’abord assisté à une intensification des mouvements, puis le problème de la liberté de circulation de l’ONU, du HCR, et donc de la réalisation de notre mission s’est posé. Ensuite a été adoptée la fameuse ou l’infamante résolution 836 - cela dépend de votre point de vue - qui indiquait clairement que nous devions agir plus énergiquement au titre du chapitre VII. A ce moment-là, on a pu interpréter différemment cette notion d’impartialité. Dans cette résolution 836, vous trouverez une référence à l’autodéfense même pour l’ONU. C’est une résolution que j’ai lue un grand nombre de fois, sans vraiment réussir à l’appréhender. Chaque membre permanent du Conseil de sécurité y est allé de sa petite phrase pour l’interpréter à son goût, ce qui pour nous a rendu impossible la mise en _uvre de cette résolution ainsi que celles des autres. Un jour, un de nos commandants belges en Bosnie m’a dit, ainsi qu’à la presse, me semble-t-il, qu’il avait arrêté de lire les résolutions du Conseil de sécurité parce qu’il ne les comprenait pas toujours. J’ai une certaine sympathie avec son opinion. Par conséquent, aussi longtemps que notre principale tâche a été l’assistance humanitaire et la négociation si possible d’accords de cessez-le-feu, de surveillance de la mise en _uvre de ces accords pour améliorer les conditions de vie des civils, nous avons pensé que l’impartialité était pour nous un important instrument de négociation et de persuasion des Serbes de Bosnie ainsi que d’ailleurs des deux autres parties.

J’ai dit qu’il était difficile de répartir le blâme, même si les Serbes de Bosnie étaient les plus grands coupables. Mais laissez-moi, par exemple, citer un passage du paragraphe 35 du rapport du Secrétaire général sur la tragédie de Srebrenica : " Lorsque les Bosniaques ont élargi leur territoire, ils ont utilisé des techniques de " nettoyage ethnique " semblables à celles auxquelles les Serbes avaient recours dans d’autres zones, mettant le feu à des maisons et terrorisant la population civile. Selon des sources serbes, plus de 1 300 personnes ont été tuées par des combattants bosniens alors que ceux-ci s’emparaient de territoires aux environs de Srebrenica. "

C’est un exemple des difficultés que l’on peut rencontrer, dans certains cas, pour réellement déterminer les coupables et les responsabilités. Dans la mesure où notre armement était plutôt limité et modeste, et compte tenu des résolutions et des déclarations présidentielles, nous avons choisi de maintenir le plus longtemps possible notre impartialité et notre crédibilité. Telle était l’interprétation du Secrétaire général lui-même et du Sous-Secrétaire général de l’époque, M. Kofi Annan.

M. François Léotard, Rapporteur : Vous avez cité l’accord du 15 juillet permettant à des observateurs du CICR de pénétrer dans Srebrenica. Or le blocus de la ville durait depuis février. Entre février et juillet, avez-vous transmis l’information à M. Boutros-Ghali, pris des initiatives et déjà demandé au CICR de pénétrer dans la zone ? En d’autres termes, quelles sont les actions qui auraient été prises entre février et juillet et auraient permis de souligner le caractère intolérable et inacceptable du blocus de Srebrenica, et la volonté d’affamer et de détruire physiquement la population qui y était enfermée ?

M. Yasushi Akashi : La situation à Srebrenica était intolérable, et ce bien avant la tragédie de juillet 1995, mais elle était également difficile à Sarajevo, dans la Krajina, à Bihac. Nous avons vécu de nombreuses crises, dont certaines simultanées. Je ne sous-estime pas les difficultés de Srebrenica, mais Gorazde, où nous n’avions que 8 observateurs militaires, connaissait aussi un sort difficile. Le ravitaillement de Srebrenica était très difficile. Nous avons eu des négociations particulièrement ardues avec les Serbes quant au ravitaillement de nos soldats néerlandais.

Comme je l’ai rappelé dans mon propos liminaire, les soldats néerlandais avaient été affaiblis car ils ne pouvaient obtenir les effectifs ordinaires et avaient perdu 150 hommes qui leur avaient été enlevés. Ils voulaient donc quitter Srebrenica le plus tôt possible. Nous avons alors contacté plusieurs Gouvernements scandinaves pour leur demander s’ils étaient disposés à remplacer les Néerlandais, mais ce fut une fin de non-recevoir. Aucun pays ne s’est déclaré prêt à les remplacer. Il ne s’agit donc pas de blâmer ces soldats néerlandais. Nous avons négocié sans fin avec les Serbes pour faciliter le passage vers Srebrenica et réduire le nombre d’attaques sur cette ville. Mais plus que partout ailleurs en Bosnie, Srebrenica a été la zone dans laquelle il y a eu un grand nombre d’attaques et de contre-attaques, et je crois savoir que M. Mladic nourrissait des griefs très importants à l’encontre de cette zone.

Malgré sa situation très difficile, je ne peux pas dire que Srebrenica avait une situation plus difficile que d’autres régions méritant une attention particulière. La situation était difficile partout. De plus, l’ONU n’a pas de mandat militaire particulier et aucun Gouvernement, y compris les grands Gouvernements de ce monde, n’était en mesure de nous faire part de leurs informations militaires sur Srebrenica. Par conséquent, avant la mi-juillet, nous n’avions aucune alerte particulière et ne savions rien des intentions serbes.

En fait, un grand nombre de mes généraux pensent que Mladic n’avait probablement pas, à l’origine, l’intention d’envahir Srebrenica. Mais au regard du peu de résistance qu’il rencontrait, car les commandants bosniaques et leurs lieutenants, affaiblis, étant retournés à Sarajevo, il ne restait que 3 000, ou 4 000 hommes, cela représentait une " chance " qu’il a voulu utiliser. Mais ce ne sont que des conjectures.

M. Pierre Brana : Le colonel Karremans nous a déclaré, la semaine dernière, que début juin 1995, il avait appris que les forces serbes se concentraient et se préparaient à attaquer la zone de sécurité. En avez-vous été informé et quelles décisions avez-vous prises ?

M. Yasushi Akashi : Je n’ai pas lu le témoignage fait par le colonel Karremans. Le commandant des forces, si je me souviens bien, ne m’a pas informé de plans ou d’intentions particulières de monter des attaques organisées sur Srebrenica, depuis juillet 1994. Ceci ne m’a jamais été signalé lors de nos réunions internes. Chaque matin, j’avais une réunion avec mes principaux responsables militaires et civils. Nous avions toujours une vision uniforme de la situation sur le terrain, que ce soit sur le plan politique ou militaire. Je ne me souviens pas avoir entendu évoquer des plans d’attaque sur Srebrenica.

M. Pierre Brana : Le général Nicolai et le colonel Karremans, toujours la semaine dernière, nous ont déclaré que " si un appui aérien massif avait été mis en _uvre rapidement, dès le premier jour de l’offensive des Serbes de Bosnie, on aurait peut-être évité cette tragédie ". Qu’en pensez-vous ?

M. Yasushi Akashi : J’ai mentionné ce point dans mon propos liminaire. En fait, c’est une conjecture. Comme vous le savez, il existe deux grandes catégories d’appui aérien :

- le soutien aérien rapproché, destiné à assurer la sécurité et la protection de nos personnels. Nous envoyons des contrôleurs aériens sur le terrain pour savoir s’il y a des attaques physiques sur nos personnels. C’est uniquement quand nous en avons confirmation que les avions de l’OTAN visent les armements tournés vers nos personnels.

- Les frappes aériennes, autre forme d’appui aérien, ont pour but politique de punir et de sanctionner, plus fortement sur le terrain, l’ennemi ou les parties qui nous empêchent d’accomplir notre mission.

Comme je l’ai dit dans mon exposé liminaire, l’appui aérien rapproché n’a été demandé que le 11 juillet 1995, et j’ai approuvé la demande du général Janvier en dix minutes. Si cet appui aérien rapproché avait été demandé avant le 11 juillet, soit le 9 ou le 10 juillet, je doute que la situation aurait été différente. Mais pour ce qui est d’un soutien aérien massif, c’est une autre histoire.

Lors des événements qui ont eu lieu fin août et début septembre, il y a eu une attaque massive qui a ouvert la voie aux accords de paix de Dayton. Mais cette attaque massive, qui a duré environ dix jours, n’était pas la seule façon d’arrêter les Serbes. Elle a été associée aux attaques au sol massives des forces croates, qui ont perturbé les forces serbes près de Bihac. Vous vous souviendrez peut-être aussi que, dans l’offre américaine qui a mené à Dayton, il y a eu cette concession, en tout cas selon les Serbes, à savoir le fait de reconnaître l’existence de la Republika Srpska dans le cadre de la Bosnie-Herzégovine. Par conséquent, les attaques aériennes et au sol massives contre les Serbes étaient associées à un geste diplomatique de flexibilité et de compromis à leur égard.

En l’absence d’autres politiques, l’attaque aérienne seule aurait-elle pu empêcher les attaques sur Srebrenica ? C’est encore une fois impossible de le savoir et il ne peut y avoir, à ce sujet, que des divergences d’opinion.

M. Pierre Brana : A cet égard, le général Nicolai ajoute dans son audition, un peu après, que " le général Rupert Smith était en faveur de réactions plus dures, d’attaques au sol avec un appui aérien, mais il n’a jamais réussi à convaincre le général Janvier et M. Yasushi Akashi. Le général Rupert Smith s’est donc conformé aux lignes dictées par ses supérieurs ". Que pensez-vous de cette déclaration du général Nicolai ?

Le Président François Loncle : D’ailleurs, le général Rupert Smith est parti en vacances peu après. Nous nous interrogeons toujours sur la raison de ce départ.

M. Yasushi Akashi : Mes généraux travaillant très dur, il leur fallait bien prendre quelques vacances de temps à autre. Il me semble que les généraux trop stressés ont tendance à ne pas toujours être en mesure de réfléchir aussi bien que lorsqu’ils sont reposés. Ces congés ne doivent donc pas être interprétés autrement que ce qu’ils sont. Les généraux ont besoin de vacances et ils y ont droit.

Il est évident que les généraux à Zagreb avaient une vision plus globale de l’ensemble des opérations, alors que nos généraux en Bosnie-Herzégovine et à Sarajevo avaient une vision plus tactique de la situation et une confrontation plus directe avec les forces de Bosnie. Cela peut donc entraîner un certain nombre de différences d’appréciation sur la situation quant aux politiques à adopter. Ce sont des différences inévitables. Nous avons fait notre possible pour comparer nos notes et harmoniser nos politiques. Par exemple, s’agissant de l’attaque aérienne massive des 25 et 26 mai, nous avons agi en concertation totale les uns avec les autres. Nous étions d’accord sur le scénario. Je devais émettre une alerte générale qui devait être suivie, deux heures après, d’alertes militaires plus spécifiques du général Rupert Smith concernant l’imminence d’attaques aériennes. Dans la plupart des cas, nous avons réussi à assurer la coordination, dans d’autres cas, elle n’a pas toujours été parfaite.

Il y a aussi cette théorie sur le consentement des parties. Vous pouvez avoir un consentement stratégique au niveau de la haute direction, alors que le consentement tactique n’est pas toujours au rendez-vous dans des affrontements plus directs sur la ligne de front. Je crois qu’il était important pour les commandants de forces et le général Janvier d’avoir cette vision globale pour pouvoir négocier avec le leadership serbe, c’est-à-dire Karadzic, Mladic et autres. J’ai évoqué tout à l’heure le commandant de Bosnie, le général Michael Rose, prédécesseur du général Rupert Smith, qui a perdu la capacité de négocier avec les Serbes de Bosnie, en raison du fait qu’on était très opposé à cette attaque aérienne. Personnellement, je n’ai pas pu négocier avec M. Karadzic au début. M. Stoltenberg et lord Owen ont persuadé M. Milosevic et, par son biais, ils m’ont permis de rencontrer M. Karadzic, mais ce dernier n’a pas permis au général Rose de m’accompagner. Il a déclaré : " C’est un militaire ; je ne veux pas lui parler ; je ne parlerai qu’à un civil de l’ONU ". De cette manière, nous avons en fait joué des rôles quelque peu différents des rôles traditionnels de l’ONU, mais dans le cadre d’un scénario global et unique.

Par conséquent, il me semble qu’il ne faut pas exagérer ces divergences entre les différents représentants de l’ONU. Parfois c’était consciemment que nous jouions ces rôles différents.

M. Pierre Brana : Le général Janvier et le général Mladic se sont rencontrés à trois reprises. Le 4 juin, le général Mladic avait préparé - c’est dans le rapport de l’ONU - un accord établissant un lien entre la libération des otages et le non-emploi de la force aérienne. Selon le rapport de l’ONU, le général Janvier n’a pas signé cet accord, mais n’en a informé le Secrétariat général de l’ONU que onze jours plus tard et ce à la demande du Secrétariat. Je crois d’ailleurs que M. Kofi Annan, qui était alors le chef des opérations de maintien de la paix, vous a demandé, le 15 juin, de mener une enquête à ce sujet. Comment expliquez-vous ce retard ?

M. Yasushi Akashi : Le siège de l’ONU étant à New York, nous faisions très attention aux propos de la presse américaine. Très souvent, au lieu de répondre aux demandes d’information du siège de l’ONU, nous avons dû répondre aux demandes d’information du New York Times et du Washington Post. Si le siège de l’ONU avait été à Paris, probablement que le siège nous aurait envoyés de nombreuses questions posées sur des déclarations parues dans la presse française.

Ce problème a parfois été excessif. Un certain nombre de rumeurs allant dans le sens que vous mentionnez ont paru, dans la presse américaine, quant à des ententes secrètes qui auraient été passées entre le général Janvier et le général Mladic. Le général Janvier, avant de se rendre à ces réunions et après les réunions, m’a brièvement fait part du contenu des discussions. Il m’a également parlé de ces spéculations concernant des ententes secrètes. Je crois que cela n’a rien de vrai ; cela n’a aucun fondement possible. C’est un privilège de la presse que de pouvoir se livrer à de telles spéculations, mais c’est en revanche notre mission que de clarifier la situation. Dans certains cas, elle est plus simple, dans d’autres plus complexe que les rumeurs ne le laissent paraître.

M. Pierre Brana : Il ne s’agit pas simplement de la presse puisque je crois savoir que le Secrétaire général de l’OTAN lui-même, le 21 juin, vous a adressé un courrier vous demandant des informations sur cette question.

M. Yasushi Akashi : C’est exact, mais le Secrétaire général n’aurait pas posé cette question si la presse ne lui en n’avait pas donné l’idée. Je suis fermement convaincu que lui-même n’avait aucun doute sur ce que je lui rapportais.

M. Pierre Brana : Existe-t-il des comptes rendus des deux autres entretiens des 17 et 29 juin entre le général Mladic et le général Janvier ? Ont-ils été envoyés à New York et sont-ils communicables à la Mission d’information ?

M. Yasushi Akashi : Je n’ai pas l’information sous la main concernant le contenu de ces réunions. Je ne sais pas si les comptes rendus ont été ou non communiqués à New York, voire s’ils sont importants et pertinents pour la Mission d’information. Je suis certain que l’on peut les obtenir, mais pour ce qui est de ces deux dates, je ne peux vous répondre dans l’immédiat.

M. Jean-Noël Kerdraon : Je suis choqué par un passage de votre intervention liminaire. Lorsque vous évoquez les troupes onusiennes, vous dites que, sur le terrain, les troupes en charge étaient mal équipées, mal entraînées, d’origines géographiques et militaires diverses, et n’étaient pas compétentes pour faire respecter la paix. Cela demande au minimum des explications, d’autant que, dans le même paragraphe, vous évoquez, concernant la France, le courage et le dévouement. Les deux peuvent parfaitement s’entendre, on peut être mal équipé et mal préparé, mais être courageux et dévoué. Je souhaiterais obtenir des précisions lorsque vous évoquez la pauvreté de certaines forces militaires. Tous les pays sont-ils concernés ou y a-t-il des différences à faire ?

M. Yasushi Akashi : J’ai expliqué qu’il y avait des forces de maintien de la paix avec des armes essentiellement légères, pour un grand nombre d’effectifs, y compris ceux de la France et du Royaume-Uni. Ces forces étaient bien équipées et entraînées, avaient un bon moral et une bonne discipline. Toutefois, je ne peux pas en dire autant des contingents de certains autres pays. Je suis tenté de vous citer les pays dont il s’agit, mais je ne voudrais pas avoir de problèmes politiques. Un certain nombre d’entre eux ayant eux-mêmes des difficultés ou étant très pauvres avaient des contingents insuffisamment équipés, disciplinés et entraînés. Je regrette de dire que certains soldats, mais en très petit nombre, se sont livrés à des actes de corruption et de transactions sur le marché noir. Cela ne concerne qu’une minorité. Ma première action, en ex-Yougoslavie, a été la mise en place d’une commission d’enquête pour mettre un terme à ces pratiques qui n’étaient pas vraiment appréciables de la part des Nations unies.

Quant aux pays mal équipés, certains d’entre eux ont proposé des effectifs, mais sans aucun équipement à offrir. Je me souviens des effectifs du Bangladesh, par exemple, qu’il a fallu équiper grâce à la bonne volonté de l’Allemagne, avec des armes excédentaires d’Allemagne de l’Est. Il a fallu plusieurs mois pour que ces effectifs disposent d’armes. Certains même n’avaient pas de vêtements d’hiver car venant de pays tropicaux. La force des Nations unies est une combinaison d’effectifs venant de différents pays, avec une culture différente et des niveaux différents de préparation militaire. La loi du dénominateur commun est telle qu’il n’est pas toujours aussi élevé que nous voudrions le voir.

S’agissant des Français, des Britanniques et de certains autres pays, c’est au contraire un niveau élevé de qualité dont nous avons bénéficié. Cependant ces forces n’avaient pas de capacité pour faire la guerre, car elles étaient des forces de maintien de la paix. Pour ce qui est de la lutte et de la guerre, il aurait fallu non seulement davantage d’armes mais aussi des renseignements militaires, des moyens de communication d’une toute autre catégorie. Il est donc très dommage de confondre le maintien de la paix, aussi excellent soit-il, avec la capacité de faire la guerre, la nécessité de rétablir et d’imposer la paix. Une telle action aurait dû faire l’objet d’une coalition de pays très armés et très formés, voire d’une équipe de l’OTAN. C’est dans ce contexte que je suis avec attention les tentatives des pays européens pour constituer leur propre force de réaction rapide de 60 000 hommes.

Le Président François Loncle : Pourquoi le responsable principal de cette tragédie, le général Mladic, n’a-t-il pas été arrêté dans les semaines et mois qui ont suivi ? Avez-vous à l’ONU le sentiment que telle ou telle grande puissance ne souhaitait pas qu’on se livre à l’arrestation de ces criminels de guerre ?

M. Yasushi Akashi : Si j’ai bien compris, vous voulez contribuer à augmenter ma popularité aux Etats-Unis ! Pour moi aussi, il est intéressant d’observer que l’IFOR ou la SFOR, envoyées par l’OTAN en Bosnie-Herzégovine pour remplacer la FORPRONU avec plus de 60 000 hommes bien armés, semble être aussi prudente que les Casques bleus de l’ONU. Je ne veux faire aucune spéculation. Lorsque j’ai posé cette question à un général américain, il y a une dizaine de jours, il m’a répondu qu’il y avait une certaine hésitation de la part des grands responsables américains dans la mesure où l’on voulait éviter les accrochages inutiles et faire trop de victimes. Il s’agissait donc d’essayer de s’en prendre à des criminels suspects de crimes contre l’humanité. Peut-être aussi rencontraient-ils des difficultés à retrouver ces personnes dans la mesure où elles se déplacent constamment. Mais je comprends et suis d’accord avec votre interrogation.

Le Président François Loncle : Nous avons aussi compris votre réponse et vos silences. Lorsque sont venus devant nous MM. Van Mierlo et Voorhoeve, les deux Ministres néerlandais, ils se sont plaints de n’avoir pas été consultés avant le 10 juillet. On peut d’ailleurs considérer qu’ils auraient pu réciproquement vous consulter. Comment expliquez-vous cette absence de contacts entre les responsables de l’ONU et les responsables néerlandais qui avaient en charge le contingent néerlandais dans l’enclave ?

M. Yasushi Akashi : Je sais que le général Janvier, peut-être au travers de ses collaborateurs, consultait les autorités néerlandaises à La Haye, mais avant le 11 juillet, je n’ai eu aucun contact avec les hauts responsables néerlandais. Les contacts que j’ai eus le 11 juillet avaient été initiés par les Néerlandais eux-mêmes. Je me suis toujours félicité des visites et appels des hauts responsables de pays qui avaient fourni des soldats aux Nations unies. Cependant, lorsque les opérations de maintien de la paix de l’ONU sont menées, elles le sont sous l’autorité globale du Conseil de sécurité agissant au titre du mandat donné par lui. Mon supérieur immédiat étant le Secrétaire général lui-même, il est le seul habilité à pouvoir me donner des ordres. Je n’accepte d’ordre de personne d’autre et je suis très fier de dire que tous mes subordonnés, qu’ils soient Français, Britanniques ou de toute autre nationalité, ont été des fonctionnaires internationaux dévoués à la cause supérieure de la paix internationale, laissant parfois de côté leurs intérêts nationaux propres.

Je crois que c’est dans l’intérêt de l’humanité dans son ensemble, et vous avez toutes les raisons d’être fier de vos contributions très précieuses à la cause de la paix par le biais des Nations unies. Je considère la France comme l’un des grands piliers du Conseil de sécurité, capable de guider l’action de l’ONU vers un meilleur avenir.


Source : Assemblée nationale (France)