El pasado primero de julio el Procurador General de la Nación entregó a la Corte Constitucional un extenso y complejo concepto en cumplimiento de sus funciones dentro de este tipo de procesos. Este concepto avanza en el desarrollo de diversas tesis sobre temas jurídico-constitucionales en el marco del debate. Respecto de algunos de estos temas, propone que no afectaron la viabilidad de la reelección presidencial en Colombia; mientras otros, de acuerdo con su criterio, sí afectaron la integridad de la Constitución y por lo tanto la reforma no puede entrar a ser parte de ese cuerpo normativo y no puede tener aplicación.

Antes de avanzar en la exposición de las diversas tesis jurídicas, puede resultar útil ubicar el papel del Procurador General en este tipo de procesos y en el escenario político. La Procuraduría General de la Nación tiene facultades de Ministerio Público en Colombia desde las Constituciones de la segunda mitad del siglo XIX. En el actual régimen constitucional colombiano, es uno de los Organismos de Control (junto con el Defensor del Pueblo y el Contralor General).

Sus funciones se pueden circunscribir a dos grandes áreas: como director del Ministerio Público, debe velar por los intereses de la sociedad en diversos campos de la vida de la nación, y como suprema autoridad disciplinaria, es el encargado de adelantar los procesos disciplinarios e imponer las sanciones a los funcionarios públicos por faltas en el ejercicio de sus funciones, sanciones que son distintas de las penas que debe imponer el poder judicial cuando las faltas disciplinarias cometidas constituyen al mismo tiempo delitos. Por lo tanto, el Procurador General de la Nación en Colombia no cumple funciones de investigación y persecución de crímenes y criminales. El Procurador tiene la función expresa de intervenir en los procesos de constitucionalidad de las leyes y de las reformas constitucionales que se adelanten ante la Corte Constitucional.

El Concepto del Procurador en este tipo de proceso es una opinión calificada que no tiene efectos vinculantes sobre la capacidad de decisión de la Corte. Sin embargo, de acuerdo con la trascendencia política de la decisión debatida, su opinión puede adquirir un relevancia mayor, lo cual depende, claro está, del nivel de representatividad que dicho funcionario pudiera tener dentro del juego de fuerzas en el escenario del momento. Es el caso actual, el Procurador Edgardo Maya tiene un peso político importante y su concepto se constituye en un notable apoyo para la Corte Constitucional en el proceso de decisión en que se encuentra.

Respecto de la reforma que permitiría la reelección presidencial en Colombia, el concepto del Procurador, a pesar de proponer que se deseche el cargo de mayor envergadura en su contra -el vicio de incompetencia del Congreso para introducir este tipo de reforma- igual propone su declaratoria de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en su formación. Esta última proposición se constituye en el primer revés jurídico contra la reforma que permitiría la reelección inmediata.

Hasta mediados de este semestre, ante la Corte Constitucional se presentaron un conjunto importante de demandas que pretenden la declaratoria de inexequibilidad (inconstitucionalidad) de la reforma. La primera de ellas fue radicada por Wilson Borja, Representante a la Cámara por el partido de izquierda Alternativa Democrática. El documento presentado por el Procurador a la Corte se refiere a esta demanda, pero dado que muchos de los temas y propuestas en otras son similares, se puede entender que este concepto recoge el pronunciamiento del procurador sobre un conjunto importante de las demandas en curso.

En el Concepto el Procurador da cuenta de las siguientes cuestiones:

• Si el Congreso de la República, en ejercicio de su poder de reforma, era competente para introducir la figura de la reelección presidencial.
• Si a la luz de la Carta Política es válido que se hubiera establecido una competencia subsidiaria en cabeza del Consejo de Estado para expedir la ley estatutaria de garantías electorales y recortar los plazos que la Constitución ha señalado para el control constitucional.
• Desde el punto de vista de trámite, si el trámite del Proyecto de Acto Legislativo (reforma a la Constitución) cumplió con los términos entre los debates (art. 160) y las mayorías calificadas (art. 378).
• Si se llevaron a cabo los ocho debates exigidos, o si por el contrario, hubo ausencia de debate del Proyecto de Ley en la Plenaria de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta.
• Si hubo debate sobre el informe de conciliación en las plenarias, durante la segunda vuelta.
• Si durante la primera vuelta, los impedimentos y recusaciones tuvieron un trámite acorde con la Constitución y con el Reglamento del Congreso. Para el efecto habrá de establecerse: Cuál es el órgano competente para conocer de los impedimentos de los congresistas; Si es válido que los congresistas impedidos se hubieran abstenido de votar únicamente su impedimento participando en la decisión de los impedimentos de los demás parlamentarios que se encontraban en situaciones iguales o similares; El trámite que de conformidad con el Reglamento del Congreso deben tener las recusaciones; La incidencia que en el trámite de un proyecto de ley o de reforma constitucional tienen las reglas para dirimir los conflictos de intereses.
• Si durante la primera vuelta en la Comisión Primera del Senado de la República se dio cumplimiento a lo dispuesto en la Constitución y en el Reglamento del Congreso en relación con la participación ciudadana.
• Si la designación de ponentes se hizo conforme con la Constitución y el Reglamento del Congreso.
• Si durante la primera vuelta en la Comisión Primera del Senado se integró legalmente la mesa directiva.

Antes de conceptuar sobre cada uno de estos asuntos, el Procurador solicita a la Corte hacer una definición en su jurisprudencia de modo que se establezca con claridad el concepto de sustitución de la Constitución, base fundamental para determinar no sólo cuáles son los límites del poder de reforma, sino la competencia de esa la Corte en relación con este punto.

Tal petición del Procurador responde a la confusión creada por diversos conceptos emitidos por la Corte en dos momentos y sentencias distintos. El tema de los límites del poder de reforma fue planteado por primera vez por la Corte Constitucional en 1992 y luego mejor elaborado en el año 2003 a propósito del examen de la Ley del referendo . Sin embargo, en el año 2004 parecieron variar este criterio .

A pesar de solicitar a la Corte una definición respecto del concepto de sustitución de la Constitución mediante una reforma, el Procurador ha propuesto en su concepto que la reforma que autoriza la reelección no desborda la competencia del Congreso para introducir reformas en la Carta Política.

Al mismo tiempo, encuentra que dicha competencia sí fue desbordada al dar facultades legislativas complementarias al Consejo de Estado (una de las altas cortes) para expedir el estatuto de garantías en el proceso electoral en el que participe el Presidente. Con lo cual el Procurador acoge la tesis de la existencia de límites al poder de reforma a la Constitución por parte del Congreso y entiende la “competencia” como el primero y gran tema de todo procedimiento y por lo tanto materia de examen de la Corte Constitucional de acuerdo con lo establecido en el artículo 242-5 de la Constitución (“vicios de procedimiento en su formación”).

Todos los demás cargos derivados de la extralimitación en la función reformatoria por parte del Congreso fueron rechazados en el concepto que se viene exponiendo.

Es en los cargos por otros vicios de procedimiento donde el Procurador encuentra motivos para que se declare inconstitucional la totalidad de la reforma. Concretamente, se trató de la realización de los debates en debida forma. De acuerdo con el examen realizado por la Procuraduría faltaron los debates reglamentarios en la Plenaria de la Cámara en primera vuelta y en el trámite de las conciliaciones en segunda vuelta.

Encuentra el Ministerio Público, que a pesar del retiro del recinto de los parlamentarios opuestos al proyecto, el debate debió realizarse, y que “los informes de ponencia y el articulado aprobado no fueron objeto de discusión, y que por lo tanto no hubo exposición de ideas, posturas y conceptos diversos, ni fruto del examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones y de las modificaciones que en el marco constitucional habría de tener la decisión de incorporar la figura de la reelección presidencial. Debate que en los términos de la jurisprudencia de esa Corporación es esencial para conservar el principio democrático, deliberativo y decisorio de las células legislativas”.

Mientras el concepto del Procurador vino a reforzar la tesis que propugna por la inconstitucionalidad de la reforma que autoriza la reelección, el debate al interior de la Corte Constitucional continúa proyectando proferir una decisión en el mes de septiembre, mientras se defiende de toda clase de presiones que buscan afectar su independencia.

Nelson Socha