Restrição fiscal permanente

As recentes declarações do ministro de Economia, Danilo Astori [1], e o que está acontecendo com o processo de elaboração orçamentária obrigam a lembrar que "vivemos entre duas grandes confusões que, isoladas, têm alto custo e, juntas, são nefastas. A primeira refere-se à crise das ideologias. A segunda à pobreza dos métodos de governo. [2]"

O primeiro orçamento nacional de um governo integrado pelas forças da esquerda surge no contexto de uma economia e de uma sociedade severamente empobrecidas. O crescimento do PIB de 2004 (12,3%) não teve nenhum reflexo no poder aquisitivo médio dos lares, que atualmente é 35% inferior ao que era em 1998. Os níveis de pobreza e miséria atingem patamares jamais vistos antes, o que aumenta de maneira significativa as necessidades sociais, que não podem ser satisfeitas no mercado devido à falta de liquidez.

Os recursos do governo central, que o Estado poderia utilizar para satisfazer essas necessidades, reduziram-se significativamente no período de crise, passando de 5.168 milhões de dólares, em 1999, para a 3.083 milhões, em 2004, o que significa uma redução enorme, de aproximadamente 33%. O aumento previsto para os próximos cinco anos deveria chegar a 500 milhões de dólares, o que justifica, com uma cifra tão ínfima, que essa política orçamentária seja qualificada como de restrição fiscal permanente.

Na estrutura do orçamento de 2004 - plano orçamentário tomado como piso pelo governo para a elaboração orçamentária qüinqüenal – é destacada a importância dos gastos correspondentes aos compromissos financeiros - juros da dívida (24%), gastos sociais (16%), subsídios e transferências (13%) - que somam, no conjunto, 53% dos recursos. O resto está distribuído em 27% com gastos em folha de pessoal, 13% com outros gastos de funcionamento e 7% para investimentos.

Os recursos orçamentários aumentariam, segundo tem sido anunciado, em 16% durante o exercício deste governo, e o PIB aumentaria em 18%, ambos em termos reais, o que significa que seria mantida, de modo aproximado, a proporção dos recursos disponíveis com respeito ao PIB (23%). Os gastos financeiros aumentariam em 6% (100 milhões de dólares) e os outros gastos em 28% (500 milhões de dólares).

Antes da apresentação do plano orçamentário foram realizadas, e ainda estão se realizando, várias instâncias de negociação. Primeiro foi negociada com o FMI uma carta de intenção que fixa as pautas da política fiscal com o objetivo de obter um superávit primário inédito de 4% do PIB a partir de 2007. Isso envolve uma restrição severa ao impulso de um processo de expansão do gasto público destinado a satisfazer as demandas sociais e o desenvolvimento econômico.

A partir dos acordos feitos com o Fundo Monetário, o governo pretende destinar quase 5% do PIB anual, durante cinco anos, para o pagamento dos juros da dívida, chegando a um total de 4.530 milhões de dólares. Para o Plano Nacional de Emergência foram destinados 200 milhões. Diante dessa informação torna-se insustentável afirmar que a prioridade nacional é atender a pobreza e a miséria. As prioridades são outras: reduzir a dívida com o FMI (política promovida a nível mundial por esse organismo) e conseguir uma percentagem de dívida sobre o PIB, 60%, para aspirar à obtenção do "investment grade".

Neste marco de prioridades erradas, mas explícitas, surgiram situações não muito claras. A equipe econômica , em um processo que surpreende pela falta de originalidade, tentou interpretar o impacto de destinar 4,5% do PIB para a educação. Assim, em maio, foi divulgado que a equipe econômica entendia que: "a meta de 4,5% do PIB não é toda de gastos fiscais. É o que a sociedade deve apontar a gastar em educação" [3].

Em agosto, foi conhecida a intenção de incluir o Instituto da Criança e do Adolescente do Uruguai (0,4% do PIB) como parte do sistema educacional, para reduzir o aumento que deveria ser concedido. Logo depois, foi dito que somente seria possível chegar a 3,5% do PIB no final do qüinqüênio e que ficariam faltando, portanto, 160 milhões de dólares.
Na segunda-feira (29 de agosto) a situação mudou: o presidente da República teria ordenado [4] a apresentação de um orçamento que desse conta do objetivo programático e emblemático de 4,5%. A contrapartida disso seria uma nova redução das já escassas dotações orçamentárias de outros organismos, com a finalidade de manter os tetos de gastos acordados com o FMI.

O que realmente importa

A questão central da análise do projeto de lei do orçamento não está em discutir se o governo será capaz de atingir suas metas de gastos para os próximos cinco anos, visto que o sistema orçamentário uruguaio é um híbrido que combina o plano anual com o plano qüinqüenal. Desde 1952, quando foi derrogado na Constituição o princípio da anualidade orçamentária, ficou disposto que o Executivo deveria preparar seu orçamento para todo o período de governo, mas, por outro lado, fica estabelecido, de acordo com a tradição gradualista do nosso sistema político, que, junto com a prestação de contas e com o balanço da execução orçamentária anual, o Executivo poderá propor as modificações que considere indispensáveis. A Constituição de 1967, artigo 214, mantém essa dualidade, ampliando o âmbito do que é possível alterar até a criação, supressão e modificação de programas.

Portanto, a parte do orçamento que realmente tem importância é a correspondente ao ano 2006, dado que é nele que será distribuído o dinheiro realmente utilizável pelos diferentes organismos. É preciso levar em conta, contudo, que o orçamento que for aprovado para o ano 2006, pode ser modificado por meio de diversos mecanismos, como, por exemplo: a definição dos parâmetros de reajuste salarial, gastos e investimentos que permitem modificar o valor real das remessas; a fixação de tetos para a execução orçamentária, que já foi feita pelo atual governo em abril [5]; transposições de setores, etc.

Os aumentos anunciados para 2006 são baixos e, claramente, não satisfazem as necessidades de serviços públicos da população nem as demandas salariais dos trabalhadores públicos, que já viram sua renda cair de forma abrupta, acumulando uma perda de 19%, em 2004, com respeito a 2001. O 0,6% de aumento real, e mais uma remessa fixa, concedido aos funcionários, está muito longe de compensar as perdas de poder aquisitivo.

O que tem vindo à público sobre os aumentos orçamentários para o ano 2006 tem variado muito nos últimos dias. Contudo, em nenhum caso o nível de aumento está de acordo com a dramática situação social e econômica do nosso país, aliás, nem sequer com as necessidades do emblemático PANES (Plano de Atenção Nacional da Emergência Social). Tem sido dito, por exemplo, que a ministra do Desenvolvimento Social pediu 50 milhões de dólares a mais em 2006 para reforçar o setor salarial e 60 milhões para gastos de funcionamento. O governo pretende conceder exatamente a metade [6].

O que virá

As dotações orçamentárias de 2007 irão depender do que for resolvido na prestação de contas que for feita em 2006. O orçamento de 2009 é uma meta, uma declaração de vontade sujeita a todas as vicissitudes da economia internacional - evolução da taxa de juros, do preço do petróleo, do nível de atividade e das políticas macroeconômicas dos nossos sócios regionais, do preço das commodities – e da nacional: será que vão chegar os tão falados investimentos? Surgirão problemas climáticos e/ou sanitários? Será superada a fragilidade financeira? A reforma tributária vai funcionar?

Contudo, há perguntas que são política e economicamente muito mais importantes: o que o governo vai fazer se os níveis de arrecadação não são os esperados? Nesse caso, quais seriam as metas que não seriam cumpridas? (Aquelas que foram assumidas com o FMI ou as que forem aprovadas neste orçamento qüinqüenal?). Tudo parece indicar que, se a lógica predominante for mantida, a prioridade será para os credores externos, postergando a satisfação das necessidades sociais para um futuro incerto.

É o fim que justifica os meios. Não é mais como antigamente: revolução ou contra-revolução social. É algo muito mais abstrato e, claro, seguramente, estéril [7] conseguir que a dívida seja igual ou menor que 60% do PIB (mesmo que seu valor absoluto aumente) para ter acesso ao "investment grade", o que, supostamente, permitiria obter créditos e captar investimentos estrangeiros em melhores condições.

Os perigos do possibilismo

Existem dois conceitos econômicos que poderiam ajudar a compreender o significado do projeto orçamentário que será apresentada esta semana. Um deles é o critério de remediabilidade – presume-se que um resultado será eficiente quando nenhuma forma superior alternativa e viável pode ser descrita e implementada com lucros líquidos -, o outro é a dependência da trajetória - a margem de manobra para uma escolha pontual depende criticamente da direção anterior e do nível das acumulações e capacidades desenvolvidas ao longo do tempo.
A partir do primeiro conceito, de tipo estático, hierarquiza-se a necessidade de optar por aquelas soluções econômicas possíveis e viáveis (está fora do marco de análise tudo aquilo que não pode ser implementado) que aumentem os benefícios líquidos ou reduzam as perdas líquidas (o mal menor).

A partir do segundo conceito, de tipo dinâmico, atende-se essencialmente o processo passado e futuro e se hierarquiza, assim, a eficiência adaptativa da economia, o que envolve prestar fundamental atenção àquelas acomodações que permitem incidir na trajetória.

Os possibilistas utilizam, em última análise, o conceito de remediabilidade, o que os leva a aprovar medidas que consolidam o atual caminho, iniciado há várias décadas e que conduziu o nosso país, e a maior parte da América Latina, à atual situação de subdesenvolvimento e de desigualdades crescentes. Aqueles que aspiram à modificação dessa trajetória não desejada deveriam procurar a criação de capacidades e acumulações necessárias para gerar um ponto de inflexão, para a criação de uma nova trajetória. É disso que se trata. A sociedade está com a palavra.

Tradução: Naila Freitas