I. Introduction
1. Le Secrétaire général a dépêché une mission exploratoire en Iraq pour la période allant du 6 au 13 février 2004. Cette initiative faisait suite aux entretiens qu’il avait eus à New York le 19 janvier 2004 avec le Conseil de gouvernement et l’Autorité provisoire de la Coalition, et répondait à l’attente des deux parties ainsi que de nombreuses organisations et personnalités iraquiennes, au nombre desquelles l’Ayatollah Ali Sistani, personnalité religieuse chiite influente.
2. La mission était dirigée par Lakhdar Brahimi, Secrétaire général adjoint qui exerce les fonctions de Conseiller spécial auprès du Secrétaire général, et se composait de sept membres, dont des spécialistes des questions électorales du Département des affaires politiques (voir appendice I).
3. Lors de leur séjour en Iraq, les membres de la mission ont rencontré de très nombreux Iraquiens : dirigeants politiques (aussi bien ceux représentés au Conseil de gouvernement que ceux qui sont actuellement en marge du processus politique), responsables religieux, chefs de clan, membres d’organisations non gouvernementales, d’associations féminines, d’organismes professionnels, et d’organismes de défense des droits de l’homme, et universitaires. Ils se sont également entretenus avec les membres du Conseil de gouvernement, M. Paul Bremer, Administrateur de l’Autorité provisoire de la Coalition, et Sir Jeremy Greenstock, Représentant spécial du Royaume-Uni pour l’Iraq. À Amman, les membres de la mission ont rencontré Ross Mountain, le Représentant spécial du Secrétaire général par intérim, et quelques membres de son équipe. Une délégation des Nations Unies, composée de Lakhdar Brahimi, Ross Mountain et Jamal Benomar, a également assisté à la réunion des ministres des affaires étrangères des pays voisins de l’Iraq (Koweït, 14 et 15 février 2004).
4. Les membres de la mission exploratoire de l’ONU sont reconnaissants à tous les Iraquiens pour l’accueil chaleureux qu’ils leur ont réservé et leur empressement à les rencontrer et à discuter les idées et options avancées pour aider leur pays à trouver sa voie. Ils remercient également le Conseil de gouvernement et l’Autorité provisoire de la Coalition de leur hospitalité et de l’appui qu’ils leur ont apporté (transport, hébergement et sécurité).
5. L’insécurité n’a pas permis à la mission de se déplacer hors de Bagdad autant qu’elle l’aurait souhaité. En fait, même dans la capitale, prendre contact avec des Iraquiens et parvenir à les rencontrer n’a pas toujours été facile à cause encore de l’insécurité. Les membres de la mission ont cependant pu se faire une idée de ce que pensaient un grand nombre d’Iraquiens. La composante technique de la mission a eu des échanges approfondis avec des groupes d’experts et d’universitaires iraquiens et des membres de partis politiques qui avaient fait des recherches sur la possibilité d’organiser des élections dans les circonstances actuelles.
6. Ces larges consultations ont permis à la mission de mieux cerner la situation politique et l’évolution politique qui a résulté du débat sur le gouvernement de transition et de se forger une opinion sur certains points qu’elle avait pour tâche d’examiner. D’un bout à l’autre du spectre politique et social, les interlocuteurs de la mission ont été presque unanimes à estimer que l’Organisation des Nations Unies devait faciliter le processus de transition en apportant au besoin une aide technique et en favorisant la réalisation d’un consensus sur les divers points examinés
II. La situation actuelle en Iraq
7. Les deux attentats meurtriers perpétrés contre la police et les forces de sécurité iraquiennes pendant le séjour de la mission montrent si besoin est que la rébellion continue de menacer la sécurité de tous les iraquiens. On sait peu de choses des responsables de ces attentats, mais ils semblent résolus à faire échec à toute tentative d’édification d’un Iraq stable et pacifique. Il n’empêche que nous commençons à assister à un tout début d’activité des partis politiques qui infléchit la dynamique des élites politiques et des groupements communautaires. À l’évidence, les questions de sécurité sont inextricablement liées à l’évolution politique.
8. De nombreux signes indiquent que la classe politique à tendance à se morceler. Le sectarisme gagne du terrain et les relations intercommunautaires révèlent une polarisation politique de plus en plus intense, cependant que n’interviennent dans le processus politique qu’un petit nombre de personnages plus ou moins crédibles. Ces rivalités parmi les élites se déroulent sur fond de chômage massif, notamment parmi les jeunes hommes, qui constituent un groupe très important. De nombreux interlocuteurs ont également évoqué la montée du désenchantement et de la colère. Il n’en demeure pas moins que l’ampleur des enjeux fait de l’Iraq un pays dynamique où les idées et les discussions politiques foisonnent. Des Iraquiens ont soumis à la mission de nombreuses propositions et idées, depuis le rétablissement de la monarchie pour sortir de la crise jusqu’à la mise en place d’un gouvernement de transition composé de technocrates aux pouvoirs limités, en passant par la tenue d’une conférence des chefs de clan en vue de constituer un gouvernement et l’organisation d’une convention nationale ou d’une table ronde afin d’aider les principales parties prenantes à se mettre d’accord.
9. Par ailleurs, l’importance historique de la situation actuelle est profondément ressentie. Parmi les Sunnites et dans les élites laïques, certains ont le sentiment qu’ils assistent à une rupture décisive de l’équilibre des pouvoirs, et qu’ils se retrouveront perdants dans les nouveaux arrangements politiques. De nombreux Chiites ont le souci d’éviter que ne se reproduise la situation de 1922, année qui pour eux a marqué leur éloignement du pouvoir et le début des persécutions. Ils sont déterminés à redresser la barre et à garantir l’émancipation politique de leur communauté. D’autres, parmi les populations kurdes, sachant que leur situation s’est grandement améliorée depuis le début des années 1980 et après la première guerre du Golfe, craignent que les nouveaux arrangements ne remettent en cause cet acquis. Les groupes minoritaires, quant à eux, estiment qu’un système majoritaire ne pourrait que les desservir considérablement, tandis que les associations de femmes redoutent que les acquis qu’elles doivent aux régimes laïques ne soient remis en question par un régime dominé par des partis à composante religieuse. Par exemple, le Conseil de gouvernement a décidé en décembre d’abroger le Code civil et de donner aux autorités religieuses ses compétences en matière de droit de la famille. Bien que cette décision n’ait pour le moment pas acquis force de loi, les femmes y voient un mauvais présage.
10. Cette mouvance suscite des attentes, mais aussi des craintes, des tensions et de la méfiance. Il y a lieu d’espérer que les différents courants politiques donneront naissance à un consensus sur un nouveau système de gouvernance ouvert à tous, qui satisfera ceux qui aspirent à l’émancipation politique et à une place dans la vie publique, mais qui protégera aussi les droits des minorités et autres groupes au sein d’une entité nationale en évitant les dangers du règne de la majorité. Toutefois, à moins que les parties prenantes - Iraquiens et non-Iraquiens - ne se préoccupent sans tarder de régler ensemble les questions les plus pressantes, notamment celles touchant la sécurité, les tensions existantes pourraient attiser les dissensions civiles et la violence. Tous doivent s’employer à prévenir l’escalade de la violence intercommunautaire et à favoriser le retour de la confiance, et la poursuite de la coopération, travail laborieux et de longue haleine.
III. L’Accord du 15 novembre et le processus de transition politique
11. L’Iraq est à la croisée des chemins sur le plan politique. Le 15 novembre 2003, l’Autorité provisoire de la Coalition et le Conseil de gouvernement ont signé un accord relatif au processus politique afin d’accélérer le transfert de souveraineté de l’Autorité provisoire de la Coalition à une administration iraquienne, qui doit avoir lieu à la fin de juin 2004 au plus tard. Les incidences politiques de cet accord ont motivé l’envoi de la mission exploratoire de l’Organisation des Nations Unies en Iraq.
12. L’Accord du 15 novembre énonce les conditions de la dissolution de l’Autorité provisoire de la Coalition et de l’entrée en fonctions d’une assemblée de transition et d’un gouvernement provisoire. Toutefois, des personnalités iraquiennes, dont de nombreux membres du Conseil de gouvernement, et un certain nombre de groupes politiques et religieux se sont déclarés opposés à l’élection des membres de l’assemblée de transition par des collège électoraux. Nombreux sont ceux qui, comme l’Ayatollah Sistani, se sont fermement prononcés pour un mode de scrutin direct et ont soutenu qu’il était possible d’organiser des élections suffisamment crédibles avant le 30 juin 2004.
13. Bien que de nombreux Iraquiens aient contesté la légitimité et la légalité de l’Accord du 15 novembre, il convient de noter que la plupart des Iraquiens consultés par la mission ont souligné que celui-ci répondait aux attentes du peuple iraquien, pour autant qu’il prévoyait une transition rapide vers la mise en place d’un gouvernement provisoire, le rétablissement de la souveraineté de l’Iraq et la dissolution de l’Autorité provisoire de la Coalition. De vives réserves ont été exprimées au sujet de certaines dispositions de l’Accord, mais le débat a surtout porté sur la question des élections, laquelle a suscité de graves tensions qu’il convient de dissiper si l’on veut qu’une concertation fructueuse soit consacrée aux autres points très importants encore en suspens.
14. Il s’agit notamment de définir sur quoi portera la Loi fondamentale en cours d’élaboration ; de préciser quelles institutions seront en place pendant la période intérimaire ; de décider quel système fédératif adopter, et à quelle échéance ; de déterminer quels devraient être les pouvoirs du gouvernement provisoire après le 30 juin 2004 ; de préciser quelles seront les relations entre l’assemblée nationale prévue par l’Accord et l’assemblée constituante qui sera élue en mars 2005 ; enfin, de savoir quel sera le statut des forces de la Coalition après le 30 juin 2004. Ces questions, et bien d’autres, ne pourront être convenablement traitées qu’une fois une décision prise sur les élections.
15. Il reste que l’Accord entre dans certains détails, et dicte certaines des principales dispositions de la Loi fondamentale, engageant le futur législateur. En particulier, le Conseil de gouvernement doit rédiger la Loi fondamentale en " concertation étroite " avec l’Autorité provisoire de la Coalition. Selon l’Accord du 15 novembre, la Loi fondamentale définira " le champ d’action et la structure du gouvernement de transition dans un Iraq souverain " et prévoira que les dispositions sur lesquelles le Conseil de gouvernement et l’Autorité provisoire de la Coalition se seront mis d’accord " ne pourront pas être amendées ". Elle définira également " les organes de la structure nationale ", " la façon dont seront choisis les représentants servant dans ces organes " et " les critères applicables aux candidats ", parmi lesquels pourront figurer des membres du Conseil de gouvernement. En fait, c’est un projet de constitution provisoire qui doit être rédigé et approuvé par le Conseil de gouvernement, en accord avec l’Autorité provisoire de la Coalition. Certains Iraquiens estiment que le Conseil de gouvernement ayant le pouvoir de déterminer la structure des organes politiques nationaux, ses membres ne sauraient, sans conflit d’intérêts, fixer les règles de leur propre appartenance aux institutions futures.
16. Par ailleurs, l’accord prévoit un État fédéral, traite de la séparation et de l’étendue des pouvoirs des entités centrale et décentralisées, prévoit une déclaration des droits visant aussi le corps législatif, ainsi qu’un système de contrôle judiciaire, et une date d’expiration. Or, ni le peuple iraquien ni des représentants élus par lui n’ont pu débattre de ces questions ni se prononcer à leur sujet. D’après l’Accord, la Loi fondamentale est censée fixer les échéances, mais certaines dates butoirs sont déjà spécifiées dans l’Accord. Ainsi, la Loi fondamentale doit en principe être approuvée avant le 28 février 2004, les élections à l’assemblée de transition sont censées se dérouler d’ici au 31 mai 2004 et l’assemblée doit prendre ses fonctions le 30 juin 2004 au plus tard, en même temps que sera dissoute l’Autorité provisoire de la Coalition, l’élection de l’assemblée constituante devra avoir lieu au plus tard le 15 mars 2005, et la date limite pour les élections en vue de la constitution d’un gouvernement national est le 31 décembre 2005.
17. L’Accord comprend également une partie relative à des arrangements de sécurité dont la nature n’est pas spécifiée et qui confèrent " une grande latitude " aux forces de la Coalition pour le maintien de l’ordre. Qui plus est, il prévoit que le futur gouvernement provisoire devra respecter des accords - dont la nature est encore inconnue - qui auront été conclus entre l’Autorité provisoire de la Coalition et le Conseil de gouvernement. De nombreux Iraquiens avec lesquels les membres de la mission se sont entretenus ont souligné que seul un gouvernement de transition légitime ou un gouvernement constitué à l’issue d’élections serait habilité à conclure des accords bilatéraux de sécurité avec la Coalition et estimé que toute autre option ne serait pas légitime et donnerait l’impression que la conclusion des accords de sécurité manquait de transparence et éludait la question des responsabilités.
18. Une bonne partie de l’Accord est consacrée à l’assemblée nationale de transition, organe législatif auquel serait transférée la souveraineté de l’Iraq. Pour ce qui est du gouvernement provisoire, l’assemblée nationale est censée élire les membres de l’exécutif et nommer les ministres. L’Accord est muet sur le mode de désignation du chef de l’exécutif et sur les fonctions qui seront dévolues à ce dernier. Les membres de l’assemblée nationale de transition ne seraient pas élus au suffrage direct, mais par un collège électoral où les gouvernorats seraient représentés sur la base du pourcentage de la population qui y réside. La sélection des candidats au collège électoral serait organisée et approuvée par des comités composés de représentants nommés par le Conseil de gouvernement et les conseils provinciaux et locaux.
19. Les Iraquiens opposés à ce plan font valoir que les conseils provinciaux et locaux ont tous été créés et sont tous soutenus par l’appareil militaire de la Coalition et que même si le Conseil de gouvernement est censé être dissous, ses membres n’en seraient pas moins éligibles à l’assemblée de transition, alors même qu’ils auraient arrêté les modalités des élections. De nombreux interlocuteurs iraquiens ont également appelé l’attention de la mission sur le fait que l’Accord prévoit l’entrée en fonctions de deux assemblées d’ici au mois de mars 2005 - une assemblée législative nationale de transition dont les membres auront été " sélectionnés " et une assemblée constitutionnelle dont les membres auront été élus - toutes deux fonctionnant en parallèle, ce qui risque de susciter des dissensions politiques.
20. On se souviendra que l’impasse politique actuelle a pour origine la controverse soulevée en juin 2003 par l’annonce que la constitution de l’Iraq serait rédigée par une convention constituante dont les membres auraient été choisis par l’Autorité provisoire de la Coalition, ce qui a amené l’Ayatollah Sistani à lancer une " fatwa " pour obtenir qu’une assemblée constituante élue soit chargée de rédiger la constitution du pays.
IV. Principales observations
21. Comme mentionné plus haut, l’on se trouve dans l’impasse sur la question du choix entre un mode de scrutin direct et le système de collèges électoraux prévu par l’Accord. À la fin des longs entretiens qu’a eus la mission, tant au niveau politique qu’au niveau technique, le consensus qui émergeait en Iraq était qu’il serait extrêmement difficile, et peut-être même dangereux, de chercher à organiser des élections générales avant le 30 juin 2004. Il y avait aussi consensus sur le fait que le système de collèges électoraux, tel qu’actuellement conçu, ne pouvait être une option viable. L’Autorité provisoire de la Coalition elle-même admet qu’il ne serait guère faisable de chercher à appliquer ce système, qui est totalement étranger aux Iraquiens. D’autres options doivent être trouvées, mais cela ne peut être fait que par les Iraquiens eux-mêmes à travers le dialogue et la recherche d’un consensus.
22. Il va sans dire que personne ne conteste l’importance des élections. Premièrement, le droit de prendre part à la direction des affaires publiques de son pays est un droit fondamental. Il est proclamé et garanti par la Déclaration universelle des droits de l’homme et par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et il est reconnu dans de nombreux autres traités et de nombreuses autres déclarations. Les pays et les peuples du monde entier savent que des élections libres et équitables sont un jalon essentiel dans le processus de démocratisation et un important moyen de donner au peuple, qui est le fondement du pouvoir gouvernemental lui-même, la possibilité d’exprimer sa volonté.
23. Deuxièmement, tous les Iraquiens s’accordent à estimer que la tenue d’élections est une étape importante sur le long chemin devant mener à la mise en place d’un système de gouvernement démocratique reposant sur la prééminence du droit. Les élections en elles-mêmes ne constituent pas la démocratie. Elles ne sont pas une fin mais une étape - il est vrai essentielle - sur la voie d’un Iraq pacifique, stable et uni. De nombreux débats ont été consacrés à l’établissement d’une assemblée législative provisoire. En fait, nombre d’Iraquiens ont émis des doutes sur le fait qu’une assemblée législative soit nécessaire pour une brève période de transition. Ne serait-il pas plus simple et plus efficace de rechercher un consensus sur la mise en place d’un gouvernement provisoire chargé d’expédier les affaires courantes, qui serait doté de pouvoirs clairement définis et limités en vue de préparer le pays pour des élections libres et équitables, de le gérer pendant la période de transition et d’accompagner le processus ?
24. Comme indiqué dans le rapport technique détaillé figurant à l’appendice II au présent rapport, des élections ne pourront être tenues qu’environ huit mois au minimum après l’achèvement du cadre juridique. Si les travaux devaient débuter immédiatement et si le consensus politique nécessaire était obtenu assez rapidement, il serait possible de tenir des élections d’ici à la fin de l’année 2004. Dans ces conditions, serait-il nécessaire d’élire, deux ou trois mois plus tard, une assemblée constitutionnelle ? La plupart des Iraquiens avec lesquels la mission s’est entretenue étaient convaincus qu’une seule assemblée pourrait très bien remplir à la fois les fonctions d’assemblée législative et d’assemblée constituante. Le délai fixé pour l’achèvement de la constitution ne s’en trouverait pas affecté.
25. De nombreux interlocuteurs ont déclaré qu’il fallait trouver de nouvelles idées débouchant sur un processus transitoire plus transparent et plus largement ouvert en vue de la mise en place d’un gouvernement provisoire d’union nationale. Dans ce contexte, de nombreux Iraquiens ont en outre souligné qu’il devrait s’agir d’un gouvernement largement représentatif, non fondé sur des quotas, et qu’idéalement il devrait être composé principalement de technocrates compétents.
26. De nombreuses autres idées ont été avancées. Il a notamment été suggéré de proroger le mandat du Conseil de gouvernement de sorte qu’il puisse servir de gouvernement intérimaire entre le 30 juin 2004 et les élections nationales, ou de porter le nombre de ses membres de 150 à 200 pour en faire un organe législatif transitoire qui élirait le gouvernement provisoire. Certains Iraquiens ont instamment prié l’Organisation des Nations Unies d’envisager sérieusement l’idée d’une conférence nationale, actuellement préconisée par des personnalités iraquiennes respectées. Ils estiment qu’en réunissant des représentants de toute la société iraquienne, une conférence nationale offrirait un moyen plus légitime d’établir un gouvernement transitoire. Ils ont reconnu qu’une telle formule ne serait pas pleinement démocratique, mais ont fait valoir qu’elle permettrait néanmoins une large participation. Des critères et un règlement intérieur concernant la participation devraient être établis. Mais, en règle générale, sont invités à participer à une conférence nationale tous les types de groupes politiques et sociaux, et une telle conférence fonctionne sur la base de la transparence démocratique. La conférence produirait une série de principes applicables pendant la période de transition (mais non pas une constitution) et rechercherait un accord sur un gouvernement provisoire d’unité nationale.
27. Pour d’autres interlocuteurs, une conférence nationale pourrait servir à modifier et approuver le projet de loi fondamentale. Suivant le règlement intérieur et le mode de fonctionnement retenus, elle pourrait, selon certains, être transformée ultérieurement en assemblée nationale provisoire. Un certain nombre d’Iraquiens ont émis l’avis que l’Organisation des Nations Unies pourrait faciliter le processus de réalisation d’un consensus débouchant sur un accord concernant une conférence nationale et pourrait ensuite convoquer la conférence.
28. D’autres étaient favorables à ce qu’une instance plus restreinte, telle qu’une table ronde, englobant les principaux groupes politiques, professionnels, religieux et autres représentant la société iraquienne dans toute sa diversité, soit chargée de rechercher un consensus sur la mise en place d’une autorité à laquelle seraient confiées les affaires courantes et la gestion du processus de transition après le 30 juin 2004, l’accent devant être mis en particulier sur les processus électoral et constitutionnel. Selon ce point de vue, une table ronde pourrait élaborer des arrangements intérimaires crédibles permettant d’assurer la protection des droits de l’homme et le déroulement d’un processus d’élaboration de la constitution participatif.
29. De nombreux Iraquiens ont souligné que de nouvelles initiatives devaient être prises d’urgence pour rétablir la confiance, promouvoir l’ouverture et explorer de nouvelles options. D’autres Iraquiens ont affirmé qu’une autre façon de sortir de l’impasse serait que l’Organisation des Nations Unies, agissant en partenariat avec les Iraquiens, l’Autorité provisoire de la Coalition et les voisins de l’Iraq, aide les Iraquiens à parvenir à un consensus sur un cadre politique qui produirait une " feuille de route " pour le transfert du pouvoir et qu’elle aide à mettre en place un gouvernement transitoire pour faire aboutir la feuille de route.
V. Le processus électoral
30. Le processus électoral est analysé en détail dans l’analyse technique réalisée par les membres de la mission chargés de l’assistance électorale (voir appendice II).
31. Dans les démocraties avérées, il est facile d’estimer le calendrier d’un processus électoral puisque la plupart des cadres juridiques et institutionnels existent déjà. La machine étant en place et les règles du jeu étant bien définies et acceptées par toutes les parties prenantes, il suffit d’apporter un modeste appui pour affiner ce qui existe déjà avant d’entamer un processus électoral assorti de délais assez précis.
32. En revanche, dans les situations de transition, le processus électoral doit souvent partir de rien : il faut mettre en place tous les éléments requis pour permettre sa préparation et son déroulement. Le temps nécessaire pour satisfaire à ces préalables n’est pas toujours facile à évaluer, s’agissant en particulier de ceux impliquant un consensus politique. En conséquence, le calendrier pour l’organisation d’élections transitoires ne peut être approximativement évalué qu’à partir du moment où trois conditions importantes sont remplies : a) un cadre juridique est en place ; b) un cadre institutionnel est en place ; et c) les ressources voulues sont disponibles.
33. En Iraq, aucune de ces conditions n’existe et le désaccord est considérable sur la plupart des aspects fondamentaux. En fait, la mission a constaté que le débat était essentiellement axé sur les aspects opérationnels, tels que les listes d’électeurs, alors que le cadre juridique et politique et les conditions de sécurité sans lesquels des élections ne peuvent avoir lieu étaient négligés.
34. Un calendrier électoral dépend nécessairement des modalités choisies pour le scrutin : en cas de circonscription unique (nationale) et de représentation proportionnelle avec scrutin de liste, les élections pourront être organisées plus facilement (et plus rapidement) qu’en cas de scrutin majoritaire uninominal dans de nombreuses circonscriptions. La question d’un fichier électoral est sensible, et l’option choisie pour l’établissement de listes électorales crédibles aura une incidence sur la longueur du processus.
35. Pour ce qui est de l’établissement de listes électorales crédibles, un certain nombre d’options différentes peuvent être essayées. Dans le passé, les listes électorales en Iraq ont été établies à partir du recensement de la population. Cette option ne peut être retenue car on estime que, pour procéder à un recensement complet, il faudrait jusqu’à cinq ans, y compris le temps de préparation. En outre, l’affectation aux sections de vote pose dans cette formule de sérieux problèmes. Deux autres options sont disponibles : mener une opération d’inscription des électeurs sur les listes électorales (probablement la meilleure option) ou établir les listes à partir de bases de données existantes (telles que la base de données pour la distribution des cartes de rationnement). Néanmoins, il importe de noter que, dans ces deux cas, et en particulier dans le dernier, une période de validation est indispensable - c’est-à-dire une période au cours de laquelle les données initiales sont rendues publiques et rectifiées si nécessaire.
36. Comme on l’a mentionné, on peut procéder à une estimation générale sur la base de l’expérience acquise et des tâches qu’implique normalement l’élection d’un organe représentatif. Les étapes nécessaires à la préparation du processus comprendraient notamment la définition de toutes les procédures électorales et l’élaboration des manuels de procédure voulus ; l’enregistrement des partis politiques et/ou des candidats ; la réglementation du financement des partis politiques ; la réglementation de la campagne électorale ; l’accréditation d’observateurs électoraux ; la réalisation de campagnes d’information du public et d’éducation de l’électorat ; l’acquisition du matériel électoral et la constitution de lots (pour les diverses opérations électorales) ; le découpage des circonscriptions, la détermination de l’emplacement des bureaux de vote et la répartition des électeurs entre les bureaux ; et enfin la préparation logistique du scrutin, du dépouillement des votes et de l’établissement des résultats. De plus, s’il devait être décidé de permettre l’inscription et le vote des Iraquiens de l’étranger, il faudrait déterminer le cadre réglementaire et établir un plan opérationnel pour le vote à l’étranger.
37. Dans des pays se trouvant dans les mêmes conditions et présentant les mêmes caractéristiques que l’Iraq, on peut dire que le temps minimum nécessaire pour préparer des élections transitoires crédibles serait au moins huit mois à partir du moment où les trois conditions susmentionnées sont réunies, c’est-à-dire une fois que les accords politiques ont été transformés en un cadre juridique, que les bases d’un organe chargé d’administrer le processus électoral ont été jetées, et que les ressources nécessaires ont été mises à disposition. Si l’on prévoit la tenue d’élections d’ici à janvier 2005, il faudrait que les accords de base qui formeraient la trame de la loi électorale soient réalisés d’ici à mai 2004.
38. Une amélioration de la sécurité est une condition préalable au déroulement d’élections libres et équitablesenIraq. L’insécurité pourrait entraîner de graves troubles qui entraveraient l’administration du processus électoral, empêcheraient de tenir le calendrier établi et compromettraient en général la crédibilité du processus. Il est tout aussi important d’avoir un environnement qui permette le respect des droits civils et politiques des candidats, des parties et des électeurs, qui assure la liberté de la campagne électorale et le libre choix, et qui garantisse la liberté d’expression, d’opinion, d’information, de réunion, de mouvement et d’association pendant les élections. Même si les périodes de transition ne sont pas toujours les plus propices à des élections crédibles, des conditions minimales devraient être assurées pour faire en sorte que le processus soit couronné de succès et que ses résultats soient acceptés par toutes les parties. La sécurité est donc une condition essentielle pour assurer la légitimité du processus. Les conditions actuelles - qui font que la peur et l’anxiété sont généralisées dans la population - représentent un obstacle considérable au succès d’élections. L’existence de milices (en particulier si elles sont liées à des mouvements politiques) pourrait aussi être une source de coercition et d’intimidation qui compromettrait la crédibilité politique de l’opération.
39. Il importe que la campagne électorale et les élections elles-mêmes soient surveillées par des observateurs indépendants. Les règles applicables aux médias et les efforts de la part de la communauté internationale pour offrir des informations impartiales pourraient revêtir une importance cruciale. De plus, ces premières élections offriront l’occasion d’un apprentissage de la démocratie, des groupements locaux pouvant être formés pour surveiller les médias et les opérations de vote.
40. Il est courant de penser que les élections enclenchent un processus irréversible de démocratisation et qu’après des élections démocratiques, il est difficile de revenir à un régime autoritaire. On pense aussi souvent que les dirigeants qui bénéficient de la chute d’un régime autoritaire bénéficient également par la suite de la consolidation de la démocratie. Ces deux hypothèses sont inexactes. Des élections qui ne sont pas convenablement préparées et qui sont tenues sans que les meilleures conditions possibles soient réunies débouchent souvent sur des démocraties de pure façade et sur une radicalisation politique ; elles rendent plus difficile un compromis entre les parties prenantes et la constitution d’une coalition. Ceci est particulièrement vrai dans les situations où les institutions normalement associées à un État de droit sont faibles et incapables de gérer le débat et le conflit politiques.
VI. Conclusion
41. L’Iraq doit mener à bien une transition difficile, consistant à endiguer la contestation politique en lui offrant des moyens d’expression s’inscrivant dans un cadre institutionnel. Cette transition implique que des décisions soient prises sur les limites et les pratiques du nouveau système politique, les droits et obligations des citoyens et le mode de représentation de la volonté populaire, afin que puisse se dégager un consensus sur l’avenir de l’État et que soit garanti le respect des principes universels, notamment ceux touchant les droits de l’homme et la démocratie.
42. L’héritage de 30 années de despotisme, l’absence des fondements mêmes de l’état de droit, une économie en ruine, un territoire dévasté, des institutions publiques elles aussi en ruine, une volonté de réconciliation politique vacillante et des dissensions entre certaines fractions de la population iraquienne : tels sont les redoutables défis que l’Iraq doit aujourd’hui relever. Il souffre des maux classiques des pays qui n’ont pas vu s’épanouir la gouvernance démocratique : la pauvreté, le défaut quasi total d’expérience de la démocratie, et une tradition qui faisait de l’oppression et de la violence le moyen privilégié de maintenir la stabilité. Nous devons être réalistes quant aux perspectives de changement et au rythme des réformes ; il faut ménager le temps nécessaire pour qu’une vaste concertation aboutisse à un consensus sur un certain nombre de questions difficiles. Il est indispensable qu’une large concertation puisse avoir lieu sans précipitation. Toutefois, la mission a constaté avec satisfaction qu’après des dizaines d’années de régime autoritaire, les Iraquiens sont extrêmement désireux d’entamer un nouveau chapitre de leur histoire et de trouver à leurs problèmes des solutions politiques à l’issue de concertations visant le consensus. L’emploi très fréquent du terme " tawafuq " (c’est-à-dire recherche du consensus) lors des consultations que nous avons eues nous paraît significatif.
43. D’énormes obstacles devront être surmontés pour engager un processus politique légitime qui aboutira à la mise en place d’un gouvernement démocratique élu. Le rétablissement de la sécurité sur tout le territoire du pays, le rétablissement de la confiance parmi les Iraquiens, la rédaction d’une constitution, la réalisation d’un consensus entre les différentes factions iraquiennes sont autant de problèmes incontournables. L’Organisation des Nations Unies s’y heurtera lorsqu’elle assumera le " rôle crucial " que le peuple iraquien et la communauté internationale affirment vouloir lui confier. La légitimité internationale de l’Organisation des Nations Unies ne suffira pas à garantir le succès du processus. Celui-ci dépendra, dans une très large mesure, du rôle que joueront les Iraquiens et de leur volonté de composer dans l’intérêt de la nation iraquienne plutôt que pour servir des intérêts partisans ou personnels. Celui-ci dépendra aussi pour beaucoup du mandat que le Conseil de sécurité aura assigné à l’Organisation, de ce que celle-ci pourra faire effectivement et de la manière dont son action sera perçue par les Iraquiens, les pays de la région et la communauté internationale, et bien entendu de la manière dont elle s’acquittera de sa tâche.
44. Les Iraquiens sont profondément convaincus que plus tôt un gouvernement iraquien sera mis en place, mieux ce sera, car le peuple iraquien retrouvera ainsi sa dignité et le contrôle de sa destinée. Ils ne veulent donc aucun retard dans le rétablissement de la souveraineté iraquienne. Pratiquement tous les Iraquiens avec lesquels la mission s’est entretenue ont souligné que le 30 juin 2004 était une date butoir qui devait être respectée.
45. Cela dit, ils reconnaissaient se trouver face à un très grave dilemme. Que ce soit au sein ou à l’extérieur du Conseil de gouvernement, les Iraquiens semblaient s’accorder à penser qu’idéalement la souveraineté iraquienne devait être transférée à un gouvernement démocratiquement élu. Mais nombre d’entre eux reconnaissaient les risques, mis en lumière par notre mission, associés à des élections qui seraient tenues prématurément ; de l’avis de la mission, il faudra au moins huit mois pour préparer des élections crédibles en Iraq une fois qu’un accord aura été réalisé sur le cadre juridique.
46. Il n’est donc pas possible de maintenir la date butoir du 30 juin 2004 si l’on veut faire en sorte que la souveraineté soit transférée dès le départ à un gouvernement démocratiquement élu.
47. Dans ce contexte, le consensus qui semble émerger est qu’un gouvernement provisoire devra être constitué d’ici au 30 juin 2004 par le biais d’un mécanisme autre que des élections au suffrage direct. Bien qu’il puisse en théorie, être l’un de ces mécanismes, le système de collèges électoraux envisagé dans l’Accord du 15 novembre ne semble pas bénéficier chez les Iraquiens d’un appui suffisant pour être encore une option viable. Il faudra travailler à la réalisation d’un consensus sur un autre mécanisme, en s’appuyant sur les discussions qui ont eu lieu jusqu’à présent.
48. Quelque soit le mécanisme finalement retenu pour la formation d’un gouvernement provisoire, il doit être bien entendu que celui-ci ne sera appelé à gouverner que pendant une courte période et devra céder la place, dès que possible, à un véritable gouvernement démocratiquement élu. Pour que ce gouvernement au plein sens du terme puisse être mis en place le plus rapidement possible, il faut que les préparatifs des élections soient engagés dès à présent, en commençant par la recherche d’un véritable accord sur le cadre juridique dans lequel elles se dérouleront.
49. C’est en dernier ressort au peuple iraquien qu’il appartient de trancher ces questions et d’appliquer les décisions prises. Il est plus que capable de le faire. L’Organisation des Nations Unies est disposée à jouer un second rôle - en aidant à faciliter le consensus politique ainsi qu’en offrant des conseils techniques concernant les élections - si le peuple iraquien le demande, si le Conseil de sécurité lui donne pour mandat de jouer ce rôle, et si des dispositions appropriées sont prises pour assurer la sécurité de notre personnel.
VII. Recommandations
50. Les recommandations du présent rapport sont les suivantes :
1. Comme il est indiqué plus haut, il y a en Iraq un consensus sur la nécessité d’organiser des élections, considérées comme une étape indispensable sur la voie de la démocratisation et de la reconstruction. Personne ne doute de l’importance de la tenue d’élections. La formule du collège électoral telle qu’elle est actuellement envisagée n’est pas jugée viable et ne saurait remplacer des élections.
2. Il est impossible d’organiser des élections crédibles d’ici au 30 juin 2004. D’importants préparatifs sont en effet indispensables. Les élections doivent être bien préparées et doivent se dérouler dans les meilleures conditions possibles. Des entretiens qu’a eus la mission, tant politiques que techniques, il ressort que les préparatifs prendront au moins huit mois après la mise en place du cadre juridique et institutionnel requis.
3. Cela implique que les parties prenantes iraquiennes se mettent d’accord sur le cadre juridique des élections le plus rapidement possible afin que puissent commencer les préparatifs des diverses opérations que comporte le processus électoral.
4. La mission s’est entendu dire qu’un accord politique sur le cadre juridique pourrait intervenir d’ici à mai 2004. En pareil cas, et sous réserve que les autres conditions soient remplies, des élections pourraient avoir lieu à la fin de 2004 ou au début de 2005. Dès la conclusion des accords de base, une date précise devrait être fixée pour le scrutin, compte tenu des astreintes de temps indiquées plus haut, et devrait être officiellement annoncée.
5. Afin que puisse commencer immédiatement le travail qui doit aboutir à la mise en oeuvre d’un processus électoral bien organisé et pour permettre que le scrutin ait lieu à une date aussi rapprochée que possible, l’Organisation des Nations Unies recommande la création immédiate d’une commission électorale iraquienne autonome et indépendante. La commission électorale devra être dotée des ressources financières et humaines dont elle aura besoin pour entreprendre sans retard la planification et la préparation du processus
6. De nombreux Iraquiens sont déjà acquis à l’idée d’une assemblée unique, dont les membres seraient élus à la fin de 2004 ou au début de 2005 et qui, d’une part, serait chargée de rédiger la future constitution du pays et, d’autre part, jouerait le rôle d’organe législatif principal. Cette formule présente de nombreux avantages, y compris du point de vue des coûts.
7. Il y a aussi consensus parmi les Iraquiens sur le maintien au 30 juin 2004 de la date limite fixée pour le transfert de souveraineté à un gouvernement provisoire, et toutes les parties devraient coopérer pour que ce délai puisse être respecté.
8. Étant donné le moment envisagé pour les élections, les Iraquiens (aussi bien les membres du Conseil de gouvernement que ceux qui ne sont pas associés au processus politique) et l’Autorité provisoire de la Coalition auront l’occasion et le temps d’approfondir leur dialogue sur la nature de l’entité au profit de laquelle s’opérera le transfert de souveraineté prévu d’ici au 30 juin 2004.
9. L’Organisation des Nations Unies est disposée à prêter son concours pour aider les Iraquiens à se mettre d’accord sur les pouvoirs, la structure, la composition et le mode de désignation de cette entité gouvernementale provisoire.
10. L’Organisation des Nations Unies est aussi disposée à fournir des services consultatifs et une assistance technique afin d’aider les Iraquiens à définir un cadre juridique pour les élections et à concevoir et mettre en oeuvre les divers éléments du processus électoral.
11. La sécurité revêt une importance capitale aussi bien pour le succès de ce processus que pour la participation de l’Organisation des Nations Unies. Les pourparlers en cours avec le Conseil de gouvernement et l’Autorité provisoire de la Coalition doivent s’intensifier de sorte que les arrangements préalables à l’expansion des activités de l’Organisation des Nations Unies en Iraq puissent être finalisés.
Source : ONU
Référence : S/2004/140
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