El pasado 24 de julio, el Gobierno Nacional anunció la decisión de vincular capital privado a ECOPETROL S.A. hasta en un 20% de su propiedad, justificado en la necesidad de que la empresa tenga una mayor autonomía financiera y presupuestal para ser más competitiva.

Esta decisión histórica, aunque tomó por sorpresa a la opinión pública, no es más que el final del proceso de apertura al que ha sido sometido el sector petrolero desde finales de los años 90. Inicialmente las reformas se llevaron a acabo en el ‘downstream’ (refinación, transporte, almacenamiento y distribución de combustibles) y consistieron en liberar el margen de ingresos del distribuidor minorista en algunas zonas del país y atar el del refinador al comportamiento de los precios internacionales de la gasolina y el diesel. Posteriormente se buscó reglamentar el libre acceso a terceros a la infraestructura de transporte y almacenamiento para la importación de combustibles. En 2003, el turno fue para el ‘upstream’ (exploración y producción de hidrocarburos). Mediante el Decreto 1760, el Gobierno Nacional dejó la política petrolera en manos de la Agencia Nacional de Hidrocarburos y a ECOPETROL S.A. como una empresa más del sector petrolero.

Sin embargo, como se advirtió desde el momento mismo de la escisión, ECOPETROL S.A. no es otra empresa más del sector; es una industrial y comercial del Estado colombiano y como tal, está sujeta a una serie de restricciones y condicionamientos que le restan agilidad para competir nacional e internacionalmente en el cambiante mercado petrolero.

Sin duda el mayor limitante de la Empresa y que justifica actualmente su proceso de capitalización, es que la legislación presupuestal condiciona su programación financiera al desempeño fiscal del país, lo cual ha desembocado en que las inversiones necesarias para garantizar la competitividad no se realicen a tiempo o inclusive, se dejen pasar a un lado debido a las restricciones fiscales del país. Esto además, explica por qué a pesar de su excelente flujo de caja, ECOPETROL no ha podido acceder al mercado de capitales para financiarse mediante la emisión de deuda y que hoy su pasivo es prácticamente nulo.

Adicionalmente, como empresa del Estado, ECOPETROL posee otros limitantes que le restan competitividad frente a sus rivales: primero, la empresa debe someterse a los procesos de contratación contemplados en la Ley 80, mucho más largos y complicados que los de una compañía privada. Segundo, la imposibilidad de garantizar sueldos y los respectivos reajustes adecuados a sus empleados ha permitido, por así decirlo, una “fuga de cerebros" de la empresa hacia sus competidores y, por último tanto la presidencia como la junta directiva de la entidad son cargos políticos cuya continua rotación en años anteriores no le permitieron a la empresa tener una planeación estratégica de largo plazo que pudiera responder a los oportunidades y amenazas a las cuales se enfrentaba la compañía dentro del mercado.

Dado el diagnóstico anterior, no cabe duda que se debe otorgar la autonomía administrativa y financiera en el corto plazo a ECOPETROL, con el fin de dotarlas con las herramientas necesarias para que pueda garantizar su sostenibilidad futura. No obstante, es importante resaltar que la situación actual es el resultado de que dicha independencia no se haya otorgado anteriormente y tal vez el momento más adecuado para su transformación en sociedad por acciones fue en 2003. En dicho año, al igual que hoy, existían dos posibilidades: la primera, modificar el Estatuto Orgánico del Presupuesto para sacar la empresa de las cuentas de fiscales de la nación, que permitiría otorgarle su autonomía financiera sin que esta dejara de ser 100% propiedad del Estado; la segunda, abrirla al capital privado lo cual sacaría de tajo a ECOPETROL de las cuentas nacionales, pero que implicará sacrificar en alguna proporción la propiedad de la nación sobre ésta.

Las dos opciones tienen sus ventajas y desventajas. Sin duda, la primera posee el inmenso atractivo que en ningún momento el Estado perdería participación en la propiedad de la empresa, sin embargo su trámite implicaría realizar algunos acuerdos a nivel político que podrían alterar (aunque no necesariamente) la filosofía de dicha reforma. Además, el gobierno también debería llegar a acuerdos con las entidades multilaterales y calificadoras de riesgos para que estas dejaran de considerar a ECOPETROL dentro de las cuentas del Estado. La segunda posibilidad se podría considerar de más fácil aplicación y soluciona de una sola vez y sin necesidad de más acuerdos, buena parte de los problemas de la empresa porque le otorga mayor autonomía financiera al sacarla de las cuentas nacionales, se flexibilizan los procesos de contratación al no estar sujetos a la Ley 80, se pueden adoptar políticas laborales acordes a la dinámica del sector e indudablemente obliga a adoptar una política de gobierno corporativo que puede facilitar la toma de decisiones y la continuidad de los proyectos estratégicos.

La decisión de cómo llevar a cabo el proceso para otorgarle mayor autonomía a ECOPETROL es ante todo política y ya ha sido tomada: “vincular capital privado la empresa hasta en un 20%”, preferiblemente del sector solidario. Esto permite aclarar algunas dudas que se habían suscitado previamente cuando se rumoraba sobre las intenciones del gobierno de privatizar la entidad; primero, no se está buscando, al menos en un primer momento, un socio estratégico para la empresa tal como ocurrió con TELECOM; segundo, es claro que ante el bajo porcentaje ofrecido en esta primera etapa el principal objetivo es convertir a la empresa en una sociedad mixta más que privatizarla, lo que dificulta en buena parte que la administración se separe y no siga respondiendo a los más altos estamentos gubernamentales que controlarán más del 80% de los votos en la asamblea de accionistas y posiblemente más de las 2/3 partes de la junta directiva.

Ahora bien, existe algo que aún no se ha aclarado a la opinión pública y que en buena parte definirá la valoración de la empresa y el monto de las ofertas que por sus acciones se realicen: ¿a qué proyectos y de qué tipo se destinarán los recursos de la capitalización? La mayor autonomía financiera a ECOPETROL solo se justifica sí con esta se garantizan los recursos necesarios para aquellos proyectos que incrementen el bienestar general de todos los colombianos hasta hoy únicos propietarios de la empresa. Esto sin duda, significa inversión en proyectos que garanticen el autoabastecimiento de combustibles en el país. Este fue el principal objetivo de la privatización de PETROBRAS en Brasil y será su gran logro cuando en el transcurso de los próximos meses el país logre dicho objetivo.

A sí mismo, la apertura de ECOPETROL a capital privado requiere adoptar ciertas modificaciones regulatorias para que el proceso sea más claro y los consumidores colombianos no se vean afectados como en otros países de América Latina que llevaron a cabo procesos similares. La primera de ellas se puede decir que ya fue adoptada: la apropiación en el presupuesto de la nación de una partida para cubrir los subsidios al consumo de combustibles los cuales no podrán seguir siendo asumidos por la empresa porque le quitaría valor -lo cual abre de una vez por todas la puerta para que terceros importen combustibles para el consumo nacional, ya que de forma implícita desde enero del próximo año sería el Ministerio de Hacienda el encargado de cubrir el subsidio otorgado a los consumidores-.

No obstante, esta posibilidad no es del todo viable mientras el Gobierno Nacional no reglamente el uso por parte de terceros de la infraestructura de poliductos, necesaria para la importación de combustibles. Así mismo, se debe hacer más clara la fijación del precio paridad de importación, el cual es fijado mensualmente por el Ministerio de Minas y Energía. Todo esto con el fin que ECOPETROL en su nueva etapa no se aproveche del poder monopólico que tiene sobre los segmentos de refinación/importación y transporte de combustibles en el país.

Por último, es importante que en el proceso de valoración de la empresa se tenga en cuenta que ECOPETROL no es una empresa en crisis, por el contrario está en su mejor momento y su condición de monopolio absoluto en los segmentos de refinación/importación y transporte le otorgan una posición en el mercado que difícilmente podrá ser igualada por alguno de sus competidores. Hoy la institución se abre para poder mantener dicha posición y crecer en los segmentos de exploración y producción, sin descartar que pueda volver al negocio de la distribución de combustibles. Por lo tanto es necesario evitar los comentarios fatalistas que pueden restarle valor en el mercado de capitales, así estos intenten justificar la decisión tomada ante la opinión pública.

Juan Carlos Cárdenas