(…) que ha sido propuesto por la bancada del Partido Liberal, impulsado por el Senador liberal Juan Fernando Cristo y respaldado por otros partidos, fue aprobado en segundo debate el 18 de junio de 2008; dos días antes de que se iniciara el receso legislativo que finaliza el próximo 20 de julio con la apertura de la nueva legislatura.

El proyecto había sido presentado en el año 2007; el 24 de julio se llevó a cabo una Audiencia Pública con víctimas en el Senado [1] y el 11 de diciembre de ese mismo año el proyecto fue aprobado en la Comisión Primera de dicha corporación, con amplio respaldo de los senadores miembros. Finalmente, el debate en la Plenaria del Senado, que se pospuso las últimas semanas, se llevó a cabo en una jornada intensa en la cual se enfrentaron los argumentos del Gobierno, con algunos pretendidos inamovibles, para finalmente lograr una rápida aprobación.

Cabe señalar que la aprobación del proyecto se produjo en una especial coyuntura: el hundimiento en el Senado del proyecto de la “reforma política”, a través del cual se pretendía imponer una sanción con la “silla vacía” a aquellos partidos políticos que hubieran tenido congresistas investigados judicialmente por parapolítica. En ese contexto, un Senado que ya había impedido la aprobación de la reforma política, la cual hubiera significado una censura a los votos obtenidos con el concurso de grupos criminales y el impedimento para que alguien llegue al Congreso a seguir usufructuando esos votos, pues no era una censura sólo al congresista sino a su grupo político; hubiera sido mal visto si también era responsable del hundimiento del proyecto de víctimas, sobre el cual se logró en esos días generar expectativa en los medios de comunicación. Hay que manifestar que este proyecto de ley contó con el apoyo de instituciones, víctimas y sus organizaciones, ONGs. [2]

El Estatuto de las Víctimas

En el marco del conflicto armado interno colombiano, conflicto que se ha prolongado en el tiempo –aunque con mutaciones en sus lógicas y dinámicas- y que en los últimos años ha demostrado un alto nivel de degradación humanitaria manifestado en el involucramiento de la población civil en el conflicto, la visibilización de las víctimas y la reivindicación de los derechos de las víctimas a la reparación integral, que implica verdad, justicia y reparación, constituye un fenómeno relativamente reciente. En este sentido, en las Consideraciones del proyecto de ley 157 de 2007 se afirma que “(…) a las víctimas se las ha relegado a un segundo plano, el país y la sociedad las ha apartado, siendo víctimas una y otra vez por la indolencia, por la indiferencia, sus historias son desconocidas.”

El posicionamiento en la agenda pública de la necesaria respuesta a la múltiple afectación de millones de personas que se constituyen a efectos jurídicos en víctimas del conflicto armado está comenzando y no sin disputas. Estas disputas son esperables toda vez que el reconocimiento de las víctimas del conflicto armado supone la definición de políticas públicas a partir de principios y fundamentos sobre la existencia de un conflicto armado sin carácter internacional en Colombia, el universo de las víctimas, el alcance de la reparación integral, entre otros. Estas definiciones suscitan confrontaciones políticas sobre la definición del conflicto, de las víctimas del conflicto y del rol del Estado ante dicha victimización, más cuando frente a estos temas el Gobierno nacional ha mantenido una postura restrictiva a partir de varios argumentos con énfasis en consideraciones fiscales.

La iniciativa del proyecto de ley 157 de 2007 Senado, que el Senador Juan Fernando Cristo propuso y ha defendido con convicción la última semana, se propone aprobar un Estatuto de las víctimas del conflicto armado cuya intención es “construir una política de Estado para las víctimas”. Se busca “armonizar en una norma general el marco de las disposiciones relativas a la protección de las víctimas del conflicto que se encuentran tan dispersas, pero que tienen el mismo objetivo y complementarlas con iniciativas concretas que permitan una atención y reparación del estado colombiano a sus víctimas”. El propósito es que la ley de víctimas impulse una reparación real y efectiva a las víctimas desde el punto de vista económico, social, histórico y moral. Por lo tanto, incluye medidas diversificadas que buscan responder a cada uno de los aspectos a reparar a las víctimas.

Por otra parte, el Estatuto serviría como referente para la interpretación jurídica en relación a los derechos de las víctimas en procesos administrativos y penales, de modo tal que frente a una reclamación de derechos por parte de las víctimas dichos derechos estén lo suficientemente explícitos para que no den lugar a una interpretación contraria a los mismos. Lo anterior, subsanaría una práctica de interpretación negativa a los derechos de las víctimas llevada a cabo por parte de la Fiscalía y del Gobierno con los Decretos Reglamentarios de la Ley 975 de 2005.

Importancia del Estatuto

El proyecto que se sometió a discusión en el segundo debate tiene una estructura de once capítulos: en los dos primeros se establecen los principios, definiciones y disposiciones generales, conforme a los estándares internacionales; los capítulos III, IV y V desarrollan los derechos de las víctimas en el proceso penal y respecto de la asistencia y la ayuda humanitaria; el capítulo VI propone un voluntariado victimológico como una forma de acompañamiento, asistencia y asesoría a favor de las víctimas; el capítulo VII se refiere específicamente al derecho a la reparación integral de las víctimas; los capítulos VIII al X establecen los mecanismos a través de los cuales se garantizarán los derechos de las víctimas: el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las víctimas del conflicto colombiano, el Plan Nacional para la atención y reparación integral a las víctimas del conflicto colombiano, el Fondo de Reparación de las víctimas. Finalmente, el capítulo XI se refiere al régimen disciplinario de los funcionarios públicos . [3]

¿Cuál es la importancia de este proyecto de ley? más, cuando ha suscitado tantos reparos por parte del Ministerio del Interior y Justicia y del Ministerio de Hacienda bajo el argumento que se estarían creando falsas expectativas a las víctimas dado que desde el presupuesto nacional no se podría responder a las medidas que se proponen en el Estatuto. Por otra parte, la objeción del Gobierno se dirige a la parte conceptual del proyecto en cuanto a la inclusión de las víctimas de agentes del Estado, las cuales vienen siendo sistemáticamente desconocidas por sucesivos Gobiernos.

El proyecto de ley plantea cuatro puntos fundamentales para el reconocimiento de las víctimas del conflicto colombiano y su acceso a la reparación integral. En primer lugar, la delimitación del universo de víctimas toda vez que el Estatuto incluye como beneficiarios de la Ley a todas las víctimas del conflicto colombiano, “lo cual incluye no sólo a aquellas de grupos armados ilegales, sino también a las víctimas de agentes del estado o del estado mismo.” Esta inclusión en el universo de víctimas de aquellas víctimas de agentes del Estado suscitó la aprobación de representantes del Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado (MOVICE). En este sentido, afirmó Iván Cepeda: “sería histórico que fuera aprobado un proyecto de Ley que menciona las víctimas de agentes estatales” . [4]

En segundo lugar, hay que señalar que el proyecto de ley incluye un aspecto esencial sobre la calidad de víctima de actos violentos dentro del conflicto armado, al referirse a la Sentencia de la Corte Constitucional T-188 de 2007 que estipuló que “…la condición de víctima es una condición fáctica soportada en el padecimiento, no en la certificación que lo indique…”. Este punto es de radical importancia para las víctimas, a quienes en muchas ocasiones Acción Social no les ha otorgado el Registro Único de Población Desplazada que les permitiría el acceso a los beneficios contemplados en leyes como la ley 387 de 1997, con el argumento que las víctimas no acreditan los documentos necesarios, en muchas casos a causa del desplazamiento forzado y de la imposibilidad de retornar a sus territorios por la presencia de actores armados. En este sentido, la Sentencia T-188 de 2007 estipuló que la calidad de desplazado tampoco debe ser determinada por documentos exigidos por la Red de Solidaridad Social para recibir la asistencia a la cual tienen derecho, ya que la información que puedan recopilar no determina la trascendencia de su situación. En el proceso de Justicia y Paz las víctimas manifiestan las exigencias absurdas que les han realizado las autoridades judiciales tales como la declaración de muerte presunta en los casos de desaparición forzada. Así mismo, en la práctica la Fiscalía ha dejado en las víctimas la carga de la prueba de la calidad de víctimas, contrario a lo establecido en el Decreto 315 de 2007. En segundo lugar, el tratamiento al tema de patrimonio, tierras y vivienda despojados a las víctimas ocupa un lugar importante en el proyecto de ley, a través de diversas medidas que buscan la restitución efectiva de los bienes usurpados y revertir de este modo el despojo de tierras a las víctimas, así como el establecimiento de mecanismos reparativos con los pasivos de las víctimas frente a la morosidad ocasionada por el destierro. Cabe señalar que en este aspecto la ley aborda un problema que afecta a las víctimas, especialmente considerando los 3 millones de personas desplazadas forzadamente, que es la restitución de la tierra y los bienes, tema espinoso que por ejemplo está ausente del Decreto 1290 del 22 de abril de 2008 que crea el programa de reparación individual por vía administrativa.

Mientras que ese decreto pone el enfoque de la reparación en el componente económico estableciendo ciertas tarifas de indemnización por la violación de algunos derechos fundamentales, el proyecto de ley propone en términos más detallados una indemnización basada en los daños sufridos y la complementa con otras medidas de restitución, satisfacción, rehabilitación y no-repetición para garantizar una reparación integral.

Por último, se observa en toda la formulación del proyecto la inclusión explícita y fundamentación a partir de los parámetros internacionales de protección de víctimas , los cuales constituyen principios internacionales que el derecho internacional de los derechos humanos ha consolidado como doctrina, la cual es vinculante para los Estados.

Desafíos actuales para la aprobación definitiva del Estatuto

Frente a los puntos planteados en el apartado anterior: universo de víctimas, tema de tierras y bienes y responsabilidad del Estado, que a nuestro juicio constituyen grandes aportes del proyecto de ley 157 de 2007, precisamente el Gobierno ha manifestado sus mayores desacuerdos.

Además hay que mencionar que el proyecto de ley fue aprobado en el Senado sin un debate de fondo entre los senadores, lo cual podría condicionar el debate próximo en la Cámara de Representantes.

El tema de la responsabilidad del Estado en relación con los abusos de derechos humanos cometidos por grupos armados ilegales, sobre todo de grupos paramilitares, sigue siendo un tema polémico. El Gobierno se ha opuesto a asumir la responsabilidad internacional por los crímenes cometidos por agentes no estatales en el proyecto de ley y ha resaltado que dicha responsabilidad debe ser determinada a través de una sentencia judicial. Durante el debate sobre la aprobación del proyecto de ley en el Senado se llegó a un compromiso según el cual la reparación de las víctimas a cargo del Estado se basa en la obligación del Estado de garantizar los derechos fundamentales, mientras que en el caso de violaciones de derechos humanos atribuibles al Estado por acción u omisión, la reparación se fundamenta en la responsabilidad internacional del Estado.

Frente a los argumentos fiscales que esgrime el Gobierno, es importante llegar a un equilibrio entre los recursos y las medidas destinados a la política de reinserción y los destinados a la política de reparación de víctimas como expresión de la voluntad política del Estado para la reparación integral a las víctimas.

Es fundamental que en el proceso de debate que está por venir se cuente con la amplia participación de las víctimas para garantizar el diseño de programas reparativos que se adapten a sus necesidades específicas.

Por último, es importante llamar la atención sobre el hecho que es importante la aprobación de un Estatuto que garantiza los derechos de las víctimas, no obstante, leyes buenas existen muchas, el gran desafío es que su aplicación no sea negativa de los derechos de las víctimas para lo cual la voluntad política y un compromiso serio de las diferentes instituciones y la participación ciudadana son necesarios, ya que nada asegura que con esta ley no se repita la historia.

[1] Jornada de solidaridad con las víctimas convocada por la Plenaria del Senado en asocio con la Fundación Víctimas Visibles.

[2] Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR), Acción Social, el representante de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas, el ICTJ (International Center of Transitional Justice, Oficina en Colombia), Fundación Social, Comisión Colombiana de Juristas, Iniciativa de Mujeres por la Paz (IMP), Dejusticia, Viva la Ciudadanía, Corporación Nuevo Arco Iris, entre otras.

[3] Cabe señalar que la Secretaría del Senado no ha expedido aún el texto del proyecto 157 de 2007 que fue finalmente aprobado en el segundo debate de la Plenaria del Senado.

[4] Semana.com, “El Senado aprueba Estatuto de víctimas”, 18 de junio de 2008. En: http://www. semana.com/wf_infoarticulo.aspx?idart=112818justiciayreparacion