Cette prestation a fait l’objet, elle aussi, d’une récente étude de l’Inspection générale des affaires sociales.

( UN TAUX RECORD DE BENEFICIAIRES DE L’AAH

Ancien, le phénomène de sur-représentation des allocations aux adultes handicapés en Corse se traduit par l’existence d’un " stock " de bénéficiaires important et stable depuis plusieurs années.

– Rapporté au nombre d’habitants de l’île, celui des bénéficiaires de l’AAH en Corse-du-Sud et surtout en Haute-Corse, est entre deux et trois fois plus élevé que le taux national. L’écart est de 1 à 7 entre le département le plus bénéficiaire, la Haute-Corse, et le moins bénéficiaire, les Yvelines. En Corse, 62,5 % des allocataires sont des femmes ; la population concernée vit en moyenne plus souvent en couple et est plus âgée dans l’île que sur le continent. Contrairement à l’évolution nationale, le nombre d’allocataires (environ 6.100) s’est stabilisé depuis 1989, année d’apparition du revenu minimum d’insertion (qui couvre comme on l’a vu plus de 8.300 personnes).

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– Le flux de demandes, qui ne décélère pas, reste toujours supérieur au taux observé sur le continent. Ces demandes oscillent entre 1.500 et 2.100 par an pour l’AAH. Pour l’allocation compensatrice tierce personne (ACTP), elles ont augmenté jusqu’à un flux de 2.500 par an en 1995, qui s’est ensuite réduit avec l’adoption de la loi du 24 janvier 1997 créant la prestation dépendance. La demande fluctue selon les années entre 6,4 et 8,4 pour 1.000 habitants en Corse, alors que ce taux se situe entre 3,9 et 4,4 pour 1.000 habitants pour la France entière, soit la moitié du taux observé dans l’île.

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– Le poids des renouvellements est particulièrement lourd en Corse. En 1997, 70 % des demandes portaient sur des renouvellements en Haute-Corse et 68 % en Corse-du-Sud, alors que le taux national était de 57 %. Les décisions de reconnaître comme handicapées de nombreuses personnes au cours d’une année ont incontestablement des conséquences sur le maintien d’un stock important de bénéficiaires par la suite.

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– Le taux des premières demandes reste également supérieur au taux continental (2,1 demandes pour 1.000 habitants dans les deux départements, contre un taux national de 1,9 pour 1.000 habitants). Or ces taux devraient logiquement être plus bas en Corse, compte tenu du fait que le stock y est déjà plus important qu’ailleurs.

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– Les demandes de cartes d’invalidité - qui supposent un taux d’incapacité supérieur ou égal à 80 % - connaissent également une hausse spectaculaire (98 % en cinq ans) notamment en Corse-du-Sud, où elles progressent de plus de 30 % par an en moyenne. Il convient de relever que l’obtention de ces cartes donne lieu à des exonérations fiscales (une demi part supplémentaire pour le calcul de l’impôt sur le revenu, l’exonération de la vignette auto en cas de mention " station debout pénible ", l’exonération de la redevance audiovisuelle, les exonérations concernant la taxe d’habitation et la taxe foncière).

( LES DYSFONCTIONNEMENTS DES COTOREP

Au total, l’enjeu financier n’est pas négligeable puisque l’AAH

– qui constitue le minimum social le plus élevé - représente en Corse une dépense d’environ 210 millions de francs, l’ACTP de 200 millions ; les exonérations fiscales, plus difficiles à chiffrer, atteindraient environ 100 millions. D’où la nécessité d’examiner le fonctionnement des COTOREP, chargées dans chaque département de traiter les demandes d’inscription.

Le laxisme paraît particulièrement avéré dans le cas de la COTOREP de Corse-du-Sud qui, selon les termes de la récente note de l’Inspection générale des affaires sociales188, " distribue généreusement aides et allocations, refuse peu189, accorde beaucoup, y compris ce qui ne lui est pas demandé, et ce pour une longue durée ", tandis que la COTOREP de Haute-Corse " commence timidement à refuser davantage190 ou à limiter la durée de certaines aides, mais accorde un nombre d’AAH " 35-2 " très supérieur à la moyenne nationale ". Rappelons que l’article 35, alinéa 2 de la loi d’orientation en faveur des personnes handicapées du 30 juin 1975, codifié dans le code de la sécurité sociale à l’article 821-2, permet d’attribuer une AAH avec un taux d’invalidité de 50 % seulement, et non 80 %, si le handicap de la personne l’empêche de se procurer un emploi. Cette disposition fait l’objet d’interprétations variables d’une COTOREP à l’autre. En l’absence d’une doctrine générale et claire, l’application faite en Haute-Corse notamment résulte de l’interprétation la plus favorable.

Ni l’état sanitaire ni la situation de l’emploi ne permettent d’expliquer cette situation particulière à la Corse. Il ne semble pas que l’augmentation du nombre d’allocataires soit liée à une augmentation des pathologies susceptibles de provoquer des handicaps. D’ailleurs, l’état sanitaire de la population sanitaire en Corse est généralement jugé satisfaisant. L’offre de soins, abondante191, est de bonne qualité.

L’analyse des causes de décès montre l’importance des maladies vasculaires et cancéreuses, mais cela s’explique par le vieillissement de la population. En revanche, les traumatismes, maladies mentales, maladies du système nerveux - qui permettraient d’expliquer un taux plus important de handicaps physiques ou mentaux, acquis ou congénitaux - , ne connaissent pas de taux particulièrement élevés en Corse.

A la suite du contrôle effectué sur place, la mission de l’IGAS a constaté, dans la note d’étape déjà citée, que des anomalies dans l’attribution des allocations étaient manifestes pour ce qui concerne les aides en 2 ème section. D’après la mission, qui a travaillé en collaboration avec la DRASS et deux médecins, des doutes peuvent être émis sur la fiabilité du contrôle réalisé par la COTOREP de Corse-du-Sud : " il existe un fort écart entre les taux d’invalidité déterminés par la mission conformément au guide-barême et ceux déterminés par l’équipe technique. Cette situation diffère de ce que l’on observe pour les autres COTOREP, dans lesquelles le décalage est faible. (...) Au bout du compte, la décision prise (qu’il s’agisse d’un accord ou d’un refus) apparaît cohérente avec le contenu du dossier dans 37 % des cas. Dans 30 % des cas, une aide a été accordée sur un taux surévalué ; dans 7 % des cas, l’aide accordée paraît inadéquate à la situation de la personne demanderesse192 ; enfin dans 26 % des cas, le dossier ne permet pas de conclure si l’aide l’a été à juste titre ou non ".

D’après la mission de l’IGAS, la situation apparaîtrait moins préoccupante en Haute-Corse : " à la différence de la Corse-du-Sud, les spécialistes sont moins exclus du dispositif. Les examens cliniques effectués par les deux médecins permanents de l’équipe technique paraissent plus nombreux, plus sérieux, et plus conformes au guide-barême que ceux effectués à la COTOREP d’Ajaccio. (...) Au bout du compte, la décision prise par la COTOREP (qu’il s’agisse d’un accord ou d’un refus) apparaît cohérente avec les éléments contenus dans le dossier, tel que les deux médecins inspecteurs de la mission ont pu en prendre connaissance, dans 45 % des cas. Dans 22 % des cas, une aide a été accordée sur un taux surévalué ; dans 11 % des cas, l’attribution est inadéquate ; enfin dans 21 % des cas, le dossier ne permet pas de conclure si l’aide l’a été à juste titre ou non. ".

D’une manière générale, il semble que les attributions d’allocations et d’aides diverses vont nettement au-delà de ce que permettent les éléments contenus dans les dossiers.

En outre, chacune des deux COTOREP adopte des politiques différentes. Ainsi alors que les demandes d’AAH de personnes de plus de 60 ans sont acceptées de façon très large par la COTOREP de Corse-du-Sud, celle de Haute-Corse préfère renvoyer les dossiers vers le Fonds national de solidarité, ce qui paraît plus adéquat. Les deux COTOREP choisissent la plupart du temps les interprétations les plus favorables aux demandeurs et donc les plus coûteuses, en profitant par exemple du flou qui existe en ce qui concerne la nécessité ou non d’attendre la consolidation du handicap (c’est-à-dire attendre que l’affection ou l’accident soit à un stade stable) pour déterminer le taux d’invalidité et accorder des aides.

( L’ATTITUDE CONTESTABLE DE CERTAINS MEDECINS

L’attitude de certains médecins doit probablement faire l’objet d’une attention particulière. L’Inspection générale des affaires sociales fait, dans sa note d’étape, le constat suivant : " Dans l’échantillon examiné par les médecins de la mission, les certificats médicaux émanaient de 64 médecins différents, plus quatre d’origine indéterminée. Mais les certificats médicaux de près d’un quart des malades provenaient de 6 cabinets médicaux seulement. L’un de ces cabinets, qui regroupe notamment deux médecins de la même famille, à Porto-Vecchio, a vu passer 9 % des malades. Compte-tenu du nombre de médecins exerçant en Corse-du-Sud (262 en 1997, dont 112 spécialistes et 150 généralistes), l’écart entre le pourcentage calculé attendu (0,38 %) et ce résultat est statistiquement significatif. Deux explications sont possibles :

– soit il existe des sortes de filières,

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– soit certains médecins délivrent des certificats de façon particulièrement prodigue, pour ne pas dire complaisante, hypothèse qui paraît confortée par les statistiques d’activité de la sécurité sociale. "

( LES ACTIONS URGENTES A METTRE EN OEUVRE

Il sera sans doute nécessaire d’approfondir un certain nombre d’éléments évoqués ci-dessus. Néanmoins, on peut d’ores et déjà préconiser quelques orientations.

* La première urgence est d’établir un système de contrôle régulier afin de mettre un terme aux abus les plus manifestes et de donner aux personnes intéressées un signal fort pour dissuader les demandes non sérieuses. Mais l’inversion de cette tendance risque d’être difficile à mettre en œuvre. La mission de l’IGAS relevait pour sa part l’absence de culture du contrôle, l’ensemble du dispositif étant fondé sur le système déclaratif. " Si les causes naturelles de sorties représentent la moitié des cas (décès, admission aux avantages vieillesse, déménagements) et si les causes liées au fonctionnement du dispositif (refus de la COTOREP, niveau de ressources supérieur au plafond) représentent moins d’un quart, on note en revanche que plus du quart des sorties est douteux : certains " n’habitent plus à l’adresse indiquée " (NHPAI) ; d’autres " oublient " de demander le renouvellement de leur AAH ; d’autres enfin n’envoient jamais les rares justificatifs demandés. Tous ces modes de sortie devraient faire l’objet d’un contrôle dans le but de rechercher des probables indus. "

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* Il convient, en second lieu, de sensibiliser le corps médical insulaire à la nécessité d’effectuer des contrôles sincères des personnes afin d’établir un diagnostic fiable. Il n’est pas acceptable que les taux d’incapacité soient surévalués, ce qui correspond semble-t-il à une pratique assez largement répandue.

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* La troisième action prioritaire est de combler les lacunes dans le système de prise en charge des personnes lourdement handicapées, qui se traduisent notamment par un manque d’établissements médico-sociaux capables de les accueillir. Le dispositif AAH est coûteux, car de nombreuses personnes sont chaque année " reconnues " handicapées, mais paradoxalement, il ne permet pas de prendre en charge de façon adéquate, les " vrais " handicapés lourds habitant dans l’île. Le sort de ces derniers devrait être amélioré. Déjà en 1994, une enquête de la direction régionale des affaires sociales (DRASS) avait permis de constater un déficit de 11 places dans les établissements socio-médicaux de Corse-du-Sud et de 41 places en Haute-Corse. Comme l’a noté l’IGAS " s’il existe une nette augmentation des personnes reconnues handicapées en Corse, bénéficiant à ce titre d’allocations et d’avantages divers, ce système - coûteux pour la nation - n’est pas pour autant satisfaisant pour les vrais handicapés lourds de l’île, délaissés au profit d’une clientèle plus autonome. "

Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr