Au terme de ses travaux, la commission d’enquête considère que la situation actuelle du secteur agricole ne peut s’améliorer de façon durable avec des demi mesures ; il convient aujourd’hui de prendre en considération l’ampleur des difficultés rencontrées et de proposer des solutions réellement novatrices à la question de l’agriculture corse.

( UN FATALISME A PROSCRIRE

( L’agriculture ne saurait être considérée comme un secteur sinistré ayant vocation à être constamment assisté par les pouvoirs publics.

Avant d’en venir aux préconisations de la commission d’enquête, il convient d’établir un premier point essentiel pour la suite de la démonstration. Certes, le problème de l’endettement agricole constitue une difficulté que la commission ne sous-estime nullement. Cependant, cette question - qui n’est pas insoluble comme le prétendent trop complaisamment certains professionnels - ne doit pas occulter les réelles réussites de l’agriculture insulaire. La valorisation et la modernisation de celle-ci sont possibles - ce secteur pourrait bien devenir l’un des atouts de l’économie insulaire - à condition de s’appuyer sur des politiques :

* de structuration des productions,

* d’organisation des filières, de regroupement de producteurs,

* de recherche de la qualité,

* de renforcement des entreprises agro-alimentaires,

* et d’amélioration des actions de commercialisation des produits sur l’île et à l’exportation.

( Les obstacles au développement peuvent et doivent être levés.

De nature diverse, ceux-ci ne sauraient être négligés. Le premier, d’ordre juridique, est un héritage de l’histoire : il s’agit du problème de l’indivision qui n’a toujours pas trouvé de solution, alors que cette situation est à l’origine de difficultés importantes pour l’agriculture notamment. L’absence de baux, l’impossibilité d’apporter des garanties hypothécaires et les conflits de voisinage créés par la présence d’animaux divaguants, suscitent des tensions et entravent le processus de modernisation du secteur agricole. Des développements sont consacrés à la question de l’indivision plus loin.

La deuxième série de causes tient dans la nature des organisations de producteurs et la personnalité de certains de leurs dirigeants. Certaines organisations manquent manifestement d’efficacité. L’encadrement technique paraît défaillant ou mal utilisé, et les dissensions professionnelles se font de plus en plus marquées dans quelques filières. La commission d’enquête a recueilli des témoignages concordants soulignant que le principal problème tient dans la coexistence de deux types d’agriculture : une " agriculture à prime " et " une agriculture pour vivre ". Selon les propos d’un témoin entendu par la commission, " l’agriculture est parasitée par des personnages qui n’exercent d’ailleurs pas toujours eux-mêmes des activités agricoles, mais gèrent de véritables rentes de situation et prétendent exprimer l’opinion de la profession tout entière. " Les nombreux éleveurs et agriculteurs sérieux et compétents pâtissent en effet de l’image véhiculée par ceux - minoritaires - dont la motivation essentielle est d’obtenir des primes et aides en tous genres.

Le troisième facteur consiste dans l’incapacité de la plupart des agriculteurs corses à faire connaître leurs produits en dehors de l’île et à commercialiser de façon efficace et rentable une production pourtant diversifiée et riche.

En quatrième lieu, on doit relever l’inadaptation de certains projets d’investissements qui apparaissent souvent disproportionnés tant pour les exploitations que pour les organismes coopératifs.

Face à cette situation préoccupante sans être calamiteuse, les différents acteurs du monde agricole se sont récemment largement exprimés dans les media, la presse corse en particulier. La commission d’enquête a souhaité entendre diverses personnalités à ce sujet.

( LES DEBATS ACTUELS AUTOUR DE L’AVENIR DE L’AGRICULTURE

( Des divergences d’appréciation notables entre les divers acteurs

Selon les interlocuteurs entendus, les diagnostics réalisés et les solutions préconisées sont largement divergents :

* Les responsables de l’office du développement agricole et rural de la Corse (ODARC) plaident pour un renforcement de leur organisme et éventuellement pour une refonte de la composition de leur conseil d’administration (en faveur des membres élus qui pourraient ainsi devenir majoritaires au détriment des professionnels agricoles aujourd’hui en grand nombre).

* Plusieurs responsables syndicaux agricoles ont estimé devant le rapporteur de la commission d’enquête que, contrairement à une idée largement répandue, les professionnels ne disposaient d’aucun pouvoir de décision au sein de l’ODARC, critiqué pour son caractère bureaucratique et inefficace. La commission a noté à cette occasion à quel point les luttes pour le pouvoir au sein des instances du monde agricole restaient présentes et complexes. Les rivalités semblent s’être d’ailleurs exacerbées à la suite des récentes accusations portées sur la gestion de la caisse régionale de Crédit agricole. Les mêmes personnalités ont déclaré que les compétences actuellement dévolues à l’ODARC pourraient être opportunément assumées directement par la profession, en dehors des organes de la Collectivité territoriale.

* L’idée d’une fusion des deux Chambres - de Haute-Corse et de Corse-du-Sud - afin de mettre en place une structure unique compétente pour l’ensemble du territoire corse a également été évoquée.

* Certains responsables administratifs des services déconcentrés de l’agriculture rencontrés par la commission d’enquête au cours de ses déplacements ont indiqué ne pas être en mesure de contrôler avec la rigueur nécessaire l’utilisation des nombreuses aides publiques distribuées aux exploitants. Ces subventions sont octroyées sans que les services de l’État ne disposent de fichiers réellement fiables et à jour des données. Interrogés à ce propos, les fonctionnaires concernés ont expliqué que les seuls fichiers disponibles étaient ceux de la caisse de Mutualité sociale agricole dont la commission d’enquête a, par ailleurs, pu constater les carences. En outre, les informations détenues par la caisse régionale de Crédit agricole sur ses clients ne sont pas accessibles aux services déconcentrés de l’État. La commission a ainsi eu le sentiment que les agents de l’État n’étaient pas dotés des moyens d’accomplir correctement leurs missions à l’égard d’un secteur qui mériterait, précisément, un déploiement de moyens quantitatifs et qualitatifs particuliers.

* Concernant le problème de la dette, la responsabilité du désastre est tour à tour renvoyée à la caisse régionale de Crédit agricole (pour sa gestion laxiste), à la caisse nationale (pour n’avoir pas suffisamment contrôlé la première), à l’État (pour avoir laissé faire), aux agriculteurs (montrés dans les media soit comme des profiteurs du système soit au contraire comme des victimes).

La commission a pris note de cette diversité d’opinions qui illustre les divisions du monde agricole ou plus précisément les luttes entre ceux qui prétendent le représenter. Elle a relevé combien était répandue la pratique consistant, pour ses différents acteurs, à " se renvoyer la balle ".

( Les enjeux

L’agriculture tient incontestablement une place importante dans la société insulaire et son rôle dans l’aménagement du territoire ne saurait être négligé. Cependant, au fil du temps, elle est devenue un enjeu qui dépasse largement son impact réel sur l’économie corse. Dans leurs rapports, les préfets évoquent régulièrement la situation de l’agriculture comme un des problèmes parmi les plus sensibles dans l’île. Par exemple, dans son rapport trimestriel transmis au ministre de l’Intérieur le 2 avril 1996, le préfet de Haute-Corse écrivait : " l’agriculture est inégalement touchée : la viticulture se maintient dans une situation favorable, mais doit faire face à un lourd endettement ; l’arboriculture, également endettée, doit trouver sa place sur un marché très concurrencé par les agrumes espagnols, voire marocains. Le maraîchage est affecté par la crise économique qui ralentit la consommation locale liée par ailleurs à l’activité touristique. L’élevage, enfin, ne sort pas de ses difficultés structurelles : pas d’abattoir en Haute-Corse, mauvaise organisation de la filière, rentabilité insuffisante ou réduite à la seule collecte des primes ". Plus loin, il ajoutait : " (...) la modernisation des filières constitue le volet positif d’une action qui sera marquée par une gestion plus rigoureuse des prêts à l’agriculture. Nos partenaires se rendront compte progressivement que l’intervention de l’État sera limitée aux seules bonifications d’intérêt. Il ne sera donc pas possible d’éviter la liquidation d’entreprises agricoles. Même si l’on écarte la constitution d’un front commun des agriculteurs en difficulté et si l’on veille au traitement individuel des dossiers, on ne saura empêcher que les discussions avec la profession ne soient tendues. "

Les dérives ont été favorisées par des réseaux organisés. Un témoin entendu par la commission d’enquête a estimé que l’univers agricole était " celui de toutes les dérives " et cité un exemple de pratiques abusives : des agriculteurs, ou des personnes se prétendant telles, ayant bénéficié de primes pour planter des arbres, si possible en zone inondable pour pouvoir le cas échéant recevoir les aides au titre des calamités agricoles, ont ensuite sollicité des primes d’arrachage.

Une personnalité en contact avec le monde agricole a déclaré devant la commission " avoir progressivement découvert la force et la solidarité d’un groupe dirigeant qui a géré à son profit les institutions du monde agricole. MSA, CRCA, ODARC, Chambre d’agriculture de Haute-Corse sont dirigés par les mêmes hommes. Leurs oppositions ne sont que des jeux de rôle. Leur solidarité est totale pour exiger de l’État de nouvelles mesures d’aide. Derrière les discours apparents sur l’agriculture, des hommes ont bâti un système étranger à l’agriculture, visant à profiter des aides publiques en les détournant de leur objet. "

( LES AXES PRIORITAIRES D’UNE STRATEGIE GLOBALE

La remise à plat de l’ensemble du système agricole - l’attribution des aides, le fonctionnement des organismes et des services compétents en la matière, les modalités de remboursement des dettes - devrait permettre la rénovation en profondeur de ce secteur : cette question est d’importance pour la population qui est, à juste titre, attachée au maintien d’activités agricoles dans l’île. Elle concerne également l’État qui peut avoir un rôle d’impulsion dans ce domaine en s’assurant, en liaison avec la Collectivité territoriale, que les moyens financiers destinés à l’agriculture sont utilisés de façon optimale. Les prochaines négociations relatives au futur contrat de plan devraient permettre d’engager en toute franchise le dialogue avec les responsables insulaires : il ne saurait s’agir de dépenser toujours plus pour l’agriculture mais de dépenser mieux.

Au terme de ses travaux, la commission préconise la mise en place d’un véritable plan d’urgence pour le secteur agricole, qui s’articulerait autour de quatre priorités :

- Premier axe : Rompre avec la logique de l’assistanat et des plans généraux de désendettement,

- Deuxième axe : Sortir du flou en actualisant, vérifiant et recoupant les données disponibles concernant les agriculteurs et leurs exploitations,

- Troisième axe : Renforcer le rôle de conseil, de co-gestion comme de contrôle des services déconcentrés de l’État,

- Quatrième axe : Rénover les institutions du monde agricole

( PREMIER AXE : ROMPRE AVEC LA LOGIQUE DE L’ASSISTANCE ET DES PLANS GENERAUX DE DESENDETTEMENT

Au cours de ses travaux, la commission d’enquête a entendu les arguments plaidant en faveur d’une aide toujours plus forte en direction de l’agriculture corse, parfois présentée comme le centre névralgique de l’économie et de la société corse, encore très rurale. Elle souligne un point essentiel : les sollicitudes et tolérances des dernières années à l’égard du secteur agricole n’ont pourtant pas permis à celui-ci d’assurer son redressement. La commission d’enquête est pour sa part fermement convaincue que la logique de l’assistanat doit être combattue avec la plus grande force pour deux raisons :

* La méthode suivie dans le domaine agricole par tous les gouvernements depuis près de vingt ans doit être condamnée tout d’abord sur le plan des principes. Il n’est pas sain que l’État se substitue en permanence et de façon généralisée à la profession agricole, ni qu’il ferme les yeux sur les dérives qui se sont multipliées dans l’attribution des aides.

* Les mesures gouvernementales se sont, en outre, caractérisées par leur inefficacité. L’agriculture corse continue de se débattre dans des problèmes d’organisation des filières de production et dans la question de l’endettement, sans que les différents plans aient permis de résoudre les difficultés rencontrées.

Ni saines, ni efficientes, ces méthodes doivent être repensées en profondeur.

Il est essentiel aujourd’hui d’annoncer publiquement avec la plus grande fermeté que la solution à ce problème délicat ne peut passer pas un nouveau plan de désendettement général. Il faut que l’expérience des vingt dernières années permette aux pouvoirs publics de ne pas reproduire indéfiniment les mêmes erreurs, d’autant que celles-ci se sont soldées dans le passé par des coûts parfois très élevés.

La succession des différentes mesures doit être définitivement rompue au nom de la santé des exploitations et de l’avenir de l’agriculture corse elle-même. Ce message, qui fut déjà tenu avec fermeté par le préfet Claude Erignac, est aujourd’hui repris avec force par le préfet Bernard Bonnet. Toute aide ou subvention devra désormais être subordonnée à des perspectives de développement viables au sein d’une filière organisée, ainsi que le ministère de l’agriculture l’a indiqué dès juillet 1997. Cette position n’a pas varié depuis. La commission d’enquête considère, pour sa part, que cette attitude doit rester inflexible.

Une fois affirmé le principe selon lequel l’État ne devra pas se substituer une nouvelle fois aux carences de la profession (il ne saurait y avoir de 13ème plan en faveur de l’agriculture corse), il convient de définir des propositions concrètes et efficaces.

La difficulté est réelle : le revenu brut d’exploitation de l’agriculture corse s’est élevé à environ 445 millions de francs en 1997. Or les dettes agricoles atteignent au total environ 1,9 milliard de francs (880 millions au titre de la Mutualité sociale agricole, environ un milliard pour la caisse régionale de Crédit agricole et 56 millions d’impayés à l’office hydraulique).

Faut-il continuer coûte que coûte à soutenir certaines structures dont chacun sait qu’elles sont à terme condamnées à disparaître ? Il est certain que la question de la dette agricole est devenue particulièrement sensible à la fois politiquement et médiatiquement depuis la remise du rapport d’étape de l’Inspection générale des finances sur la caisse régionale de Crédit agricole en avril 1998. L’année précédente, la caisse avait déjà décidé de réduire ses prêts à l’agriculture de façon drastique. En matière de recouvrement, plusieurs témoins ont affirmé devant la commission que la caisse régionale de Crédit agricole tentait depuis quelques mois de pratiquer la " politique du pire ". Un haut fonctionnaire en poste dans l’île a déclaré devant une délégation de la commission d’enquête : " Alors que des prêts d’un montant important ont pu encore récemment être accordés dans des conditions douteuses ou contestables, les caisses locales se sont lancées dans des actions fortes pour des découverts de 500 francs ! Le but est clair : il s’agit de provoquer un grondement dans la population, de tenter de solidariser les Corses avec les difficultés actuelles de la caisse régionale et d’attiser un éventuel mécontentement vis-à-vis de la politique d’assainissement actuellement menée dans l’île ".

Mais la caisse régionale n’est pas la seule à se lancer dans une telle politique de recouvrement inconnue durant ces dernières années. Ainsi, fin juillet 1998, le président de la MSA de Corse, Louis Sémidei, déclarait lors de son allocution devant l’assemblée générale de la caisse : " le seul reproche que l’on puisse me faire et que nous impose aujourd’hui un plan draconien, c’est, à l’époque et compte tenu du marasme agricole existant de n’avoir pas engagé jusqu’à son terme la procédure de recouvrement de la dette sociale. Nous ne voulions pas accroître le nombre des agriculteurs sans couverture sociale. Maintenant, nous allons y être contraints et ceci sur un tissu économique et social dégradé "315.

La commission d’enquête regrette ces tentatives erratiques316. Le reflux des prêts était nécessaire du point de vue de la gestion économique. Il est regrettable qu’il ait fallu attendre une telle dégradation de la situation.

Cela étant , nul ne saurait ignorer l’ampleur des difficultés financières rencontrées par de nombreux agriculteurs. On l’a vu, le problème de la dette agricole est concentré sur 1/4 à 2/3 des exploitations. La modernisation et la création des exploitations exigent aujourd’hui la mobilisation de capitaux importants. Par ailleurs, les agriculteurs corses font, pour la majorité d’entre eux, figure de victimes de la politique de " cavalerie " mise en œuvre par la caisse régionale de Crédit agricole.

La " mesure Juppé " permettant un examen au cas par cas de la situation des exploitations représente la voie à poursuivre. Les exploitations, qui ne " tiennent " depuis de nombreuses années qu’à coup d’aides, de prêts non remboursés, de factures d’eau non payées et de subventions et primes diverses, représentent sans doute un nombre non négligeable, même s’il fait l’objet de débats : la commission a recueilli selon les témoins des chiffres allant de 250 à 600, voire 800. Mais au-delà de ces estimations, ce qui importe c’est de sauver le maximum d’exploitations viables. Quant aux agriculteurs dont la situation relève plus d’un traitement social que du pseudo-traitement économique qui leur a été réservé jusqu’à présent, là encore, la solution passe vraisemblablement par une étude au cas par cas des dossiers individuels selon des critères préalablement définis. Un plan social s’avère donc nécessaire, à terme, pour atténuer les effets sociaux des restructurations des exploitations en difficulté et, dans certains cas extrêmes, des liquidations de celles qui n’apparaissent plus viables. Il y va de la consolidation d’une agriculture performante en Corse (tournée vers l’exportation de la production viticole, la consommation locale des produits laitiers et de la viande, la production des agrumes...).

En tout état de cause, cette nouvelle donne suppose une refonte complète des mécanismes d’intervention dans le secteur agricole et devrait s’accompagner d’une répartition plus équitable des moyens financiers en faveur de ce secteur.

La restructuration complète des organismes publics (ODARC et Chambres d’agriculture en premier lieu), la concentration des services de l’État, l’évaluation et la réforme des systèmes d’aides de la Collectivité territoriale font partie des points majeurs de l’action à entreprendre.

( DEUXIEME AXE : SORTIR DU FLOU EN ACTUALISANT, VERIFIANT ET RECOUPANT LES DONNEES DISPONIBLES CONCERNANT LES AGRICULTEURS ET LEURS EXPLOITATIONS

Une des priorités des pouvoirs publics et de l’administration déconcentrée du ministère de l’agriculture est d’être capables de distinguer les vrais agriculteurs des profiteurs.

* Une amorce de contrôle en 1996

Celle-ci a été entreprise à l’occasion de la mesure Juppé, la dernière en faveur de l’agriculture corse. Novatrice, cette mesure reposait sur un examen au cas par cas et une aide proportionnée à la situation de l’agriculteur et à sa capacité de remboursement. Elle distinguait le rôle des organisations agricoles consultées sur l’économie générale du dispositif au sein du " comité 1 " de l’examen des dossiers et de la préparation des décisions confiés aux représentants de la DRAF et du Crédit agricole au sein du " comité 2 ". Les organisations professionnelles se trouvèrent ainsi privées de tout pouvoir de blocage et les services de l’État purent avoir accès à diverses informations de la caisse régionale de Crédit agricole pour la première fois. Il semble que le président de la Chambre régionale d’agriculture de l’époque, M. Michel Valentini, ait compris toutes les implications de cette méthode puisqu’il l’a boycottée en tentant sans succès de mobiliser derrière lui l’ensemble du monde agricole.

* Une question étrangement délicate : combien y a-t-il d’agriculteurs en Corse ?

Au cours de ses travaux, la commission d’enquête a été surprise de ne pouvoir obtenir de chiffres réellement précis et fiables concernant le nombre exact d’agriculteurs en Corse. Les estimations recueillies de personnalités différentes ne se recoupent qu’imparfaitement. Certes, la difficulté d’évaluer le nombre de personnes exerçant à titre principal ou secondaire une activité agricole peut se rencontrer dans d’autres régions françaises. Cependant, le flou entourant ce type de statistiques paraît particulièrement important en Corse.

Les définitions permettant de calculer le nombre des agriculteurs varient317. Toutefois, le chiffre de 3.500 exploitations semble, après recoupements, une bonne estimation de la réalité. Il recouvre à la fois des exploitations économiquement solides et des structures plus fragiles dont la pérennité paraît cependant indispensable pour assurer une occupation de l’espace correcte en Corse et éviter ainsi le phénomène de désertification rurale. Au 31 décembre 1997, la caisse de MSA de Corse comptait 3.800 exploitants actifs immatriculés employeurs ou non de main d’œuvre. La surestimation de ce nombre n’est pas à exclure, compte tenu du laxisme ayant manifestement présidé au moment des opérations d’immatriculation. Selon la direction régionale de l’agriculture et de la forêt, il y aurait environ 800 exploitations agricoles de taille très modeste318 et / ou dont le chef d’exploitation est retraité ou travaille à temps partiel. L’administration de l’agriculture estime que les exploitants à titre principal se situent aux alentours de 2.500. Notons que, lors de son audition devant la mission d’information sur la Corse, le directeur de l’ODARC évoquait le chiffre de 2.500 à 3.000 en février 1997.

Un des problèmes essentiels de l’immatriculation à la Mutualité sociale agricole est qu’une fois l’affilié inscrit dans les fichiers de la caisse, il est considéré comme étant agriculteur, et donc comme étant éligible aux aides nationales, régionales et communautaires en faveur de l’agriculture. Il peut, en outre, contracter des prêts au Crédit agricole et bénéficier des mesures d’allégement de la dette ou de prise en charge des annuités que l’État a mises en place pendant près de vingt ans.

Etant donné que ni les directions départementales de l’agriculture ni la caisse régionale de Crédit agricole n’ont eu à ce jour les moyens (ou la volonté) de vérifier de manière systématique la qualité d’agriculteur d’un particulier, son immatriculation à la caisse de MSA était fréquemment la seule pièce demandée pour justifier d’une activité agricole.

Or, s’étant rendue en juin 1998 à la caisse de MSA d’Ajaccio, la commission d’enquête a constaté que les règles d’affiliation appliquées pêchaient par leur total manque de rigueur et que peu de contrôles étaient réellement effectués par les agents de la caisse afin de s’assurer que les informations détenues dans leurs fichiers étaient fiables et correspondaient d’un point de vue matériel à la réalité des exploitations et des élevages annoncées (cf développements en deuxième partie du présent rapport).

La commission d’enquête formule une proposition qu’elle juge particulièrement urgente à mettre en œuvre dans la situation actuelle. Il est impératif de confronter les listes de la caisse de Mutualité sociale agricole, des directions départementales et régionale de l’agriculture, des services fiscaux et de l’INSEE. La commission a acquis la conviction que les données ne sont pas cohérentes entre elles aujourd’hui. Les surfaces déclarées ne sont pas identiques selon les déclarations. Or, les immatriculations à la caisse de MSA ont une grande importance puisqu’elles conditionnent largement l’éligibilité à de nombreuses aides nationales ou communautaires. Ce problème, qui dépasse les difficultés de gestion de la caisse de MSA, doit être dès à présent pris en compte et faire l’objet d’une politique déterminée de la part des pouvoirs publics aujourd’hui engagés dans une vaste opération de remise à plat.

Une fois définies, les règles d’affiliation à la MSA doivent être appliquées avec la rigueur nécessaire. Pour autant ces règles ne doivent pas conduire, par méconnaissance de la situation réelle, à rejeter dans l’économie souterraine et en dehors de toute protection sociale, certains petits exploitants.

( TROISIEME AXE : RENFORCER LE ROLE DE CONSEIL, DE CO-GESTION COMME DE CONTROLE DES SERVICES DECONCENTRES DE L’ETAT

Un travail considérable reste à faire pour déterminer les pistes d’avenir de ce secteur, assurer le suivi des projets de développement de même que le contrôle de l’utilisation des crédits publics. Les services de l’État sont susceptibles de jouer dans ces domaines un rôle plus actif en liaison avec les professionnels agricoles et les élus désireux de contribuer à cet effort, l’objectif commun devant être de favoriser l’organisation de filières rentables et le développement local.

Un témoin entendu par la commission d’enquête a considéré que " dans le système actuel, l’État est totalement démuni pour mener une politique agricole dans l’île. La Collectivité territoriale et la profession sont seules en mesure dans les faits de la conduire, mais ils ne le font pas. " A l’heure actuelle, ces services déconcentrés paraissent en effet quelque peu marginalisés et - ce qui est préoccupant - sous-informés face à la profession agricole. Ils doivent redevenir des partenaires du développement agricole.

Le ministère de l’agriculture s’est d’ores et déjà engagé dans cette voie en prévoyant un recentrage du travail de la direction régionale sur les relations avec la Collectivité territoriale et le suivi des projets de développement agricole. Des instructions nouvelles ont été données aux offices nationaux pour qu’ils associent davantage les DDAF et DRAF à leurs actions en Corse.

Il convient, par ailleurs, de réintégrer au maximum les services déconcentrés de l’État dans l’instruction des dossiers d’aide. Tous les dossiers instruits par l’ODARC impliquant des financements de l’État et de l’Union européenne doivent désormais passer en comité régional de programmation (qui est la fusion du comité régional des aides et du comité de programmation). Cette mesure devrait permettre aux représentants de l’État d’être mieux informés des conditions d’attribution des subventions publiques.

Des missions axées sur le conseil et l’appui technique pourraient être développées par les directions départementales de l’agriculture qui doivent être dotées de services étoffés et structurés regroupant les meilleurs éléments de cette administration, afin notamment de favoriser et d’accompagner l’organisation des filières et d’aider les différents acteurs qui le souhaiteront à initier des démarches de qualité. Des antennes déconcentrées, par exemple pour la Haute-Corse, à Corte et Ghisonaccia, pourraient par ailleurs être créées pour assurer un meilleur suivi des opérations menées dans ces zones.

En outre, la notion de contrat territorial d’exploitation prévue par la loi d’orientation agricole pourrait trouver un champ d’expérimentation en Corse : l’établissement de relations contractuelles entre l’agriculteur, l’État et les partenaires insulaires concernés devrait permettre d’impulser, au travers un cahier de charges, des démarches collectives efficaces et porteuses d’avenir.

( QUATRIEME AXE : RENOVER LES INSTITUTIONS DU MONDE AGRICOLE

Un dernier axe du plan pour l’agriculture corse doit porter sur la refonte courageuse de divers organismes dont l’efficacité est aujourd’hui sujette à caution. A moyens constants, le secteur agricole peut être modernisé. Le coût des aides directes et des plans de désendettement est important. Des économies peuvent et doivent être réalisées par l’ODARC notamment319. Cet office doit, soit se restructurer en profondeur en faisant porter ses efforts sur des actions d’expertise et de conseil aux exploitations, soit, comme le propose la commission d’enquête, disparaître en tant qu’établissement industriel et commercial.

( Pour une révision complète du système actuel de l’ODARC

La commission préconise un recentrage des compétences de l’ODARC dont les actions manquent de lisibilité et ne semblent suivre aucune politique préalablement définie.

A titre d’exemple, lorsqu’elle a demandé aux responsables de l’office d’avoir accès aux dossiers d’instruction ayant servi à l’attribution d’aides parfois très importantes, la commission a constaté que la plupart d’entre eux se caractérisaient par une étonnante minceur. Les aides semblent accordées aux exploitations au gré des sollicitations, sans qu’il soit procédé en amont à une étude sérieuse et rigoureuse des effets économiques escomptés de tel ou tel projet et sans que les contrôles nécessaires de suivi des opérations ne soient menés en aval par les services de l’office.

Une vraie politique agricole doit être définie en Corse.

Jusqu’à présent, la multiplicité des institutions impliquées dans ce domaine, contrairement à ce que l’on pourrait espérer, n’a pas favorisé un dialogue constructif ; à l’inverse elle a alourdi et obscurci le processus de décision. Il ne saurait cependant être question, pour la commission, de revenir sur les compétences dévolues à la Collectivité territoriale dans le statut de 1991, mais plutôt de donner aux élus les moyens de les exercer dans leur plénitude.

L’ODARC n’a jamais réussi à concevoir, puis à mettre en œuvre, une action cohérente et ciblée. Selon des témoins entendus par la commission d’enquête, l’ODARC cherche " à contenter tous les agriculteurs ". Or déterminer une politique, c’est faire des choix et mécontenter parfois certaines catégories. Le développement des filières d’avenir impose un ciblage préalable des aides et des subventions. Actuellement, les actions financées se caractérisent par leur grand nombre et parfois par leur aspect mineur. Cette multitude de subventions ne permet pas d’obtenir des résultats identifiables. Plus les aides s’accumulent, moins il semble que leurs effets réels sur l’agriculture sont perceptibles ou positifs.

Tirer les conséquences de ces défaillances en supprimant l’ODARC ne pourrait, selon la commission, que clarifier les responsabilités de chacun. Il appartient aux seuls élus de définir la politique agricole qu’ils entendent mener, après concertation, bien évidemment, avec les professionnels concernés et en lien avec l’État, lui-même important pourvoyeur de fonds notamment dans le cadre du contrat de plan et garant de la bonne utilisation des fonds européens vis-à-vis des instances communautaires.

Les missions assignées à l’ODARC pourraient être assumées par les services de la Collectivité territoriale à qui reviendrait la charge de déterminer et de mettre en place une véritable stratégie agricole.

( Pour une remise et ordre et une rationalisation des Chambres d’agriculture

Il convient manifestement de remettre de l’ordre dans les comptes et les méthodes des Chambres départementales et régionale de l’agriculture. Certes, ces Chambres sont comme tout établissement public de l’État, en principe soumises à son contrôle320. Si le fonctionnement de la Chambre de Corse-du-Sud a suscité diverses réserves de la part de la tutelle au cours des dernières années, celle de Haute-Corse présente quant à elle des dysfonctionnements extrêmement graves.

Il faut rappeler que c’est M. Michel Valentini qui fut jusqu’à une date récente, président321 de cette Chambre départementale et de la Chambre régionale. La Chambre départementale, qui est d’une taille largement inférieure à la moyenne des Chambres d’agriculture métropolitaines, enregistre cependant des dépenses de personnel (59 personnes d’après des informations datant de mai 1998) plus lourdes que dans la plupart des autres Chambres et des recettes fiscales particulièrement faibles, alors que le produit des ventes de service tient une place très limitée dans ses ressources.

Comme pour la Chambre de Corse-du-Sud, on doit déplorer d’importants retards dans les transmissions des documents comptables au préfet.

On constate que les budgets primitifs de la Chambre sont soumis de plus en plus tard à l’approbation du préfet, malgré ses rappels réguliers au respect des délais. Plus encore que pour ses budgets, la Chambre ne respecte pas la date de transmission au préfet de ses comptes financés, fixée au 30 juin de l’année suivant l’exercice auquel ils se rapportent. Ainsi les comptes financiers de l’exercice 1995 furent adoptés par la Chambre le 30 septembre 1996 et transmis au préfet le 11 juillet 1997, après de nombreuses demandes de sa part. Les comptes pour 1996 furent adoptés le 30 septembre 1997 et transmis le 27 novembre 1997.

En outre, les comptes financiers, qui ne sont pas établis dans le strict respect des règles comptables applicables aux établissements publics de l’État, apparaissent difficilement lisibles et présentent de nombreuses lacunes et erreurs. Le préfet fut d’ailleurs amené à refuser d’approuver les comptes 1994, 1995 et 1996. La Chambre régionale des comptes a même infligé des amendes à l’agent comptable pour non production au juge des comptes dans les délais réglementaires des comptes financiers de l’organisme322.

La situation financière de cette Chambre semble, par ailleurs, se détériorer de façon préoccupante. Les budgets primitifs adoptés par elle sont régulièrement présentés en très léger excédent (1,465 francs pour 1998) ; mais les résultats, tels qu’ils peuvent être appréciés au vu des comptes financiers, adoptés par la Chambre, mais non approuvés par le préfet, sont en très forte dégradation : important excédent de 2,5 millions en 1994, équilibre en 1995 (excédent de 13.684 francs), fort déficit de 2,5 millions en 1996.

Il semble que le strict respect des procédures n’entre pas dans la " culture " de cette Chambre. A titre d’exemple, une réunion du 30 septembre 1997 s’est tenue dans des conditions irrégulières. En effet, l’article R.511-55 du code rural précise que " si au jour fixé par la convocation la Chambre d’agriculture ne réunit pas plus de la moitié de ses membres, la session est renvoyée de plein droit à huitaine ; une convocation spéciale est faite d’urgence par le président ; les délibérations sont alors valables quel que soit le nombre de membres présents ". Or le procès-verbal de cette session indique la présence de seulement 22 membres élus. Le nombre réglementaire de membres élus de la Chambre étant de 44, le quorum est de 23. La session aurait donc dû être renvoyée à huitaine. En outre, le procès-verbal fait état de la présence de " membres cooptés ". Aucune disposition du code rural ou de tout autre texte applicable ne mentionne cette catégorie de membres323. Leur existence, qui n’est prévue par aucun texte, résulte d’une initiative pour le moins contestable de M. Valentini. Notons également que, de 1991 à 1998, le directeur général de la Chambre, M. de Casalta, exerçait parallèlement les fonctions de directeur de la SAFER, ce qui était illégal.

Selon des informations fournies fin août 1998 à la commission d’enquête, la Chambre d’agriculture de Haute-Corse se trouverait aujourd’hui en situation de quasi cessation de paiement. L’examen des comptes de la Chambre fait apparaître des dysfonctionnements graves. La séparation de l’ordonnateur et du comptable n’est pas assurée et la confusion entre ces deux fonctions paraît préoccupante. Des titres de recettes sont émis en l’absence de pièces justificatives correspondantes. Certaines dépenses obligatoires ne sont pas prises en compte par la Chambre : la TVA collectée n’est pas intégralement reversée et certaines taxes sur salaires ne sont pas payées. Pendant plus de dix ans, de 1987 à 1998, le président et le directeur général de la Chambre ont disposé de procurations sur des comptes de la Chambre au Crédit agricole, alors qu’en principe, ce type de prérogatives n’est attribué qu’à l’agent comptable.

Le désordre de la comptabilité de l’organisme a atteint des niveaux difficilement explicables : le comptable a géré parallèlement plusieurs exercices budgétaires. Ainsi, l’exercice portant sur l’année 1995 ne fut arrêté qu’en juillet 1997 et, jusqu’à cette date, des écritures ont été passées, ce qui apparaît totalement contraire aux principes les plus élémentaires de bonne gestion et de la régularité comptable. Par ailleurs, la création d’une association loi 1901 présidée par M. Michel Valentini, a permis à la Chambre de mettre en place diverses opérations financées par des fonds publics, ce qui constitue un démembrement tel que les juridictions financières les condamnent. Des opérations pouvaient ainsi se réaliser sans l’intervention de l’agent comptable et en dehors du contrôle de la Chambre régionale des comptes.

Du point de vue de la gestion financière, il apparaît notamment que les prestations pour les agriculteurs effectuées par la Chambre font l’objet d’une sous-tarification manifeste, tandis que les sommes dues, déjà sous-évaluées, ne sont que faiblement recouvrées. L’ancien président de la Chambre, M. Michel Valentini, adoptait volontiers une conception " personnalisée " du recouvrement en appliquant une politique au cas par cas. D’une manière générale, il semble que le pouvoir ait été pendant de nombreuses années concentré autour du président et du directeur général de la Chambre qui prirent l’habitude de s’intéresser aux moindres aspects des activités de celle-ci. D’après les chiffres communiqués à la commission, les frais de représentation de l’ancien président de la Chambre auraient atteint un total supérieur à 700.000 francs sur la période 1996-1997.

Les personnels de la Chambre sont, selon des informations fournies à la commission d’enquête, la plupart du temps livrés à eux-mêmes et les activités des techniciens ne font, semble-t-il, jamais l’objet de contrôles.

Quant à la Chambre régionale, elle est aujourd’hui " mourante " comme l’a indiqué un témoin entendu par la commission.

Face à cette situation préoccupante, plusieurs mesures de court terme s’imposent : il convient de mettre un terme à la confusion entre l’ordonnateur et le comptable qui caractérise la gestion de la caisse, d’inciter la Chambre à recouvrer ses créances dans des délais raisonnables, à réaliser des efforts de rationalisation de ses activités et d’amélioration de l’emploi de son personnel ; enfin, un plan de maîtrise des coûts s’avère indispensable.

Dans un deuxième temps, on peut se demander s’il ne serait pas souhaitable de supprimer les deux Chambres d’agriculture départementales, pour recentrer leurs compétences autour d’une seule structure couvrant l’ensemble de l’île. Les deux Chambres correspondent, il est vrai, à deux types d’agriculture différents : celle du sud s’intéresse aux problèmes des éleveurs, celle de Haute-Corse couvre la plaine orientale et la Balagne qui ont une forte identité. Mais l’existence de ces deux organismes a jusqu’à présent induit des coûts de gestion importants et a sans doute contribué à exacerber les divergences entre les agriculteurs insulaires. Le faible nombre d’exploitations milite également en faveur d’un regroupement des efforts visant à faire la synthèse en un seul lieu de décision entre les diverses catégories d’agriculteurs. Ceci est possible et souhaitable à condition de faire en sorte que les intérêts de tous les agriculteurs y soient représentés. Certes, dans un tel cas de figure, la question du siège de la Chambre unique risquerait de se poser avec une certaine acuité, compte tenu des relations difficiles que les représentants agricoles des deux départements ont parfois entretenues dans le passé. Cet aspect, qui ne constitue pas un problème en soi, devrait être dépassé pour permettre une meilleure efficacité et une plus grande équité de l’attribution des aides destinées à l’agriculture corse.

( Pour la reprise en mains de la caisse de Mutualité sociale agricole

Face aux carences de la caisse, certains n’hésitent pas à proposer son rattachement à celle de la région PACA. Cette solution est supposée engendrer des effets d’économies et impliquer une plus grande rigueur dans la gestion. Les réseaux ne fonctionneraient plus, ou moins, et les " arrangements " ou " tolérances " de situations anormales seraient moins fréquents. La commission d’enquête estime, pour sa part, que cette solution ne constitue qu’une option de dernier recours et qu’elle présenterait l’inconvénient de déresponsabiliser les responsables de ce secteur, alors que l’objectif consiste aujourd’hui à atteindre le résultat inverse.

La commission d’enquête établit quant à elle trois propositions :

1°) Elle constate et déplore que la caisse n’a pas encore mené d’action forte en direction de ceux de ses débiteurs institutionnels ou exercent des responsabilités particulières dans le domaine agricole. Il n’est pas normal et acceptable que des responsables syndicaux aient des dettes importantes et continuent de ne rien régler à la caisse. Celle-ci doit s’engager dans une action de recouvrement ciblée en premier lieu sur les cas les plus choquants, et donc notamment à l’encontre des mauvais payeurs institutionnels.

2°) En matière de prestations, la commission propose d’organiser des visites de médecins systématiques afin de mieux contrôler la réalité des maladies et des problèmes de santé. Il s’agit de limiter le phénomène trop répandu des arrêts maladie de convenance et du laxisme dans les attributions de pensions d’invalidité. De même, des contrôles doivent impérativement être réalisés en matière d’attribution de pensions d’invalidité et d’allocations aux adultes handicapés. Des médecins

- pourquoi pas des praticiens du continent ? - pourraient temporairement pratiquer des visites de contrôle dans trois directions : les contrôles de la réalité médicale des maux, des contrôles " des vivants " et des contrôles de vraisemblance.

3°) En ce qui concerne les immatriculations, la commission d’enquête rappelle que chaque dossier doit contenir toutes les pièces justificatives demandées. Il ne devrait plus être possible à la caisse de Corse d’accepter des dossiers sans baux en bonne et due forme, sans contrôle de la nature des terres et de la réalité des activités d’exploitant. Lors de sa visite sur place en juin 1998, la commission a pu se faire une idée précise sur l’état de la tenue des dossiers par la caisse : la plus grande rigueur doit désormais être de mise. Il est indispensable d’opérer un contrôle de grande ampleur sur les dossiers individuels de la caisse. Une récente mission de l’Inspection générale des finances s’est attachée à vérifier une partie des fichiers et a déjà constaté, après une dizaine de jours de contrôle que bon nombre de dossiers n’étaient pas tenus de façon correcte, ce qui corrobore parfaitement les constats établis en deuxième partie du rapport sur les règles d’affiliation à la MSA.

Les quatre priorités définies plus haut supposent la mise en place de réformes, parfois douloureuses, mais indispensables, selon la commission, si l’on veut aujourd’hui donner les moyens à la Corse de développer un secteur agricole performant. C’est la voie à emprunter pour maintenir en activité de façon durable le plus grand nombre possible d’exploitations.


Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr