La liaison entre autorités ministérielles et autorités locales en Corse semble avoir été source de difficultés au cours de toute la période étudiée par la commission. Si l’on se réfère au slogan publicitaire " La Corse, la plus proche des îles lointaines ", c’est le caractère lointain de l’île qui prime dans les relations entre les gouvernements successifs et la Corse.

Plus généralement, le poids des logiques administratives et des entourages ministériels est préoccupant et semble dans certains cas l’emporter sur l’autorité même des ministres. De nombreux dysfonctionnements des services de sécurité constatés depuis 1993 s’expliquent ainsi par le manque de transparence dans la prise de décision ou dans les circuits d’information des autorités.

Le rôle joué par certains conseillers du ministre de l’Intérieur dans la période antérieure à 1997, marquée par les négociations entre le pouvoir et certains nationalistes, est révélatrice du poids des entourages et des organigrammes " officieux ". Le fait que l’ensemble des questions corses aient pu être traitées place Beauvau par un " SGAR aux affaires corses " selon l’expression de M. Pierre-Etienne Bisch, ancien conseiller de M. Charles Pasqua également responsable des affaires corses à l’époque de M. Jean-Louis Debré, n’était évidemment pas de nature à favoriser la transparence au sein de l’appareil gouvernemental. D’autant que la concentration du pouvoir sur le dossier corse au niveau ministériel qui a prévalu avant 1997 semble s’être accompagnée de la pratique des émissaires gouvernementaux chargés de traiter les affaires à la place des relais institutionnels du pouvoir.

M. Jacques Coëffé, ancien préfet de Corse, en poste à l’époque de la conférence de presse de Tralonca s’en est ainsi plaint dans une déclaration au journal Le Monde : " il y avait eu des discussions à Paris, entre le ministère de l’Intérieur et les nationalistes, dont je n’avais absolument pas été averti ". L’action des ministres et de leur entourage a ainsi pu contribuer à écarter les autorités locales de leurs missions essentielles notamment en matière de maintien de l’ordre public.

Le choix récent de gérer la Corse de manière transparente, à l’instar des autres régions françaises, est une traduction de la volonté forte exprimée par M. Lionel Jospin de mettre en œuvre une politique de rétablissement de l’Etat de droit dans l’île. Mais cette décision devait nécessairement conduire à diluer les responsabilités au niveau central, en soumettant les questions corses à un processus de décision interministériel.

Les auditions des membres de cabinets ministériels de l’actuel gouvernement ont permis de préciser les modalités du contrôle exercé dans ce cadre interministériel. Ce contrôle a d’ailleurs été renforcé après l’assassinat du préfet Erignac, comme l’a souligné le directeur de cabinet du Premier ministre, M. Olivier Schrameck, devant la commission : " après les événements tragiques que vous connaissez, le Premier ministre avait souhaité que la coordination des questions concernant la Corse soit assurée de manière encore plus serrée, plus dense, et donc que la réunion des directeurs de cabinet, à vocation généraliste, puisse se prolonger, périodiquement, par une réunion des directeurs concernés, plus particulièrement consacrée à certains sujets relatifs à la Corse. ".

Par ailleurs, M. Schrameck a précisé que " chaque conseiller était compétent dans la mesure de son secteur, une action de coordination particulière étant seulement dévolue au conseiller chargé des affaires intérieures et de la sécurité qu’était M. Alain Christnacht qui avait vocation, lui-même ou son adjointe, à coprésider avec les différents conseillers sectoriels, les réunions interministérielles relatives aux problèmes de la Corse ".

La plus grande transparence du processus de décision appliqué à la Corse du fait de l’absence d’un " Monsieur Corse " ou d’un ministère officieusement spécialisé dans les affaires corses a donc eu pour contrepartie une plus grande implication de Matignon dans les questions intéressant l’île. Cette situation s’explique davantage par la volonté du gouvernement de gérer la Corse en dehors de toute procédure dérogatoire, plutôt que par l’empêchement du ministre de l’Intérieur, comme cela a pu être dit. La plus grande implication de Matignon dans le dossier corse devait cependant avoir pour conséquence le renforcement du rôle du préfet de région dans l’île, puisque tout en étant rattaché au ministère de l’Intérieur, il représente l’ensemble du gouvernement et a une vocation éminemment interministérielle.

M. Olivier Schrameck a ainsi précisé la nature des liens entre le préfet de région et Matignon dans le schéma décisionnel arrêté par le Premier ministre : " Le préfet est certes le délégué du gouvernement, mais il a tout de même une attribution sectorielle dans l’éventail des fonctions gouvernementales. Cela étant dit, lorsqu’il est chargé d’appliquer dans une circonscription - ce qui est relativement rare - une politique gouvernementale définie par le Premier ministre lui-même, il est normal qu’il soit aussi en relation directe avec Matignon. Le Premier ministre a toujours considéré que c’était l’ordre naturel des choses et qu’il importait, par-dessus tout, de ne pas établir de procédures extraordinaires de délibération ou de décision pour faire face aux problèmes particuliers de l’île. Cela pourra donc conduire le préfet Lacroix, comme cela a conduit le préfet Bonnet, à prendre des contacts directs avec le Premier ministre, son directeur de cabinet ou ses conseillers, sans faire de distinction entre le conseiller chargé des affaires intérieures et de la sécurité et d’autres conseillers sectoriels ".

Mme Clotilde Valter, conseiller au cabinet du Premier ministre, a pour sa part souhaité rappeler que " le préfet est placé sous l’autorité du Premier ministre et de chacun des ministres et que donc le Premier ministre, et par conséquent ses collaborateurs, a vocation à s’adresser à un préfet de la même façon, et je dirai même avant, que chacun des ministres ne le fasse ". Elle a considéré " que c’est dans ce cadre-là que des relations s’étaient établies avec Bernard Bonnet ".

Dès lors, les appréciations selon lesquelles le préfet Bonnet aurait eu " carte blanche " sont très largement excessives, comme l’a souligné l’ancien conseiller du ministre de l’Intérieur, M. Philippe Barret : " Ce que je puis faire observer c’est que le préfet de région avait beaucoup d’autorité. Il n’avait pas, comme on l’a écrit, " carte blanche ". Ce n’est pas du tout vrai, mais il avait beaucoup d’autorité dès lors qu’il avait la confiance du ministre de l’Intérieur et du gouvernement : peu de préfets de région, sans doute même aucun, ont eu des contacts aussi fréquents avec les cabinets, les ministres, le ministre de l’Intérieur et le Premier ministre lui-même. Il avait beaucoup de poids... beaucoup d’autorité ".

Comme l’a souligné M. Barret, le préfet Bonnet a bien eu une position singulière par rapport aux autres préfets du fait de l’intensité de ses contacts avec les cabinets ministériels et notamment celui du Premier ministre. Mais cette situation s’explique à la fois par les circonstances particulières de sa nomination, juste après l’assassinat du préfet Erignac, et par l’ampleur des oppositions entraînées par son action, notamment du fait des procédures et des contrôles enclenchés dans l’île à l’encontre des élus : " On présente le préfet Bonnet comme un homme tout puissant, mais il était très contesté en Corse et, pour partie, à Paris. Par conséquent, il avait besoin de soutien. L’intervention du cabinet du Premier ministre, voire du Premier ministre, a été très utile à l’efficacité de l’action de l’Etat, car elle renforçait l’autorité du préfet Bonnet en Corse. Nous n’aurions pas connu les résultats que nous avons obtenus

– sur 1998, ils ne sont pas minces - si nous avions laissé se dérouler les choses et si tous ceux qui pouvaient appuyer de leur poids en faveur de l’action de l’Etat et de son représentant Bernard Bonnet ne l’avaient fait. Je n’ai vu que des avantages à l’intervention régulière du cabinet du Premier ministre, parfaitement coordonnée, selon ce que j’ai pu en constater, avec le ministère de l’Intérieur au sujet de ces affaires qui bien souvent présentent un aspect interministériel, lequel conduit, de toute façon et en toutes circonstances, Matignon à intervenir dans les affaires corses ".

De fait, les résultats obtenus par le préfet Bonnet dans l’île en matière de sécurité et de respect de la légalité sont tangibles. Cependant, la confiance sans faille dont il a bénéficié de la part de ses interlocuteurs dans les cabinets ministériels, qui peut se comprendre par leur volonté de le conforter et par l’immense difficulté de la tâche à accomplir, a sans doute contribué à la dérive proconsulaire du préfet de région. Un certain nombre d’incidents auraient peut-être dû servir de signes d’alerte.

Le premier dérapage majeur a été celui de l’annonce par le préfet Bonnet de l’utilisation des pouvoirs spéciaux qui lui ont été attribués en cas de crise par le récent décret du 3 juin 1998, alors même que cette situation exceptionnelle n’avait pas été reconnue par le ministre de l’Intérieur. M. Bernard Lemaire, à l’époque préfet de la Haute Corse, s’est étonné de l’absence de réaction du ministère de l’Intérieur à la suite de ces déclarations intempestives : " Survient un premier incident, à la suite d’un attentat contre plusieurs bâtiments publics, dont l’hôtel des impôts à Bastia. Je découvre le lendemain que Bernard Bonnet a déjà annoncé à la presse qu’il avait tous les pouvoirs de police en Corse. Je demande au cabinet intéressé quelle crise justifie ces pouvoirs. Evidemment, pour un préfet de Haute-Corse comme de Corse-du-Sud, deux attentats au cours d’un week-end, ce n’est pas une crise. On me répond que l’on ne sait pas, que l’on n’a pas vu la demande, que l’on n’a jamais décidé qu’il y avait crise et donc que le préfet de Corse-du-Sud ne pouvait avoir de pouvoirs sur l’ensemble des deux départements. En réalité, il y a eu anticipation dans la communication par rapport à une décision qui n’est jamais intervenue. C’est l’un des premiers incidents majeurs dans nos relations sur la gestion des services de police et la lutte antiterroriste ".

M. Bernard Bonnet a lui-même reconnu devant la commission qu’une erreur avait été commise. La repentance ne semblant pas être une caractéristique de sa personnalité, cela mérite d’être souligné...

Cette situation conduit son homologue de la Haute-Corse, M. Bernard Lemaire, à s’interroger sur la trop grande latitude laissée par l’autorité centrale au préfet Bonnet : " Quid des cabinets ministériels et quid des ministres ? Il y a là aussi très certainement une responsabilité, celle de laisser faire. Finalement, un gouvernement est très content quand, sur un terrain où les problèmes sont difficiles à appréhender, des préfets agissent. Il y a très peu de déclarations gouvernementales en comparaison des déclarations du préfet Bernard Bonnet. Lorsque se produisent des accidents comme celui dont je parlais tout à l’heure, c’est-à-dire une déclaration faite à la presse sur les pouvoirs de police alors que l’on a seulement déposé par écrit une demande auprès d’un cabinet qui ne l’a pas encore examinée, personne ensuite ne lui tape sur les doigts. Lorsque le préfet de Haute-Corse va à Paris et dit : "Attention, Bernard Bonnet est un peu comme un surfeur qui surfe sur une vague qu’il a besoin d’entretenir", en exagérant l’importance de tel ou tel attentat ou incident, donc en trompant un peu ses interlocuteurs sur l’importance des événements, la réponse est : "Réglez vos affaires entre vous". Il y a donc une responsabilité gouvernementale dans le fait de ne pas reprendre les rênes de temps en temps ".

L’organisation du dispositif de sécurité pour les rencontres nationalistes des Journées de Corte en août 1998 a, par ailleurs, souligné la volonté de l’autorité centrale de reconnaître au préfet de région une compétence en matière d’ordre public sur l’ensemble du territoire de la Corse. Comme l’a rapporté M. Bernard Lemaire, ancien préfet de la Haute-Corse : " Toute l’organisation est fixée par relation directe entre le cabinet du ministre et Bernard Bonnet, alors que Corte est dans mon département. Bien entendu, je suis la préparation et j’ai des informations par mes services, mais je ne suis pas considéré comme l’interlocuteur direct dans cette affaire. Je ne pèse en aucun cas sur l’organisation du dispositif qui est extrêmement lourd parce que l’on craint l’apparition de personnes cagoulées, ce qui serait contraire à la politique de rétablissement de l’Etat de droit ".

Le préfet adjoint pour la sécurité de l’époque, M. Francis Spitzer, a également confirmé l’existence de telles consignes qui ne sont pas conformes à l’organisation normale des pouvoirs publics à l’échelon départemental : " L’organisation de la sécurité pour les journées internationales de Corte, par exemple, était conçue en coordination avec les forces de gendarmerie, mais la décision sur le volume des forces employées et sur leur doctrine d’emploi nécessitait l’accord du préfet Bonnet. D’autant plus qu’il en était, de facto, directement responsable puisque le dimanche après-midi, le ministre a appelé le préfet Bonnet ici, à son bureau. J’étais alors sur le terrain dans mon rôle opérationnel. J’avais la responsabilité de la conduite opérationnelle, mais la responsabilité au sens plein revenait manifestement au préfet Bonnet. C’est ainsi que les choses se passaient, parce que Bernard Bonnet était le préfet de Corse et parce qu’il était l’interlocuteur privilégié de Paris ".

Il semble, en effet, qu’il ait été un interlocuteur privilégié pour les cabinets ministériels qui avaient avec lui des relations très suivies. M. Alain Christnacht observait, à propos des moyens utilisés pour assurer la circulation de l’information entre les instances administratives locales et les organismes gouvernementaux : " La formule utilisée me paraît bonne. Elle a été celle de comptes rendus fréquents, écrits ou oraux, des chefs de service à leur ministre et du préfet au ministre de l’Intérieur ou au cabinet du Premier ministre ". Il aurait sans doute été souhaitable que les contacts ne soient pas aussi exclusivement axés sur Bernard Bonnet. Il est vrai qu’un certain nombre de collaborateurs du préfet de région n’ont jamais tiré la sonnette d’alarme.

Une telle situation a pu encourager le préfet Bonnet à sortir du droit commun et du cadre normal des prérogatives confiées à l’autorité préfectorale. Il semble, en tout cas, que son attitude n’ait par la suite pas suscité d’interrogations au sein de l’appareil gouvernemental. A cet égard, la fréquence des contacts entre le préfet Bonnet et les responsables ministériels a peut-être eu un effet pervers. M. Christnacht a déclaré devant la commission : " Dans ce dont M. Bonnet nous a informé, rien ne pouvait laisser suspecter qu’il y eut autre chose. Il répondait clairement et rendait compte. " tout en ajoutant " Si c’est le cas, soit de lui vis-à-vis de nous, soit de son directeur de cabinet vis-à-vis de lui dans l’autre hypothèse, ce n’est pas une si mauvaise méthode quand on veut dissimuler quelque chose que de parler beaucoup d’autre chose ". On ne peut exclure, en effet, que M. Bonnet ait cherché à donner le change à ses interlocuteurs.

Il est vrai que la vigilance du pouvoir central sur l’attitude du préfet de région pouvait être difficilement appelée, notamment par la classe politique insulaire, dans la mesure où la politique de rétablissement de l’Etat de droit a pu porter atteinte à de nombreux intérêts dans l’île, y compris ceux de certains élus.

Mme Clotilde Valter a ainsi indiqué à propos de l’information du gouvernement : " Sur la question de savoir si nous sommes bien outillés, j’aurai tendance à répondre par la négative puisque les choses se sont passées sans que nous le sachions. Quand même, je crois que ce qui rendait l’appréciation difficile, concernant la Corse, c’était aussi le fait que cette politique d’Etat de droit, la politique du gouvernement, était une politique qui était critiquée, remise en cause, notamment par un certain nombre de personnes touchées par sa mise en œuvre, d’où une difficulté de trier et d’apprécier ce qui remontait ".

M. Alain Christnacht devait résumer toute l’ambiguïté de la situation en déclarant à propos de l’affaire des paillotes et du rôle joué par le préfet Bonnet : " Dans cette affaire centrale, de deux choses l’une : soit les choses se sont arrêtées en dessous de lui et, pour le coup, lui n’a rien vu alors que ce qui se passait était proche ; soit il est impliqué et, effectivement, nous ne nous sommes doutés de rien. Dans cette seconde hypothèse, ce peut être mis au compte d’une grande dissimulation de sa part ou d’un excès de confiance de notre part ".

Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr