Qu’il s’agisse du corps préfectoral, des services de police ou de la gendarmerie, la politique d’affectation des personnels mérite quelques ajustements. En effet, l’application des règles habituelles de nomination et de mutation ne permet pas de tenir suffisamment compte des difficultés particulières d’exercice de ces diverses fonctions en Corse.

A) LA PREMIERE EXIGENCE EST D’AFFECTER DES PERSONNELS EXPERIMENTES EN CORSE

Si cette exigence apparaît clairement pour les magistrats, comme on le verra plus loin lors de la présentation des propositions relatives à l’amélioration du fonctionnement des services judiciaires, elle est également pertinente pour les membres du corps préfectoral et les services de police.

Compte tenu du fait que la Corse est l’une des plus petites régions françaises, de surcroît divisée en deux départements, les fonctionnaires d’autorité nommés sur l’île occupent généralement ces postes comme première affectation dans l’emploi. Ainsi, les postes de préfets de Haute-Corse sont considérés comme premiers postes de préfet de département.

Pour ne prendre que les affectations les plus récentes, M. Bernard Lemaire fut nommé préfet de la Haute-Corse après avoir exercé les fonctions de préfet adjoint pour la sécurité sur place. Son successeur, M. Christian Sapède, exerçait auparavant les fonctions de secrétaire général de la préfecture de l’Hérault. Il en va de même pour les préfets de Corse dont c’est la première affectation en tant que préfet de région.

Cette situation, si elle se comprend aisément pour des raisons de géographie administrative, n’est pas nécessairement la plus opportune. En outre, les contraintes particulières d’exercice sur l’île font que la durée des fonctions est assez brève.

Sans vouloir imposer aux préfets une affectation trop longue dans un poste difficile, il semble néanmoins que le temps de présence maximum de deux ans, constaté durant la période examinée par la commission, est peut-être insuffisant pour appréhender une situation particulièrement complexe et agir dans la durée.

B) LA MOBILITE DES FONCTIONNAIRES DE POLICE DEVRAIT ETRE MIEUX ORGANISEE

La rotation rapide des fonctionnaires d’autorité est également la règle au sein des services de la police nationale. De ce point de vue, la gestion des ressources humaines pourrait être améliorée, car l’application des règles traditionnelles d’affectation et de mutation a engendré deux tendances contradictoires : d’un côté, les personnels d’encadrement n’effectuent que des séjours assez courts sur l’île, de l’autre, les personnels d’exécution y passent de nombreuses années. Comme l’a souligné M. Claude Guéant, ancien directeur général de la police nationale : " (...) les effectifs policiers en Corse sont trop anciens. Ils restent trop longtemps. Quand on arrive en Corse, on n’en part plus, même si l’on est né sur le continent. C’est, bien sûr, un peu caricatural, mais c’est très largement la réalité. Ce handicap est, bien sûr, plus grave dans certains services que dans d’autres. Il l’est plus dans un service de renseignement ou dans un service de police judiciaire que dans un service de sécurité publique ".

En effet, la durée moyenne d’affectation est de trois ans pour les commissaires, elle dépasse onze ans pour les gardiens de la paix. Ce problème n’est sans doute pas propre à la Corse. Cependant, il y produit des conséquences dommageables.

La très grande stabilité des fonctionnaires qui sont le plus en contact avec la population et qui, pour bon nombre d’entre eux, attendent paisiblement la retraite, constitue à l’évidence un frein à l’initiative. Si le désir de " retourner travailler au pays " est légitime, le fait d’y rester très longtemps peut créer des problèmes dans une société où tout le monde se connaît. De même, le renouvellement fréquent des responsables de service, plus éloignés des réalités quotidiennes, ne leur permet pas d’avoir une analyse approfondie de la situation ou de remédier aux dysfonctionnements qu’ils ont pu déceler. La conjonction de ces deux phénomènes entraîne une certaine inertie.

La mobilité, qui en elle-même est souhaitable, produit donc des effets pervers, car elle ne s’applique en réalité qu’au niveau supérieur de la hiérarchie.

La situation actuelle a été décrite par le juge Gilbert Thiel en ces termes : " Lorsqu’un directeur de service régional de police judiciaire - je peux vous avouer que je n’ai pas, pour le dire, l’aval des responsables de la police car j’ai évoqué ce problème avec eux et ils ont une vision tout à fait différente des choses - a un bail de deux ans ce qui est, sauf gros problème, traditionnellement le cas, il faut bien prendre en compte que c’est un homme comme un autre, qu’il accepte un poste qui, par définition, est difficile, et que la première année il va apprendre car une année n’est pas un délai exceptionnel pour comprendre toute la difficulté de la situation, connaître les hommes et la réalité du terrain et essayer de diriger intelligemment avec souplesse et fermeté un service de police judiciaire. Au bout de cette année, si tout s’est bien passé, humainement, il va commencer mentalement à décompter en essayant d’éviter - excusez-moi cette expression - "la patate chaude".

" En conséquence, le risque qu’il faut parfois prendre dans les initiatives ou dans les directives à donner à un service ne sera plus pris par l’intéressé qui, en Corse où la situation est quand même très chaude, et difficile, aura la plupart du temps, à six mois d’obtenir son bâton de maréchal et sa mutation sur le continent, une très forte tendance à rengainer ou à minorer les initiatives que pourrait parfois exiger la situation ".

L’intérêt personnel des fonctionnaires entre alors en conflit avec l’intérêt du service. Il apparaît en effet que le " volontariat " des hauts fonctionnaires affectés en Corse est stimulé par l’espoir de n’y faire qu’un séjour très bref et d’obtenir par la suite un poste moins périlleux. Comme l’a fait remarquer M. Laïd Sammari, journaliste à l’Est Républicain : " J’ai rencontré récemment un haut policier en Corse qui, arrivé de fraîche date, me dit : "Plus qu’un an et demi !" Devant mon étonnement, il ajoute : "Il faut au moins que je reste deux à trois ans". Tous ceux qui vont là-bas ne pensent qu’à repartir. Il en va de même des gendarmes, des policiers, des douaniers ou des gens des impôts. On se sert de la Corse comme d’un tremplin ".

La mobilité des personnels doit être mieux organisée. Il faut, en effet, s’attacher à définir une politique qui permette à la fois d’assurer une plus grande mobilité des agents, à quelque niveau de la hiérarchie qu’ils appartiennent, tout en s’efforçant de garantir une plus grande stabilité au niveau de l’encadrement. Il n’est pas bon, quel que soit le service, que la même personne occupe le même poste pendant dix ans, voire davantage ; il n’est pas non plus efficace qu’un poste de responsabilité change de titulaire tous les deux ou trois ans.

La solution serait sans doute d’instaurer une règle de mobilité au bout d’une certaine durée d’affectation, cinq ou sept ans par exemple, sans pour autant que les fonctionnaires de police soient obligés de quitter la Corse, s’ils ne le souhaitent pas. La mobilité peut, en effet, être géographique ou fonctionnelle.

A l’inverse, il convient d’encourager les fonctionnaires d’autorité à rester plus longtemps en poste sur l’île, dans l’intérêt du service. A cet égard, le témoignage du juge Gilbert Thiel est très parlant : " Lorsque j’échange avec des inspecteurs du service régional de police judiciaire qui sont là depuis un certain nombre d’années - et je répète qu’il y a encore des gens qui sont décidés à travailler et qui travaillent dans les difficultés actuelles - ils m’avouent qu’ils commencent à en avoir un peu assez de recommencer la même chose tous les deux ans : pendant la première année ils doivent recommencer à expliquer ce que sont les dossiers en portefeuille, ce qu’est le MPA, le FLNC III, le FLNC-Canal historique ou la Cuncolta et, la seconde année à peine achevée, ils doivent tout reprendre à zéro ! Il est bien entendu qu’il doit y avoir une transmission du savoir au sein des structures policières mais enfin, la vocation première de la police n’est pas la pédagogie interne et même si elle doit s’y consacrer un minimum, elle ne peut pas passer son temps à cela... ".

Pour ces fonctions de responsabilité, l’on pourrait poser le principe d’une présence minimale de cinq ans en assortissant cette exigence de perspectives favorables en termes de déroulement de carrière, faute de quoi on risque de se heurter à l’absence de candidatures.

C) LA GESTION DES PERSONNELS DE LA GENDARMERIE POURRAIT ETRE AMELIOREE

Que ce soit au sommet de la hiérarchie ou dans les brigades, la commission a constaté de nombreux problèmes dans la gestion des ressources humaines de la gendarmerie en Corse.

A cet égard, les conditions de nomination en Corse du lieutenant-colonel Cavallier sont révélatrices d’un certain laisser-aller. Rappelons que le lieutenant-colonel fut dans un premier temps placé directement auprès du préfet Bernard Bonnet, ce qui correspondait à une situation tout à fait atypique. Interrogé sur les raisons de cette " affectation " inédite, le lieutenant-colonel Cavallier a indiqué qu’il avait rejoint la Corse " sans mandat particulier, comme simple accompagnateur du préfet ". Il a également déclaré : " Le préfet n’était pas fixé sur l’action à développer et sur le rôle qu’il allait me confier. Le terme de "chargé de mission", que j’ai d’ailleurs moi-même proposé, est venu par la suite afin de donner un habillage officiel à ma présence qui n’avait jamais fait l’objet d’une directive écrite ".

Il s’agit en l’occurrence d’un cas unique dans les annales administratives : la direction générale de la gendarmerie nationale accepte la mise à disposition d’un officier auprès d’un préfet alors que ni l’un, ni l’autre n’ont au préalable fourni de raisons valables pour justifier la mise en place d’un dispositif totalement dérogatoire au droit commun... Certes, cette situation exceptionnelle n’est pas le fait de la direction générale de la gendarmerie nationale, mais elle l’a entérinée, et ce n’est qu’au bout de quatre mois qu’elle a réagi en réintégrant le lieutenant-colonel dans la gendarmerie. Selon les propos tenus par M. Bernard Prévost, directeur général de la gendarmerie nationale, il fallait que le lieutenant-colonel " rentre dans le rang ". Cependant, sa nomination comme chef d’état major aux côtés du nouveau commandant de la légion de gendarmerie de Corse, le colonel Henri Mazères, ne fut pas très judicieuse.

Au-delà de ce cas en tous points exceptionnel, la situation des gendarmes en Corse appelle deux séries d’observations liées au contexte très particulier dans lequel les gendarmes remplissent leurs missions.

Les attentats dont ils sont souvent les victimes, et plus généralement le climat de méfiance qui les environnent, créent des conditions psychologiques de travail hors du commun. La visite de la compagnie de gendarmerie de Ghisonaccia dans la plaine orientale a permis à la commission de mesurer l’ampleur du problème. Lors de cette visite, le major Guillorit a en effet déclaré : " Depuis que je suis là, j’ai connu beaucoup d’attentats. En 1997, il y en a eu quarante-cinq sur le territoire du ressort de ma compagnie. Songez dans quel état d’esprit les gendarmes travaillaient !

" M. Bernard DEROSIER : Le siège où nous sommes n’a pas été l’objet d’attentats ?

" Major GUILLORIT : Si, très récemment, ce qui a entraîné des perturbations psychologiques dans les milieux familiaux de la caserne. Il y a quelques mois, j’ai adressé un bilan complet au procureur de la République qui me l’avait demandé. Aux attentats que nous avons subis ici, s’ajoutaient les manifestations, les attentats dans le centre-ville. Quand ça saute à Ghisonaccia, à sept cents mètres, la nuit, vous sursautez dans votre lit et vous sentez les vitres trembler. C’est arrivé à de très nombreuses reprises, quarante-cinq fois en 1997, l’année dernière, vingt-cinq à trente fois ".

Les gendarmes et leurs familles sont soumis à rude épreuve. Ils vivent difficilement ce harcèlement qui peut conduire à des gestes dramatiques. Ainsi, le colonel Henri Mazères a indiqué lors de son audition qu’il avait " eu à déplorer le suicide d’un gendarme qui avait assisté au mitraillage de la brigade de Saint-Florent et qui n’a pas supporté l’idée de participer à la reconstitution ". Ce qui est vrai en plaine l’est a fortiori dans les petites brigades de montagne où l’isolement, l’absence de vie sociale normale constituent un handicap supplémentaire.

Il est dès lors nécessaire de veiller avec une grande attention au recrutement des gendarmes allant servir en Corse. A l’instar des règles applicables pour exercer certaines professions particulièrement exposées, les gendarmes pourraient être soumis à un examen psychologique attestant de leur capacité à résister aux agressions dont ils risquent d’être les cibles.

En outre, pour mieux tenir compte des difficultés liées à l’exercice des missions en Corse, il serait opportun de reconsidérer les temps de présence des personnels. En effet, près de 69 % des adjudants-chefs, 80 % des adjudants, 82 % des maréchaux des logis et environ 60 % des gendarmes ont au moins quatre ans d’affectation dans leur poste. Si l’on prend en considération ceux qui sont présents sur l’île depuis sept ans ou davantage, on constate que les proportions sont de 57,8 % pour les adjudants-chefs, 55,8 % pour les adjudants, environ 49 % pour les maréchaux des logis et 29 % pour les gendarmes. Certains sont même affectés sur l’île depuis 22 ans !

Il est permis de douter de la motivation et du dynamisme quand l’ancienneté atteint ce stade. L’analyse des temps de présence permet au demeurant de relativiser les contraintes particulières des missions sur le territoire insulaire. La véritable explication de cette situation quelque peu paradoxale doit être recherchée dans l’existence d’un système dérogatoire au droit commun. En effet, les personnels bénéficient du " régime de la campagne simple " en vertu duquel une année de présence en Corse équivaut à deux annuités pour le calcul de la retraite. Ceux qui ont effectué quinze ans de présence sont donc considérés comme ayant accompli trente années de service. Il apparaît que cette disposition très avantageuse - qui n’existe pas sur le continent - pousse certains à rester sur l’île le plus longtemps possible... Cette situation n’est pas satisfaisante, ainsi que l’a d’ailleurs reconnu le colonel Mazères lors de son audition.

S’il est vrai que la bonification de service se justifie par des conditions de travail particulières, il faut aussi tenir compte du fait qu’elle induit des effets contre-productifs.

L’on pourrait envisager de supprimer cette disposition afin d’unifier le régime applicable aux gendarmes, qu’ils soient affectés en Corse ou sur le continent. Cette solution apparaît cependant comme trop radicale car elle risque de restreindre à l’excès le nombre de volontaires. Aussi est-il préférable, de limiter cet avantage dans le temps : le bénéfice de la campagne simple au titre du service effectué en Corse pourrait ne plus être accordé que pendant cinq ou dix ans.

Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr