1 -UNE TRESORERIE SOUS TENSION.

OBS. n° 37 - Depuis l’exercice 1990 et notamment depuis le début du financement de l’opération d’aménagement du port de plaisance, la caisse de la collectivité connaît des tensions de trésorerie chroniques et importantes. On note, ici, que la caisse est unique du fait de l’organisation irrégulière des SPIC en régies simples dépourvues de l’autonomie financière. Ces tensions sont à l’origine d’anomalies de gestions telles que le dévoiement de l’emprunt ou le versement, par la CEO, en décembre 1992, d’un montant de 15 MF en faveur de la section de fonctionnement du budget principal de la commune (voir ci-avant).

Face à ces tensions, la commune reconnaît que, dès lors, les délais de mandatement sont élevés (note de la direction municipale produite en 1997). La " nette amélioration " signalée par le maire qui serait intervenue " dans le courant de l’année 1999 " n’a pas pu être vérifiée.

Compte tenu des montants en jeu (soit, pour le budget principal, un total de restes à payer, au 31/12/97, d’environ 43 MF), la Chambre rappelle à l’ordonnateur les conséquences financières préjudiciables pour la commune qui résultent du dépassement des délais légaux de mandatement et plus généralement, du défaut de paiement. En ce sens, la réduction alléguée des délais de mandatement en 1999 intervient bien tardivement et ne règle pas le préjudice subi par les créanciers au cours des années antérieures.

2 - DES INSCRIPTIONS BUDGETAIRES TROP SOUVENT INSINCERES OU IRREGULIERES.

OBS. n° 38 - Les documents budgétaires de la collectivité ne sont pas fiables. Dans sa réponse à la Chambre, le CLF précise d’ailleurs qu’à l’occasion de la dénonciation de la convention de partenariat de 1995, " il avait été constaté que les éléments fournis par la ville lors des années antérieures ne retraçaient pas l’intégralité des opérations des exercices concernés ".

En effet, la Chambre a relevé plusieurs motifs d’insincérité des dépenses inscrites aux sections de fonctionnement des différents budgets, tendant à en minorer le montant (a). Par ailleurs, certaines recettes ne sont pas sincères du fait de leur irrégularité (b).

a- des crédits budgétaires insuffisants pour couvrir certaines dépenses.

- s’agissant du budget principal, créance EDF d’un montant cumulé de 19 MF, pour laquelle la Chambre a demandé, en 1998, l’inscription des crédits correspondants et qui a été financée par une augmentation de la fiscalité (délibération du 10 juillet 1998),

- s’agissant du budget annexe du port Ch. ORNANO, ...annulations de titres de recettes d’un montant de 5,5 MF et admissions en non-valeur demandées par le comptable pour un montant de 6,2 MF, dépenses pour lesquelles la Chambre a demandé la réintégration budgétaire par son avis n° 99/21-22 du 29 juin 1999 (qui a conduit la commune à constater, par délibération du 6 août 1999, un déficit de 11,4 MF),

...et dépense de fonctionnement de 6 131 418 F (intérêts d’emprunt) irrégulièrement inscrite pour les exercices 1991 à 1993 en section d’investissement,

- s’agissant du budget annexe du parking du DIAMANT, dépense de fonctionnement d’un montant de 1 524 000 F (pénalités pour remboursement tardif d’annuités d’emprunt) irrégulièrement inscrite en section d’investissement.

b- Des recettes budgétaires irrégulières.

Ont été relevés à ce titre :

- le versement précité de 15 MF de la CEO en faveur du budget principal qui avait permis à la commune un équilibre du compte administratif 1992.

Concernant cette recette, le maire précise qu’elle s’explique par " la création du budget annexe de l’eau qui est intervenue en 1993 ". Certes, techniquement, le budget de l’eau n’étant pas créé en 1992, il n’était pas possible d’y effectuer une imputation. Or cette absence de budget de l’eau était elle-même irrégulière. Mais aussi et surtout, il convient de relever qu’une fois ce budget créé en 1993, rien n’interdisait la réimputation de la somme en cause en section de fonctionnement du budget de l’eau, ce qui n’a pas été fait.

- le versement depuis 1993, au budget principal, de recettes en provenance du budget de l’eau dont le montant s’élève au 31 décembre 1997 à 12 325 289 F.

Ces anomalies affectent de manière substantielle la fiabilité des budgets votés par le conseil municipal.

c- L’opacité voire l’irrégularité, dans certains cas, de la constitution ou du réaménagement de la dette de la collectivité.

OBS. n° 39 - La Chambre a constaté, tout d’abord que, jusqu’à l’exercice 1995 inclus, les emprunts étaient souscrits et la dette renégociée par l’ordonnateur d’une manière peu transparente du fait d’un usage abusif de l’article L 2122-22 3° du CGCT qui permet d’effectuer des actes de gestion par délégation du conseil municipal.

En effet, lorsque la renégociation de la dette a pour effet la souscription d’un nouvel emprunt, le conseil municipal doit se prononcer en amont sur le remboursement anticipé de l’emprunt initial. Dans le cas contraire, le maire n’est pas autorisé à agir, dans le cadre de l’article précité, pour la souscription du nouvel emprunt (cf. notamment, arrêtés municipaux n° 94/06 du 3 février 1994 et n° 90/75 du 23 février 1990).

- Ensuite, la Chambre relève qu’en application des dispositions de l’article L 2311-2 du même code, le conseil municipal doit se prononcer sur la part de financement par l’emprunt des diverses opérations d’investissement envisagées, les recettes d’emprunt devant être " décrites aux programmes des chapitres principaux 90 et 91 dont elles assurent le financement " (instruction M12, _22-233).

Or, ces procédures ne sont pas suivies par le maire qui, là encore, procède irrégulièrement par arrêtés municipaux dans le cadre de sa délégation (au titre du seul exercice 1996, cf. les arrêtés municipaux n° 96/54 du 23 juillet 1996, n° 96/55 du 24 juillet 1996, n° 96/58 du 13 août 1996 et n° 96/93 et 96/101 du 23 décembre 1996).

Opaque du fait de ces pratiques, la dette l’est aussi et de façon aggravée, par le recours quasi-systématique à des prêts globalisés. Ils permettent à l’ordonnateur d’affecter le produit des emprunts, a posteriori et de façon discrétionnaire, selon des clés de répartition mentionnées de façon manuscrite sur les arrêtés municipaux l’autorisant à contracter l’emprunt (en ce sens, arrêtés n° 96/8 du 18 janvier 1996, n° 96/93 précité et n° 98/13 du 6 février 1998).

- Enfin, la juridiction a également relevé une différence entre le montant de l’encours initial et contractuel porté par l’ordonnateur à l’état de la dette et le montant du titre de recettes qu’il a émis et que le comptable prend en charge (c/16 du compte de gestion).

Cet écart peut, notamment, s’expliquer par le fait que certains emprunts ont donné lieu à versement d’une commission non prévue par la convention de prêt. Il en est ainsi des deux contrats de prêt souscrits par le maire d’AJACCIO le 5 janvier 1989 auprès de la NATIONAL BANK OF ABU-DHABI, l’un portant sur un montant de 16 950 000 F, l’autre portant sur 2 270 000 F (autorisés par délibérations 88/114 et 88/114bis du 29 septembre 1988).

Les titres de recettes correspondants n’ont été émis par l’ordonnateur que pour des montants de 16 610 000 F et 2 220 000 F, inférieurs, respectivement, de 340 000 F et de 50 000 F par rapport aux montants contractuels. En revanche, les tableaux d’amortissement comme les inscriptions aux états de la dette portent sur l’encours contractuel.

Par lettre du 6 janvier 1989, la NATIONAL BANK OF ABU-DHABI adressait deux chèques, l’un d’un montant de 340 000 F et l’autre de 50 000 F, libellés en faveur d’un courtier et " correspondant à (ses) factures relatives aux deux prêts accordés à la ville d’AJACCIO par (son) intermédiaire ".

La matérialité des commissions est ici établie. Or, elles n’ont pas été autorisées par les délibérations précitées.

La National Bank of Abu Dhabi soutient qu’ " en déduisant les frais de commission du montant total des prêts, (elle) a exécuté les contrats conformément à leurs stipulations ", notamment celles de leur article 12.

Or l’article 12 " frais et droit " des contrats de prêts ne permet en aucune façon le paiement de commissions qui devait faire l’objet de dispositions expresses en précisant notamment les montants et modalités.

Ni autorisées par les délibérations du conseil municipal, ni prévues par les conventions de prêt, les commissions en cause s’élèvent, au total, à 390 000 F. Elles ont pourtant été, in fine, payées à ses intermédiaires par la commune qui amortit, en effet, la totalité des encours. Elles génèrent de surcroît des frais financiers à la charge du budget communal.

d- Un encours total de la dette incertain.

OBS. n° 40 - Il existe, sur l’ensemble des exercices examinés, des différences entre les montants de l’encours, décrits par les états de la dette, établis par l’ordonnateur et, à la fois, annexés aux budgets de la commune et portés aux comptes administratifs, et ceux qui figurent au compte de gestion établi par le comptable.

L’ordonnateur n’a pas été en mesure d’expliquer l’origine de ces discordances qui pourtant, ont pour conséquence substantielle, de rendre incertain à ce jour le montant exact de la dette de la ville d’AJACCIO.

La Chambre souligne qu’il est nécessaire et urgent que l’ordonnateur et le comptable clarifient conjointement l’état de la dette de la collectivité en inventoriant de façon exhaustive les tableaux d’amortissement des emprunts souscrits et non amortis.

e- Des produits de la fiscalité directe et de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères souffrant d’un manque de matière fiscale.

OBS. n° 41 - Le produit fiscal s’élevait à 1935 F/habitant en 1997, contre une valeur moyenne de 3496 F/habitant pour les villes de même strate de population (cf. ratios annexés au CA 1997).

En 1996, le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal était déjà de 119,51 % pour une moyenne de 97,50 % dans les collectivités de même strate démographique. La marge de manœuvre fiscale de la commune (surtout depuis l’augmentation de 1998), obtenue par la seule augmentation des taux, est donc limitée.

Seule une action sur les bases d’imposition elles-mêmes est en conséquence susceptible de permettre un réajustement du produit fiscal.

- De fait, les bases d’imposition de la taxe d’habitation et du foncier bâti sont nettement inférieures aux valeurs relevées dans les collectivités de même strate. Pour 1998, elles s’élevaient respectivement à 4 778 F/habitant et 4 816 F/habitant à AJACCIO contre 6494 F/habitant et 7118 F/habitant pour les autres collectivités, soit une différence d’environ 36 % pour la taxe d’habitation et 48 % pour le foncier bâti.

Il semble que la politique de fort abattement sur les bases de la taxe d’habitation menée par la collectivité conjuguée à son relatif désintérêt pour la remise à jour des bases de taxation de l’impôt foncier soit, tout au moins pour partie, à l’origine de cette situation très défavorable pour la commune.

En effet, selon les informations communiquées par les services fiscaux de la Corse-du-Sud, la commune a majoré les abattements obligatoires pour charge de famille en les portant au taux maximum de 20 %.

Par ailleurs, la collectivité a mis en place l’abattement général à la base facultatif, en le portant, là aussi, à son taux maximum, soit à 15 %. Il n’a pas été possible d’obtenir la délibération correspondante.

La mise en place d’une politique systématique et maximale d’abattement signifie donc, à taux d’imposition constants, une perte de ressources fiscales.

Il convient, surtout en l’absence de la délibération qui en avait motivé les raisons, d’attirer l’attention du maire sur l’importance du taux d’abattement facultatif des bases d’imposition de la taxe d’habitation. Pour 1996, près de 80 % des communes n’avaient pas voté d’abattement général à la base et 88 % n’avaient pas majoré les abattements obligatoires pour charge de famille. Dès lors, l’objectif social qui sous-tend ces décisions, mis en avant par la ville d’Ajaccio, s’il est respectable, ne saurait apparaître comme le seul ayant une consistance face aux pratiques des autres communes. L’équilibre général du budget doit être également une préoccupation.

- En ce qui concerne le foncier bâti et la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), les services fiscaux rencontreraient, dans le cadre de la remise à jour des bases d’imposition, des difficultés à se faire communiquer par le maire, en application des dispositions du décret n° 55-1350 du 14 octobre 1955 modifié relatif à la publicité foncière, les modifications concernant la liste alphabétique des voies et le numérotage des immeubles.

D’une façon générale, la commission communale des impôts directs n’a pas joué le rôle qui lui revient en matière d’impôts directs locaux (articles 1503-1505-1650 et 345 de l’annexe III du CGI). Son absence de fonctionnement de 1990 à 1995 n’est d’ailleurs pas contestée.

Toutefois, tant la commune que la direction des services fiscaux précisent que cette commission se réunit à nouveau tous les ans depuis 1996, la commune ayant par ailleurs " entrepris un travail sur les bases d’imposition ".

La Chambre souligne là encore le caractère très tardif des mesures mises en œuvre par la direction municipale pour redresser, s’agissant de ses recettes budgétaires principales, une situation qui lui est particulièrement défavorable.

f- La taxe de séjour : une recette mal gérée et peu productive au regard des capacités touristiques d’Ajaccio.

OBS. n° 42 - Le produit de la taxe de séjour, recouvré par le trésorier de la commune, reste particulièrement faible pour une collectivité touristique de cette importance.

De près de 400 000 F en 1990, le produit de la taxe de séjour ne représentait plus que 200 000 F en 1996, alors que depuis la saison estivale 1993, les ports de plaisance y sont aussi soumis.

Le caractère déclaratif, jusqu’à l’exercice 1998, de la taxe ne facilitait pas le recouvrement des recettes correspondantes. Un tel système n’est pas satisfaisant : les logeurs répugnent à spontanément reverser à la commune tout ou partie des sommes qu’ils ont pourtant collectées au titre de la taxe de séjour.

Il incombait néanmoins au maire, en application des dispositions de l’article R 233-55 du code des communes, de contrôler les déclarations déposées par les logeurs et d’exiger le paiement des sommes perçues par ces professionnels.

Par délibération n° 98/136 du 21 décembre 1998, le conseil municipal a adopté la " transformation de la taxe de séjour ordinaire en taxe de séjour forfaitaire ". Cependant, le conseil municipal décide d’appliquer " un abattement facultatif communal correspondant à un coefficient de fréquentation de 30 % ".

Cette délibération, qui exprime le souci de la commune de tirer davantage parti des recettes en cause, appelle toutefois les observations suivantes :

- il ne ressort pas de l’exposé des motifs présentés par le maire que l’adoption d’une taxe forfaitaire comme ses modalités d’application résultant véritablement de la " concertation approfondie " avec les représentants des professionnels, prévue par l’instruction n° 89-68-MO du 18 juillet 1989 (Annexe n° 7, chapitre III) : si tel était le cas, des contestations et/ou des difficultés de recouvrement sont à craindre.

A l’occasion de son audition par la Chambre, le maire a d’ailleurs indiqué que même pour 1999, les recettes recouvrées restent décevantes.

- le produit attendu de la taxe n’est pas précisé alors qu’il s’agit d’une information budgétaire substantielle,

- enfin, compte-tenu de la modestie des montants jusqu’à présent effectivement recouvrés, l’abattement facultatif (certes autorisé par l’art. L 2333-42 du CGCT) d’un montant de 30 %, apparaît prématuré en l’absence d’une évaluation du produit attendu mais aussi et surtout du rendement effectif de la taxe.

La Chambre souligne que la commune se prive ainsi d’un montant substantiel de recettes, pourtant potentiellement destinées au financement d’équipements et d’actions en faveur du développement du tourisme.

g- Des recettes d’exploitation et domaniales en progression, mais encore très largement insuffisantes.

OBS. n° 43 - La Chambre souligne la quasi-stagnation, et à un niveau particulièrement bas, des produits d’exploitation et domaniaux. On observe, ainsi, entre 1993 et 1996 une quasi-stagnation des produits de l’exploitation (+ 1,66 %) et une diminution des produits domaniaux (- 4,44 %).

A l’occasion du débat d’orientation budgétaire pour 1996, le maire avait souligné la nécessité " d’optimiser les recettes " à inscrire aux chapitres 70 " produits de l’exploitation " (hors TEOM) et 71 " produits domaniaux ".

Il en reconnaissait ainsi de facto l’insuffisance.

- En ce qui concerne les terrasses des cafés sur le domaine public, une réactualisation de certaines tarifications est réalisée par délibérations du 28 mars 1997 et du 27 juin 1997. Toutefois les nouveaux tarifs, compte tenu de la modestie de leur niveau initial, restent encore très faibles.

A titre d’exemple, en zone 1, la plus onéreuse, les terrasses de cafés (tarifs les plus élevés) passent de 15 à 19 F/m ?/mois correspondant à l’application du taux maximum de majoration, soit 24 %. Les mêmes terrasses, en zone 3, passent de 6 à 7 F/m ?/mois. De l’opinion même de la direction municipale, ces tarifs restent particulièrement bas.

Cette occupation du domaine public est parfois opérée sans titre. Des mises en demeure de quitter les lieux, mais aussi et surtout, des verbalisations des infractions constatées devraient avoir pour effet de mettre de l’ordre dans la gestion du domaine public communal et d’être une source de recettes substantielles provenant d’une activité commerciale. Ce qui n’est à l’évidence pas le cas.

- A CAPO DI FENO, domaine privé de la commune, des occupants disposant seulement de titres précaires et révocables ont construit des locaux d’habitation, semble-t-il, en toute irrégularité. Des villas " en dur " constituent, en fait sinon en droit, un lotissement, malgré les mentions portées sur certains titres de jouissance établis " à titre précaire et révocable " par la mairie d’AJACCIO, stipulant expressément qu’" aucune construction à usage d’habitation ne pourra être édifiée ".

La façon dont les directives et les décisions de la ville sont appliquées est remarquable, de même que les actions mises en œuvre par la collectivité pour les faire respecter.

Pour ce lotissement, la Chambre relève les anomalies de gestion suivantes :

- les différences importantes dans la rédaction des actes dont l’hétérogénéité n’est pas de nature à garantir la sécurité juridique des accords passés ; il en est notamment ainsi des autorisations données en forme " d’attestation " qui ne précisent aucune des obligations du preneur, notamment celle de s’acquitter d’un loyer ;

- l’ordonnateur vise dans les actes l’article L 122-20 du code des communes et plus particulièrement le 5° relatif aux pouvoirs du maire quand il s’agit, dans le cadre de sa délégation générale, de décider de la conclusion et de la révision du louage de choses pour une durée n’excédant pas 5 ans : or, à la lecture de l’état récapitulatif des terrains loués produit par la commune, il apparaît un grand nombre de " baux " datés du début des années 1980 qui, en l’état du dossier, semblent n’avoir jamais fait l’objet d’un renouvellement ;

- la perte substantielle de recettes pour la commune : fixée, en effet, annuellement à 1 F le m ? pour des surfaces de 600 à 2000 m ? environ, la contre partie pour la commune de la mise à la disposition des terrains est manifestement insuffisante, d’autant qu’elle semble n’avoir jamais fait l’objet d’une réévaluation ; elle est surtout, bien évidemment, inappropriée lorsqu’il y a construction d’une habitation.

La Chambre souligne que les relations juridiques entre la commune et les bénéficiaires des terrains communaux de CAPO DI FENO, doivent très rapidement être clarifiées et donner lieu à la délivrance de titres d’occupation cohérents et à la perception de revenus normaux pour la commune.

Le maire précise que " l’année 2000 sera consacrée à lancer toutes les procédures administratives " de régularisation. Les mesures annoncées par la direction municipale, dans la mesure ou elles se concrétiseraient, interviendraient encore bien tardivement.


Source : Chambre régionale des comptes de Corse : http://www.ccomptes.fr/crc