1 UNE ASSEMBLEE DELIBERANTE MAL INFORMEE

Le conseil du district est mal informé. Les états du personnel en annexe des documents budgétaires ne sont pas sincères. Ils ne correspondent en effet pas aux effectifs réellement payés par le district ainsi que le montre le tableau ci-dessous :

état du personnel au 31 décembre en annexe du compte administratif

total des bulletins de paie au 31 décembre

1994 182 177

1995 182 187

1996 170 171

1997 173 178

2. LES PARTENAIRES SOCIAUX NE SONT PAS DAVANTAGE ASSOCIES A UNE GESTION ACTIVE DE L’EMPLOI.

Conformément à l’article 32 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, le district qui emploie plus de 50 agents, a créé un Comité Technique paritaire (CTP).

L’examen des PV des différents CTP montre que l’exécutif du district ne s’est pas acquitté de la mission qui lui est dévolue par la loi notamment en ce qui concerne le rapport biennal sur l’état de la collectivité qui doit être débattu au comité technique paritaire (article 33 de la loi statutaire). Cela est particulièrement regrettable tant pour la qualité des informations disponibles sur le personnel du district que pour le contenu du dialogue social. La chambre a bien noté que le CTP qui a suivi l’instruction a été saisi d’un rapport sur l’état de la collectivité.

Le faible intérêt des organes dirigeants pour la gestion de l’emploi conduit ainsi à des anomalies concernant le recrutement des agents et leur emploi effectif.

3. LES REGLES DE RECRUTEMENT POUR LA DUREE DES STAGES ET LES CONTRACTUELS SONT PARFOIS PERDUES DE VUE

3.1. Des stagiaires de très longue durée

Pour la période sous revue, la chambre a relevé le cas de trois personnes rémunérées comme stagiaires pour des durées de 5 à 7 ans.

La durée normale du stage est pourtant fixée à un an ( Voir article 4 du décret n°92-1194 du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale) et l’autorité territoriale peut proroger la durée du stage d’une période au maximum équivalente. L’autorité territoriale est tenue de prendre une décision expresse à l’issue de la période normale de stage ainsi qu’en cas de prolongation de stage. Il n’est pas de saine gestion que, 7 ans après un recrutement, une décision définitive, quelle qu’elle soit, n’ait toujours pas été adoptée.

3.2. Des contractuels dans une situation de non-droit

Le tableau n°28 en annexe montre que les contrats de recrutement de personnel du district sont affectés d’une triple anomalie. Ils ne résultent pas d’une décision de l’assemblée délibérante en méconnaissance de l’article 34 de la loi statutaire. Ils sont à durée indéterminée alors que les contrats doivent être limités dans le temps, selon l’article 3 de la loi statutaire. Enfin, ils n’ont pas été transmis au contrôle de légalité alors qu’il s’agit d’une formalité substantielle selon les dispositions combinées des articles L. 2131-2 et 5211-3 du code général des collectivités territoriales.

Le district, à la suite du contrôle de légalité, considère qu’il s’agit de salariés de droit privé ne participant pas à l’exercice de missions de service public (distinction introduite par la décision Trib. Confl. 25 novembre 1963, Dame veuve Mazerand c/ commune des Jonquières). Comme tels, ces contrats de droit privé n’auraient pas à être transmis au contrôle de légalité. Cette position n’est plus recevable aujourd’hui depuis la décision du Tribunal des Conflits rendue le 25 mars 1996 (Trib ; confl. 25 mars 1996, Préfet de la région Rhône-alpes c/ Conseil des prud’hommes de Lyon) qui considère désormais que tous les agents des services publics à caractère administratif, quel que soit leur emploi, sont des agents publics.

4. L’ACTIVITE MEME DES AGENTS N’EST PAS IDEALEMENT SUIVIE ET SE CARACTERISE PAR UN ABSENTEISME ELEVE

4.1. Le temps de travail

La durée du travail dans la fonction publique territoriale n’est fixée par aucun texte. Il appartient à l’assemblée délibérante de fixer la durée hebdomadaire et à l’autorité territoriale de fixer les horaires d’un agent ou d’une catégorie d’agents. La chambre observe que le district n’a respecté aucune de ces deux règles.

Les horaires des différents services du district sont extrêmement variables. Le tableau n° 29 en annexe indique le temps de travail moyen hebdomadaire des personnels administratifs et sportifs du district. Ce tableau, inspiré du rapport de la mission interministérielle sur le temps de travail dans les trois fonctions publiques de M. Jacques ROCHE, permet de calculer, par référence à un étalon légal de 39 heures, le temps de travail hebdomadaire effectif en tenant compte des jours de congés et de la durée officielle de travail hebdomadaire.

Les durées de travail des agents des services du district, hors sapeurs-pompiers, sont très inférieures en moyenne aux 39 heures légales pour la fonction publique d’Etat et d’ores et déjà inférieures dans certains cas aux 35 heures hebdomadaires (18 heures pour les stades et 22 heures pour les piscines).

Cette situation n’est en rien critiquable à la triple condition que :

- ces durées soient fixées par l’assemblée délibérante ;

- ces durées ne s’expliquent pas par d’éventuels sureffectifs que le district aurait pu éviter en gérant mieux la répartition de ses effectifs ;

- ce temps de travail réduit ne donne pas lieu à la rémunération d’heures supplémentaires.

Or, l’assemblée délibérante n’a pas été saisie de la durée hebdomadaire de travail. Quant à d’éventuels sureffectifs, la chambre considère comme critiquable une gestion des emplois qui affecte (et rémunère) sur un même poste 3 agents à 20 heures (rémunérés 39) par semaine au lieu de 2 à 30 heures. Enfin, quand le district accepte de voir effectué un service hebdomadaire moyen de 20 heures accompagné de la rémunération d’heures supplémentaires, cela a un coût qui pourrait être économisé (218 562,61 F d’heures supplémentaires en 1997 pour le service des sports).

Par ailleurs, ces durées hebdomadaires de travail sont affectées par le régime de congés des agents du district. En effet, en moyenne, toutes causes confondues, les agents du district sont absents de leur poste 60 jours par an. Hors sapeurs-pompiers, le chiffre atteint 45 jours par an ces deux dernières années. La tendance n’a fait que s’aggraver puisque le nombre de jours d’absences est passé, hors sapeurs pompiers, de 37 à 45 jours par an entre 1993 et 1998.

Il s’agit d’une évaluation minimale puisque les données utilisées proviennent d’un tableau des congés tenu à jour par les services du district mais qui ne recense pas la totalité de l’effectif du district. Il n’appartient pas à la chambre de se prononcer sur la légitimité des raisons à l’origine des absences. Elle constate néanmoins que :

- pour les services hors sapeurs-pompiers, les absences hors congés annuels représentaient en 1998, 2 880 jours de travail soit sur la base de 218 jours de travail par an, l’équivalent de 13 emplois (en 1995 les chiffres étaient respectivement de 2 461 jours et 11 emplois) ;

- le nombre de jours de congés exceptionnels accordés chaque année représente pour ces services plus de 80 jours ou l’équivalent d’un tiers d’emploi. La motivation de ces absences est des plus classiques (décès de proches) mais également des plus inattendues (mariage de neveu ; récupération dont le fondement n’est pas clairement établi) ;

- pour les sapeurs-pompiers, les arrêts de travail ou congés de maladie, cas exceptionnels mis à part, représentent 3 614 jours en 1998, soit, selon le régime en vigueur au corps, de 106 jours de garde par an, l’équivalent de 11 emplois opérationnels par an (en 1997, les chiffres étaient de 3 366 jours et 9,5 emplois).

4.2. Les règles d’avancement favorables en apparence aux agents mais coûteuses pour le district

Pour les filières administratives, techniques et sportives, les avancements d’échelon se font de plus en plus à l’ancienneté minimale : 1994, 24 avancements à l’ancienneté minimale sur 42 prononcés, 1995 18 sur 27, 1996 19 sur 22 , 1997 33 sur 33.

De telles règles de gestion sont dérogatoires au droit commun. En effet, l’article 78 de la loi statutaire dispose que : " (..) L’avancement d’échelon à l’ancienneté maximale est accordée de plein droit. L’avancement d’échelon à l’ancienneté minimale peut être accordé au fonctionnaire dont la valeur professionnelle le justifie ".

Les effets négatifs de telles pratiques sont évidents. D’une part, elles se traduisent immédiatement sur les finances du district puisqu’elles renchérissent les charges de personnel plus que ne le ferait une politique plus sélective d’avancement. D’autre part, elles sont peu incitatives pour le service rendu puisque l’avancement est déconnecté de la manière de servir qui doit normalement se refléter dans la notation annuelle des agents. Enfin, elles ne sont pas dénuées d’effets pervers pour les agents eux-mêmes puisqu’ils se retrouvent plus rapidement à leur échelon maximal et bloqués par les quotas de promotion de grade. Les PV des CAP de l’année 1997 sont éloquents à cet égard : 7 promotions de grade suspendues sur 7 possibles dans la filière administrative et 6 promotions de grade suspendues sur 6 possibles dans la filière sportive en raison du quota atteint.

Cette tendance à offrir un déroulement de carrière favorable se retrouve également de façon spectaculaire chez les sapeurs pompiers. En effet, malgré l’article 13 du décret n° 90-851 du 25 septembre 1990 portant statut particulier du cadre des sapeurs-pompiers professionnels non officiers qui dispose que " le nombre des adjudants des SPP ne peut excéder celui des sergents professionnels ", à la fin de 1997, le district avait 8 adjudants et 7 adjudants-chefs pour.....4 sergents.

4.3. L’affectation irrégulière du collaborateur de cabinet

Le conseil syndical dans sa délibération du 27 mars 1996 a créé un poste de collaborateur de cabinet. M. P.. a été recruté par un arrêté du 27 juin 1996.

Jusqu’en janvier 2000, M. P.. a exercé les fonctions de directeur des ressources humaines et des sports du district en méconnaissance de l’article 2 du décret de 1987 qui dispose que " la qualité de collaborateur de cabinet est incompatible avec l’affectation à un emploi permanent d’une collectivité territoriale ".

4.4. Le compte de cumul d’activités n’est pas tenu

Le fonctionnaire se devant tout à son service, la loi du 13 juillet 1983 pose le principe de l’interdiction du cumul d’un emploi public et de plusieurs emplois publics. Pour faire respecter ce principe, l’ordonnateur du traitement principal doit tenir un compte de cumul où sont centralisées toutes les rémunérations publiques perçues par l’agent. (articles 12 et 15 du décret-loi de 1936).

Malgré la clarté des dispositions législatives, le président du district ne tient pas cette comptabilité.

5. LES REMUNERATIONS

5.1. Les salaires des agents du district

Les charges de personnel ont connu au cours de la période sous revue un rythme de croissance soutenu. Le coût moyen d’un agent pour le district a crû de 5,2 % par an entre 1990 et 1998 (voir tableau n° 30 en annexe). Ce rythme de croissance doit être rapproché du taux de croissance annuel de la rémunération de la fonction publique : la valeur du point d’indice n’a augmenté que de 1,8 % par an entre 1990 et 1998. Les indemnités des élus n’expliquent pas la hausse de la masse salariale et elles sont conformes aux dispositions du code.

Le niveau d’encadrement du district n’explique pas davantage l’évolution des rémunérations puisqu’il n’y a que 2 % de cadres de catégorie A, ce faible niveau n’étant d’ailleurs pas sans conséquences sur les errements relevés au long de la présente lettre d’observations.

L’explication de l’évolution de la masse salariale doit être recherchée en partie au sein du régime indemnitaire qui s’ajoute à des conditions d’emplois coûteuses pour le district.

En décembre 1997, le traitement moyen des agents du district est de 9 555 F et les primes représentent 24,8 % de ce traitement moyen ( Selon le fichier de paie des agents de l’Etat exploité par l’INSEE, la rémunération moyenne nette des agents de l’Etat en 1997 s’établissait à 12 113 F/mois et les primes représentent 13 % de cette rémunération moyenne. Il est vrai que dans la population examinée par l’INSEE, les agents de catégorie A représentent 45,9 % de l’ensemble). Cette moyenne recouvre bien entendu des disparités.

Hors sapeurs pompiers, le traitement net moyen des agents du district était en décembre 1997 de 8 812 F (le traitement médian est de 8 471 F), en 1994 de 7 232 F (7 161 F). L’échelle des traitements s’établissait en décembre 1997 de 5 807 F à 24 242 F, soit un éventail de 1 à 4,1.

Le traitement net moyen des sapeurs pompiers de Bastia était en décembre 1997 de 10 648 F (le traitement médian de 10 333 F), en 1994 de 9 677 F (9 544 F). L’échelle des traitements nets s’établissait en 1997 d’un traitement de 8 433 F à 22 830 F en 1997, soit un éventail de 1 à 2,7.

En ce qui concerne le régime indemnitaire, il s’établit en moyenne à 17 % du traitement de base pour les agents hors sapeurs-pompiers. Les indemnités des sapeurs pompiers de Bastia représentent en moyenne plus de 36 % de leur traitement de base en décembre 1997.

Le district gère 21 indemnités accessoires pour ses fonctionnaires : 7 indemnités différentes pour les personnels hors sapeurs pompiers et 14 indemnités différentes pour les sapeurs-pompiers.

5.2. Les règles relatives au régime indemnitaire des personnels hors sapeurs pompiers

Le tableau n° 31 de l’annexe montre que le régime indemnitaire des agents du district , non sapeurs pompiers, n’est pas sui generis et se réfère au décret du 6 septembre 1991 ou aux textes particuliers concernant non plus les cadres d’emplois mais l’exercice des fonctions (responsabilité, détachement..). Ce régime appelle les observations suivantes :

- la collectivité, qu’il s’agisse du conseil districal ou des services, ne connaît pas en général le montant annuel global de chaque indemnité accessoire mise en place. Il s’agit ainsi d’une charge de fonctionnement que l’assemblée délibérante n’a pas du tout évaluée. Les délibérations fixent un taux moyen de chaque indemnité mais aucun élément ne permet de relier ce taux moyen à l’enveloppe indemnitaire dépensée chaque année. Il n’est donc pas possible à la collectivité de s’assurer que le total des montants individuels de chaque prime ne dépasse pas l’enveloppe à répartir sauf à affecter à tous le taux moyen ainsi fixé mais c’est alors le sens de l’attribution de l’indemnité qui est perdu de vue : pas de lien avec la manière de servir, aucune incitation particulière pour l’agent.

- de même, il convient de souligner, pour le regretter, que les montants des indemnités fixés dans les délibérations institutives des indemnités n’ont pas fait l’objet de revalorisation par l’assemblée délibérante. Leur montant a ainsi été revalorisé chaque année mais par une autorité incompétente. Par exemple, le montant du taux moyen du complément des préfectures institué par la délibération du 12 octobre 1993 en faveur des agents bénéficiant des IHTS et exerçant des fonctions administratives était de 6 000 F. Le montant atteint en 1995, 6 240 F, en 1996 et 1997, 7 500 F sans que le pouvoir budgétaire ne se soit prononcé sur cette revalorisation.

- sauf pour les fonctionnaires affectés à la gestion des ordures ménagères, les heures supplémentaires ne font pas l’objet d’un état de liquidation indiquant le nombre d’heures effectuées et les taux appliqués. Alors que le décret n° 50-1248 du 6 octobre 1950 modifié dispose en son article 11 que les IHTS ne peuvent être attribuées qu’en contrepartie " d’un contrôle rigoureux de l’accomplissement des heures supplémentaires ", le district en fait une attribution forfaitaire et sans lien démontré avec l’effectivité d’heures supplémentaires. Il n’y a de plus pas de mécanisme pour supprimer le versement des heures supplémentaires en cas d’absences. Enfin, il faut observer que la règle interdisant de verser plus de 25 heures par mois est méconnue dans certains cas.

5.3.Le régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels du district de Bastia

Le tableau n°32 en annexe récapitule le régime indemnitaire des SPP du district . Ces indemnités accessoires appellent les observations suivantes :

- le régime indemnitaire prévu par les textes réglementaires est une faculté. Le district, sans en chiffrer le coût, en a fait sa règle : ce n’est pas irrégulier mais cela démontre l’absence de véritable réflexion sur le rôle du régime indemnitaire ;

- la volonté explicite de l’assemblée délibérante est méconnue en ce qui concerne l’indemnité mensuelle de logement. La délibération institutive fixe un taux maximum de " 10 % du traitement brut " et non pas 10 % du traitement brut augmenté de l’indemnité de résidence comme cela a été le cas de l’indemnité de logement versée aux sapeurs-pompiers du district . Ainsi, sur les 0,795 MF versés en 1997 au titre de l’indemnité de logement, 25 000 F l’ont été sans que le conseil districal n’en ait délibéré : depuis 1993, cela représente 100 000 F ;

- la liquidation de l’indemnité de panier mériterait sans doute d’être mieux contrôlée. En effet, au titre de l’année 1997, sur un sondage effectué par la chambre sur 10 sapeurs pompiers qui la perçoivent, il s’avère que ce sont plus de 127 nuits qui sont décomptées (de 119 à 140 nuits relevées). Cela est très surprenant pour un corps qui fonctionne à 106 gardes (donc 106 nuits par an). Un calcul moyen sur l’ensemble des sapeurs percevant cette indemnité (57) montre que 119 nuits ont été décomptées en 1997.

- Quant à la liquidation de l’indemnité de lutte contre les feux de forêt, l’instruction n’a pas permis d’obtenir les éléments permettant de la vérifier.

- de même, l’article 3 de l’arrêté du 14 octobre 1968 fixe les grades (à savoir de sapeur à sergent chef) pouvant bénéficier de l’indemnité de conduite. Des adjudants ont perçu en 1997 une indemnité de conduite, ce qu’ils ne pouvaient faire. La chambre a bien noté qu’un titre de reversement serait émis.

5.4. Des indemnités de sapeurs pompiers versées à des personnels non-pompiers

Jusqu’à leur intégration dans le corps des sapeurs-pompiers professionnels, des agents du district, sapeurs pompiers volontaires ont bénéficié d’un régime indemnitaire équivalent à celui des sapeurs-pompiers professionnels. Les textes sont pourtant sans ambiguïté : les sapeurs-pompiers volontaires sont rémunérés selon le régime des vacations horaires pour leur participation à des interventions ( Voir arrêté du 25 juin 1971 modifié portant fixation du taux maximum des vacations horaires allouées aux sapeurs-pompiers non professionnels). De 1988 à 1994, 13 fonctionnaires sapeurs-pompiers volontaires ont été concernés par ce régime irrégulier d’indemnités accessoires : le coût pour le district a été d’un peu plus de 370 000 F par an.

5.5. Des indemnités accessoires sont versées sans base juridique

L’indemnité d’astreinte, versée jusqu’en 1995, est accordée en application de la délibération du 11 juin 1992 qui vise le décret n° 69-773 du 30 juillet 1969 et l’arrêté ministériel du 10 février 1992.

L’indemnité visée par ces deux textes est prévue pour les conducteurs des travaux publics de l’Etat et pour les agents des travaux publics de l’Etat. L’indemnité ne pouvait donc pas être versée à des fonctionnaires de grades différents de la fonction publique territoriale comme le district a choisi de le faire pour des agents d’entretien et des techniciens. Par ailleurs, l’indemnité d’astreinte vise à indemniser la contrainte d’une astreinte à domicile ou en dortoir, mais pas celle de la permanence au lieu de travail ; un autre régime aurait dû être retenu pour ces agents.

Une prime d’insalubrité a été accordée à certains agents du service des ordures ménagères. Le montant de la prime est fondé sur l’arrêté du ministre de l’intérieur du 14 juin 1968 qui a été abrogé par le décret n°91-875 du 6 septembre 1991 modifié pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Le conseil districal a donc omis de délibérer pour actualiser les modalités d’attribution de la prime d’insalubrité (tableau n° 33 en annexe).

5.6. La générosité de l’attribution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI)

Les conditions d’attribution de la NBI, qui sont objectives selon les dispositions du décret n° 91-711 du 24 juillet 1991 modifié ont constitué pour le district un coût qu’il aurait pu éviter en faisant une stricte application des textes :

- tous les agents du grade d’adjoint administratif du service administratif du district se sont vu attribuer 10 points majorés au titre du 18° de l’article 1er du décret n° 91-711 modifié qui concerne les fonctions d’accueil du public. Cela est irrégulier car la notion " d’accueil du public " recouvre les fonctions conduisant les agents qui les exercent à avoir des contacts directs et permanents avec le public et qui constituent l’essentiel de leur activité, comme par exemple les emplois de guichets, et non pas une activité de bureau donnant lieu épisodiquement à l’accueil des usagers ainsi que cela est le cas pour le district ;

- les adjudants chefs des SPP bénéficient de la NBI. Il s’agit d’une dépense excessive pour le district qui a créé un surnombre d’adjudants au sein du corps des sapeurs-pompiers. En dépassant le nombre possible d’adjudants, le district se retrouve assez rapidement (trois ans de grade d’adjudant pour devenir adjudant-chef) devoir attribuer une NBI plus importante que celle qu’il doive avec un respect plus scrupuleux des textes.

5.7. Les avantages annexes

1) Les cotisations mutualistes

Le district a participé au versement de cotisations aux mutuelles de ses agents dans les conditions rappelées au tableau n° 34 en annexe et de façon identique à ce que fait l’Etat, conformément au code de la mutualité (article R 523-2).

La chambre observe que le président du district a mandaté directement à certains agents une somme d’un montant équivalent à la moyenne des subventions versées aux sociétés mutualistes (cf. tableau n° 34). Il s’agit là d’un complément de rémunération irrégulier tant au regard de l’esprit de la subvention prévue par le code de la mutualité - une subvention publique faite aux mutuelles permet de réduire le montant des cotisations mais n’a pas pour but d’offrir un complément de rémunération aux agents affiliés - que des règles fixées par le conseil du district.

La chambre a pris bonne note d’une réforme intervenue en 1999.

2) L’attribution de places de parking

En 1995, le président du district décide de passer une convention avec la société méditerranéenne de parking pour louer 11 places pour les agents du district des bureaux en centre ville. Cet avantage n’est pas totalement gratuit puisque l’article 2 de l’arrêté du président du 7 février 1995 prévoit que : " une retenue de 50 % représentant la participation du personnel au prix de cette location sera effectuée mensuellement sur le salaire ".

L’examen des bulletins de paie n’a pas permis de retrouver trace de cette retenue et le district n’a pas davantage produit d’éléments probants. La mauvaise application de cette décision a ainsi coûté 60 000 F au district en 1995, 1996 et 1997.

Dans ses réponses aux questions relatives aux personnels, le district a apporté certains éléments qui ont permis à la chambre de compléter ses observations, mais certaines d’entre elles restent encore sans réponse convaincante ou suffisante pour modifier les appréciations de la juridiction.


Source : Chambre régionale des comptes de Corse : http://www.ccomptes.fr/crc