Présidence de M. Alain TOURRET, Président
MM. Mignot, Deniel et Machard sont introduits.
M. le président leur rappelle que les dispositions législatives relatives aux commissions d’enquête leur ont été communiquées. A l’invitation du président, MM. Mignot, Deniel et Machard prêtent serment.
M. le Président : Messieurs, je tiens à ce que vous sachiez que nous avons reçu de la MNEF le relevé des constatations provisoires que la Cour lui a adressé en juillet 1998, document confidentiel et provisoire qui a été remis à chacun des membres de cette commission. Nous considérons cela comme l’équivalent d’une déposition orale, soumise au régime général des auditions devant notre commission.
Vous avez la parole, Monsieur le président, afin de nous présenter un bilan des différents types de contrôle ainsi que des procédures engagées par la Cour auprès des mutuelles étudiantes.
M. Gabriel MIGNOT : Je vais tout d’abord vous présenter rapidement l’état des travaux de la Cour sur la gestion du régime de sécurité sociale par les mutuelles étudiantes.
La compétence de la Cour est de droit pour contrôler les institutions qui gèrent les régimes légaux obligatoires de sécurité sociale. Les mutuelles exerçant cette mission par délégation pour la population étudiante relèvent donc du contrôle de la Cour des comptes : soit directement, pour les organismes nationaux, soit au travers des comités départementaux de contrôle des organismes de sécurité sociale, pour les sections locales.
Cette compétence, normalement, ne vaut que pour le régime légal et obligatoire de sécurité sociale. Mais, dans la mesure où les comptes de ces institutions ne distinguent pas les opérations de gestion relatives au régime légal et obligatoire de sécurité sociale, d’une part, de celles relatives au régime complémentaire, d’autre part, la Cour peut contrôler l’ensemble des opérations de ces institutions.
Ce qui signifie a contrario que si ces organismes avaient pris la précaution de bien distinguer, dans leurs frais de gestion, de manière à les rendre transparents, ce qui relève de la gestion du régime légal et ce qui relève des opérations accessoires du régime complémentaire, la Cour ne pourrait contrôler que la gestion par ces organismes du régime légal de sécurité sociale.
Au cours des années 1995, 1996, 1997 et 1998, nous avons donc contrôlé l’ensemble des mutuelles étudiantes : la MNEF, qui gère à peu près la moitié de la population affiliée, et les sept mutuelles régionales qui se sont constituées à partir de 1971.
Ces contrôles débouchent sur deux types de production écrite.
Le premier, c’est l’insertion que nous avons fait figurer dans le rapport de 1998 sur l’application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 : il s’agit là d’une insertion de portée générale, qui vise à donner une vue d’ensemble de la manière dont la sécurité sociale étudiante est gérée dans notre pays. Sauf exception, donc, les considérations de ce type n’identifient pas les problèmes particuliers à tel ou tel organisme, mais soulèvent les problèmes généraux liés à ce type d’opération. Pour nous, cet exercice est terminé puisqu’il a été publié dans le cadre du rapport public de 1998.
Le second type de production correspond à une procédure traditionnelle et classique de la Cour des comptes, à savoir les observations propres à la gestion de chacune des mutuelles - de la MNEF principalement, mais aussi des autres mutuelles.
Nous avons donc adressé, courant 1998, des relevés de constatations provisoires à chacun de ces organismes, en leur demandant de bien vouloir nous faire part de leurs réactions ; nous avons reçu leurs réponses.
En ce qui concerne la MNEF, nous avons même, à la demande des intéressés, procédé à une audition de sa présidente et de son directeur général. Nous en sommes maintenant à la phase terminale de cet exercice, à la préparation des observations définitives propres à chaque mutuelle, et très probablement, d’un référé, c’est-à-dire une lettre qui sera adressée aux ministres compétents - Madame la ministre de l’Emploi et de la solidarité, Monsieur le ministre de l’Education nationale et Monsieur le ministre de l’Economie et des finances.
Ces documents devraient être adressés dans quelques semaines à leurs destinataires. Compte tenu de la forte probabilité que ces documents deviennent publics - même si la Cour ne les publie pas -, nous avons jugé bon de prolonger un peu la procédure en notifiant à chaque institution et à chaque personne nommément mise en cause les extraits les concernant du texte que nous envisageons de publier. Ainsi, l’ensemble des personnes mises en cause aura eu la possibilité de s’exprimer avant la mise au point du texte définitif.
C’est en ce sens que la " diffusion " du relevé de constatations provisoires et des réponses de la MNEF peut poser problème, dans la mesure où les personnes mises en cause par ces documents pourraient légitimement se retourner contre les auteurs de la " diffusion ", s’il s’avérait que celle-ci leur faisait grief.
Je résumerai très brièvement l’insertion relative aux mutuelles dans notre rapport de 1998.
Le dispositif mis en place en 1948 repose sur le principe que la spécificité du monde étudiant justifie que la gestion du régime général de sécurité sociale soit confiée à des organismes gérés par les étudiants. Ce principe, qui s’applique à d’autres groupes professionnels, étant admis, nous avons relevé des dysfonctionnements ou déviations qui, selon nous, méritent un réexamen de l’ensemble du dispositif de la part des pouvoirs publics.
Ces dysfonctionnements tiennent tout d’abord au fait que certaines dispositions institutionnelles, inscrites dans les textes, ne sont pas respectées ; et, selon nous, à tort.
Ainsi, les dispositions qui prévoient la représentation des caisses primaires de sécurité sociale dans les sections locales mutualistes n’ont jamais été appliquées. Les textes prévoyaient en effet la possibilité de faire participer à ces sections des personnes " extérieures " au milieu étudiant, mais " intéressées " à cette gestion, ce qui est le cas des caisses de sécurité sociale, puisqu’elles prennent en charge le déficit du régime et ses frais de gestion.
Les textes légaux relatifs aux mutuelles disposent que les habilitations nécessaires aux mutuelles pour ouvrir une section locale relèvent du ministère de l’éducation nationale, alors que la tutelle d’ensemble du dispositif relève du ministère de la solidarité. Or la coordination entre ces deux ministères n’est pas tout à fait satisfaisante sur ce point.
Enfin, l’affiliation au régime est constatée par le fait que l’étudiant est inscrit dans un établissement agréé. L’agrément des institutions revêt donc une grande importance. La procédure d’agrément ne fonctionne pas très bien, et surtout, elle ne fait pas l’objet d’un suivi centralisé : l’administration de l’éducation nationale ne connaît pas l’ensemble des établissements agréés, ensemble qui détermine celui des personnes relevant du régime de sécurité sociale étudiant.
Au-delà de ces difficultés institutionnelles, les principales critiques de la Cour portaient sur les conditions et les formes de la diversification. S’agissant plus particulièrement de la MNEF, les causes du phénomène sont multiples.
Il y a la tendance des pouvoirs publics à passer par le canal des mutuelles pour faire face - plus ou moins bien - aux problèmes sociaux ou socio-culturels des étudiants, problèmes réels et qui d’ailleurs s’accroissent avec l’augmentation et la diversification de la population étudiante. Face à des minorités fragiles, les pouvoirs publics délèguent souvent aux mutuelles le traitement des problèmes qu’elles rencontrent.
Il existe en outre une volonté des dirigeants de se constituer des zones d’action autonomes souvent éloignées de l’objet social des mutuelles. Cette tendance est générale alors que, paradoxalement, pour 98 % d’étudiants affiliés à la sécurité sociale, seuls 27 % adhèrent à la partie mutuelle complémentaire.
Il y a enfin la concurrence qui s’est développée entre les différentes mutuelles. Naturelle, en quelque sorte, cette concurrence a eu des aspects positifs mais aussi des aspects négatifs, puisqu’elle a amené les mutuelles à dépenser des sommes importantes pour défendre leur part de marché.
S’agissant de la gestion administrative, la Cour a relevé deux domaines critiques.
Le premier est l’articulation entre l’université et les mutuelles pour l’inscription. L’inscription est en effet un processus complexe, coûteux et assez mal géré ; les cotisations encaissées par les universités ou les écoles arrivent dans les caisses de la sécurité sociale après de trop longs délais, les textes applicables ne sont pas toujours bien respectés.
Le second concerne les conditions de la gestion déléguée et la question des remises de gestion.
Les remises de gestion sont calculées de manière forfaitaire. Or la situation actuelle présente deux caractéristiques : les remises de gestion correspondent à un forfait, identique par étudiant pour l’ensemble des mutuelles, alors que pendant longtemps, la MNEF a bénéficié d’une remise de gestion plus élevée que les autres ; par ailleurs, le montant de ces remises de gestion n’est pas fondé sur des analyses, des pièces, des preuves, des comptes rendus permettant d’établir le compte du coût effectif de gestion des institutions.
Les mutuelles étudiantes répondent qu’elles ne sont pas les plus chères. C’est un fait qui s’explique d’abord par les particularités de l’assuré social étudiant, mais il n’est pas normal qu’en dépit des efforts de la CNAM notamment, l’ensemble des mutuelles aient refusé de justifier, au fond, leurs coûts de gestion.
Or notre analyse montre que, souvent, les remises de gestion versées par la CNAM représentent une part très importante de l’ensemble des coûts de gestion et, dans certains cas, les dépassent même : c’est-à-dire que dans certaines institutions, les recettes normalement consacrées au coût de la gestion administrative du régime légal dépassent le coût de la gestion administrative d’ensemble. Cela est contraire à l’objet même des remises de gestion, qui, censées couvrir les seules activités de gestion de la sécurité sociale obligatoire, devraient toujours être inférieures au coût de gestion total puisque celui-ci inclut le coût de gestion des activités mutualistes.
Face à ces constats, nous avons donc demandé aux pouvoirs publics de réagir. Les réactions ont été modestes. Il semble en fait que les pouvoirs publics ne souhaitent pas remettre en cause la délégation de gestion accordée aux mutuelles étudiantes. Ils ont reconnu qu’un problème existait s’agissant des remises de gestion, mais aucune proposition concrète n’a été formulée à la suite à nos observations.
M. le Président : Merci, Monsieur le président. Ainsi que je vous l’ai dit, nous disposons tant du rapport " général " que du rapport " spécial " de la Cour des comptes.
Les deux dernières conventions passées entre les mutuelles étudiantes et la CNAM prévoyaient la mise en place d’une comptabilité analytique. Pour quelles raisons, selon vous, cela ne s’est-il pas fait ? Et quelles sont les conditions techniques à respecter pour élaborer une comptabilité analytique adaptée aux mutuelles étudiantes ?
M. Gabriel MIGNOT : L’obstacle a tenu au refus des mutuelles de justifier leurs dépenses. En 1991, la CNAM avait décidé de revaloriser les remises de gestion mais, en contrepartie, demandait que les mutuelles acceptent un audit ; certaines l’ont accepté, notamment la MNEF, mais ont contesté les résultats, d’autres ont refusé l’accès des auditeurs à leurs comptes. Il ne s’est donc rien passé. La CNAM a plusieurs fois demandé au ministre de tutelle une aide pour obtenir ces justifications, et notamment la mise en place d’une comptabilité analytique, mais la tutelle n’est pas intervenue de façon suffisamment efficace pour que cela aboutisse.
Nous constatons donc que les acteurs qui avaient intérêt à obtenir ces justifications et cette transparence, soit n’ont pas voulu forcer la mauvaise volonté des intéressés, soit sont restés passifs. Toujours est-il que nous ne savons pas pourquoi ils n’ont pas été plus loin.
M. Alain DENIEL : La comptabilité actuelle des mutuelles ne sépare pas le régime obligatoire du régime mutualiste. Mais le problème d’une comptabilité permettant de déterminer de manière claire les coûts de gestion effectifs du régime obligatoire ne peut pas être résolu. En effet, l’opacité du système comptable général induit des difficultés pour appréhender les différents coûts intermédiaires.
Par ailleurs, une comptabilité analytique suppose de résoudre des problèmes généraux de répartition et de coefficients de répartition, lesquels, dans l’opacité actuelle de la comptabilité des organismes de sécurité sociale, ne peuvent pas être déterminés avec précision.
M. le Président : Pourquoi, dans vos recommandations, n’insistez-vous pas sur ce problème de la comptabilité analytique précisément ?
M. Luc MACHARD : Créer une comptabilité analytique sans laisser la tutelle ou la commission de contrôle, contrôler la manière dont sont établies les clés de répartition, c’est créer de l’opacité là où aujourd’hui il y en a peut-être un tout petit peu moins dès lors que l’on peut contrôler l’ensemble des comptes.
Créer une comptabilité analytique implique de faire la part entre les coûts propres au régime obligatoire, d’une part, et au régime complémentaire, d’autre part. Ceci suppose de demander à l’agent de base de distinguer, pour chaque opération, le temps qu’il pense devoir imputer au régime obligatoire ou au régime complémentaire, de lui demander, pour chaque facture, à quel régime elle doit être attribuée. Très vite, les agents se lassent de remplir les fiches qu’on leur a remises pour ce faire.
Aussi, le directeur administratif et financier de la MNEF, considérant que toute partition est arbitraire, estime que la bonne clé de répartition est de 3/4-1/4 et qu’il est en mesure de le démontrer sans risquer d’être contredit par quiconque.
Or comment contrôler les clés de répartition du temps de travail, des charges d’informatique, des charges d’affranchissement, par exemple ? C’est impossible. Les clés seront donc arbitraires. Dans ces conditions, le problème du contrôleur se sera alors déplacé vers la manière dont auront été déterminées les clés de répartition, ce qui introduit encore plus de technicité dans le contrôle. Sans compter que nous n’aurons plus la même capacité à analyser les pièces comptables qu’actuellement.
La mise en place d’une comptabilité analytique nous ferait perdre de l’information. Cela permettrait aux mutuelles de dire qu’elles ont satisfait à cette demande et n’ont plus de comptes à rendre pour le reste, alors que nous, en aval, nous n’aurions plus les moyens d’accéder aux mêmes pièces comptables et à la même information financière.
M. le Président : Normalement, dans un groupe de sociétés, on doit parvenir à des comptes consolidés, avoir une vision globale de l’ensemble. Quand une mutuelle crée des sociétés anonymes, SARL ou autres, pour répondre à certains besoins, avez-vous cette vision d’ensemble, lorsque vous procédez à vos contrôles ? Si non, quelles réformes proposer pour qu’une appréhension globale soit possible ?
M. Gabriel MIGNOT : Avant de parler des succursales ou des filiales, il faut parler des institutions elles-mêmes.
L’objectif, c’est la transparence, c’est-à-dire qu’un tiers puisse contrôler les clés de répartition. Il faut bien sûr pouvoir aussi contrôler l’ensemble des comptes de gestion, ce qui est le cas aujourd’hui, dès lors qu’ils ne sont pas séparés.
Si l’on évolue vers un système avec des comptes de gestion séparés, un pour le régime légal et un pour le régime annexe, il faudra alors que le contrôle porte sur la manière dont on affecte une dépense, soit au régime légal, soit au régime complémentaire. C’est cela, qu’il faut exiger. Le contrôleur doit pouvoir accepter ou non la ventilation que fait l’organisme entre frais de gestion consacrés au régime obligatoire ou aux dépenses complémentaires.
Les contrôleurs externes doivent donc pouvoir vérifier l’affectation des dépenses sans avoir à s’en remettre à l’institution. Car cette dernière, elle, ira au plus simple : elle affectera ses dépenses en fonction du rapport entre les prestations versées au titre du régime obligatoire et celles versées au titre du régime complémentaire. Or rien ne prouve qu’il en soit ainsi.
Quant à la transparence des filiales, elle tient avant tout au droit des sociétés : il convient de s’assurer que, dans chacune de ces sociétés, la comptabilité et le droit des sociétés s’appliquent.
De plus, il faut se demander quelles filiales, quelles associations-satellites sont acceptables au regard de la mission principale de l’organisme et de la transparence de sa gestion. En effet, si on a recours à ces solutions pour faire échec au contrôle, si elles conduisent à des opérations qui vont au-delà de l’objet social de la société, c’est alors le principe même de ces filiales qui est contestable.
Au niveau général, le problème est celui du contrôle.
En fait, les mutuelles devraient avoir obligation de s’entendre avec la CNAM sur la clé de répartition et donc sur l’affectation des charges entre le régime légal et le reste. Bien sûr, il y a des cas où le forfait sera toujours la règle ; on ne détaillera pas tout au franc près. Et si la CNAM estime qu’elle doit vraiment payer ce qu’elle verse, pourquoi vouloir être plus royaliste que le roi ? Mais le problème, c’est qu’elle ne sait pas ce qu’elle paie !
M. le Président : Comment en est-on arrivé à cette situation ? Pourquoi les dysfonctionnements n’ont-ils pas été enrayés très rapidement ? Des règles du droit des sociétés peuvent-elles être transposées pour assurer plus de transparence ?
M. Gabriel MIGNOT : Il faut bien distinguer la gestion des institutions de sécurité sociale des différentes initiatives qu’elles ont prises par ailleurs. Ce sont là deux sujets tout à fait différents.
Un premier problème est celui du fonctionnement des instances des mutuelles. Les instances dirigeantes disposaient-elles d’une information suffisante en quantité et en qualité ?
En réalité, l’instance qui décide en droit sur ces questions, c’est le conseil d’administration. Or il l’a fait, à notre avis, dans des conditions tout à fait critiquables. En effet, l’information transmise au conseil d’administration était insuffisante, et laissait donc une marge de manœuvre beaucoup trop grande à l’exécutif, au directeur ou à ses collaborateurs.
Un exemple. On nous a dit ne pas pouvoir nous garantir qu’il y ait à la MNEF un lieu où sont répertoriés les dossiers qui auraient pu être remis aux administrateurs avant les séances. Il y a bien des délibérations, mais aucune preuve que les administrateurs les aient reçues. Autre exemple : on a fait approuver par le conseil un apport de fonds à une filiale alors qu’en réalité, cette filiale transférait cet argent à une autre filiale, transfert jamais évoqué devant le conseil d’administration.
La première condition est donc un fonctionnement correct des instances dirigeantes. La présence au conseil d’administration de quelques personnes extérieures à l’institution, au conseil d’administration, serait de nature à exercer une pression en faveur de cette transparence.
Pourquoi la CNAM ne serait-elle pas administrateur de la MNEF ? Elle devrait avoir un droit de regard, puisqu’elle paie les remises de gestion.
Une autre condition pour que ce conseil fonctionne normalement, dans le cadre normal du droit des sociétés, serait que les commissaires aux comptes fassent leur travail, que les opérations d’évaluation des actifs, en cas de cession ou d’acquisition, se fassent selon les règles : avec des experts véritablement indépendants, ce que des instances vraiment indépendantes devraient exiger.
M. Jean-Louis FOUSSERET : L’objet de cette commission d’enquête est de savoir si de l’argent public ne s’est pas " évaporé " du fait de remises de gestion trop importantes par rapport au coût réel. Madame la ministre nous a expliqué que le coût réel de gestion pourrait être non pas de 306 F mais de 260 F. Vous nous expliquez, pour votre part, les difficultés à mettre en place une comptabilité analytique. Mais comment peut-on parler, dans ces conditions, d’un surcoût de 15 % ? Que pouvez-vous nous dire de la réalité des coûts de gestion ?
Par ailleurs, que répondre aux mutualistes qui indiquent que les remises de gestion faites aux mutuelles étudiantes se situent plutôt dans la moyenne inférieure des remises faites aux mutuelles en général ?
M. Gabriel MIGNOT : Nous n’avons pas été en mesure, au terme de nos investigations, de déterminer le vrai coût de gestion, tant du régime légal que du régime complémentaire. C’est d’ailleurs pour cela que nous avons voulu examiner l’ensemble des dépenses.
Au vu des comptes d’ensemble, il est certain que la somme des recettes que ces organismes peuvent affecter à leur gestion administrative dépasse ces dépenses administratives, dans certains cas ; dans les autres cas, elles en sont tellement proches que compte tenu des incertitudes, on peut estimer que les remises de gestion sont trop élevées.
Mais nous n’avons pas fourni d’évaluation. Ce que nous avons souhaité mettre en valeur, c’est qu’il n’existait pas de dispositif de contrôle et d’examen contradictoire entre la CNAM et les gestionnaires. La solution serait donc d’instaurer une transparence entre celui qui paie et celui qui reçoit. On ne peut en dire davantage pour le moment.
Par ailleurs, nous avons examiné toutes les dépenses en nous demandant si elles paraissaient justifiées. Aurait-on pu gérer pour moins cher ? Sur ce point, nous avons fait différentes remarques, que vous connaissez. Mais nous n’avons été en mesure de contrôler que les comptes des mutuelles et pas ceux de leurs filiales, car il y en a trente cinq.
M. Luc MACHARD : Mettre en place une comptabilité analytique supposerait que les mutuelles communiquent leurs comptes à la CNAM, ce qui, jusqu’ici, n’a jamais été le cas. Or elles ne l’accepteront pas plus demain qu’aujourd’hui.
M. le Président : Sauf si elles y sont contraintes.
M. Luc MACHARD : Mais dès lors qu’elles auront mis en place cette comptabilité analytique, elles auront un excellent argument de droit pour refuser tout contrôle allant au-delà de cette comptabilité analytique. Et se posera alors un problème d’une autre nature, ainsi que je l’ai déjà expliqué.
Par ailleurs, outre le conseil d’administration, il existe un autre organisme, la commission de contrôle des mutuelles, qui a pour mission de contrôler la manière dont les mutuelles utilisent leurs finances disponibles.
Les mutuelles sont censées appliquer des ratios de liquidité ; c’est un verrou. Qui dit liquidité, dit disponibilités immédiates. Or à la MNEF, certains ratios de liquidité sont descendus jusqu’à 0,39 alors que le minimum légal est de 1. Les 0,6 manquants sont bien passés quelque part. Jusqu’au contrôle de la Cour, c’est-à-dire jusqu’à une époque récente, l’émotion suscitée par ces faits a tout de même été toute relative. Ce verrou n’est donc peut-être pas suffisant, mais pourtant, il y avait matière à s’étonner que des sommes correspondant à 122 % des fonds propres soient affectées à autre chose que la gestion de la mutuelle.
Mais la comptabilité analytique comporte encore un autre niveau d’opacité. En effet, si on parvient à séparer les comptes du régime obligatoire de ceux du régime complémentaire, tout engagement financier que la mutuelle souhaitera faire sera bien entendu imputé, artificiellement, sur le compte du régime complémentaire. Ce faisant, on empêchera tout contrôle, fût-ce celui de la Cour des comptes.
C’est dire que la mise en place d’une comptabilité analytique sans garanties sérieuses est une fausse bonne idée. Car à l’opacité sur la communication des documents, à l’opacité sur la détermination des clés de répartition, à l’opacité sur le contrôle des pièces s’ajoutera celle sur toutes les activités que les mutuelles souhaiteront soustraire à toute instance de contrôle quelle qu’elle soit.
M. Joël GOYHENEIX : La comptabilité analytique nous apparaissait comme un moyen de contrôle imparable, et voilà que vous nous expliquez que loin d’apporter plus de transparence, elle pourrait au contraire permettre de cacher un certain nombre de choses. Dans l’hypothèse où il y aurait une comptabilité analytique, que conviendrait-il de faire pour que la Cour des comptes puisse, de fait, contrôler au-delà du régime obligatoire ?
M. Luc MACHARD : Si on ne leur impose pas de réelles conditions de transparence, les organismes peuvent s’opposer à un contrôle qui, jusque-là, était possible, en partie, parce que les comptes n’étaient pas séparés.
Le problème est un peu le même que pour le contrôle des associations. Quand une association vous livre un compte d’emploi parfait, bien séparé de ses autres activités - surtout pour celles qui bénéficient de la générosité publique -, on est obligé de s’en contenter. La lecture du rapport public sur le contrôle de l’ARC montre bien les difficultés qu’il a fallu surmonter pour pouvoir démontrer ce qui se passait à l’écart du compte d’emploi, particulièrement bien présenté.
M. Gabriel MIGNOT : Le contrôle est de la responsabilité de celui qui paie les remises de gestion. La Cour des comptes n’examinera pas tous les comptes tous les ans. C’est un garde-fou, mais pas une solution de gestion quotidienne. Il faut donc que l’organisme qui délègue ait le droit de contrôler qu’il paie ce qu’il doit payer à l’organisme qui bénéficie d’une remise de gestion. Le vrai contrôleur, c’est celui qui paie !
M. le Rapporteur : Pensez-vous que les possibilités de contrôles actuelles sont suffisantes ? Avez-vous le sentiment que les différents organismes de contrôle ont un droit de suite suffisant ? En effet, qui dit remise de gestion dit argent public, ce qui pourrait justifier le contrôle de l’ensemble des activités de la structure.
Par ailleurs, la séparation entre régime obligatoire, régime complémentaire et activités " sociales à vocation multiple " est-elle souhaitable, afin d’empêcher l’amalgame que permet une comptabilité unique ? Je ne pense pas là à la comptabilité analytique, mais bien à la séparation du fonctionnement de ces trois catégories d’activité.
De plus, concernant les filiales, les outils législatifs vous semblent-ils suffisants pour que les membres des instances ne puissent pas se renvoyer l’ascenseur en permanence ? Sachant que des membres d’un conseil d’administration prennent des décisions sur la base d’informations incomplètes, et que les mêmes personnes se retrouvent dans les conseils d’administration de différentes filiales ou de sous-filiales, on peut se demander si cela ne justifierait pas d’intervenir au niveau législatif.
Enfin, s’agissant des activités diversifiées des mutuelles, on a l’impression d’être dans une espèce de no man’s land juridique. D’un côté, jouent les règles de la comptabilité publique, qui valent pour un certain nombre d’organismes ; d’un autre côté, existe le droit des sociétés stricto sensu. Mais les mutuelles, étudiantes en particulier, semblent être dans un système bâtard, ne relevant ni tout à fait d’un régime, ni tout à fait de l’autre. Ceci engendre une confusion qui peut permettre, finalement, un éloignement de l’objet de départ assigné par le Code de la mutualité.
M. Gabriel MIGNOT : Tout d’abord, nous n’avons pas une vue d’ensemble du phénomène mutualiste : les mutuelles étudiantes n’en représentent qu’une petite partie.
Cela dit, se pose un problème général, au vu de ce qui a été possible dans les mutuelles étudiantes : le dispositif permet des diversifications critiquables - hors de tout problème d’honnêteté intellectuelle. Pour autant, je ne me sens pas à même de dire ce qui devrait être fait à l’égard de la mutualité en général.
L’important à mes yeux, je le répète, serait de permettre au payeur d’avoir un droit de regard beaucoup plus fort. Mais encore faut-il qu’il l’exerce. En effet, la CNAM paie non seulement les frais de gestion au travers des remises de gestion, mais elle paie aussi l’essentiel des prestations, puisque le régime est déficitaire à 80 % - les cotisations couvrant environ 20 %. Qu’il s’agisse de la gestion administrative ou de la gestion technique, les organismes payeurs devraient avoir un pouvoir entier de contrôle pour leur propre compte.
Par ailleurs, il me semble que le conseil d’administration devrait être composé de manière à ne pas être trop " endogame " - remarque qui dépasse la seule mutualité étudiante. Les textes prévoyaient que les caisses primaires soient présentes dans les sections locales. Rien n’a été prévu au niveau national. Mais on peut se demander pourquoi ces institutions ne seraient pas présentes au conseil d’administration.
On peut aussi prévoir, ce qui existe dans beaucoup d’établissements publics, la présence d’un commissaire du gouvernement : quelqu’un qui soit présent au conseil et qui, de temps en temps, s’étonne, pose des questions.
Tout cela peut paraître un peu bureaucratique, mais des solutions existent.
M. Jean-Pierre BAEUMLER : Entre 1992 et 1996, les coûts de gestion ont fortement évolué sans que ce soit en rapport avec l’évolution du nombre d’ayants-droit. Quelle est votre appréciation là dessus et, plus généralement, quel est votre sentiment sur la gestion quotidienne, ordinaire, de ces mutuelles ? Enfin, pouvez-vous dire un mot sur l’absence de séparation entre le comptable et l’ordonnateur.
M. Gabriel MIGNOT : Pour ce qui concerne la gestion technique, notre bilan d’ensemble a été positif. La gestion par les mutuelles étudiantes des prestations maladie nous a paru globalement bonne, en dépit de quelques faiblesses.
J’ai déjà mentionné une des difficultés, à savoir l’inscription puis l’encaissement des cotisations : le dispositif n’est pas bon, parce que les universités ou écoles qui perçoivent ces droits doivent ensuite les reverser à l’organisme de sécurité sociale, ce qui prend un temps assez long. Par ailleurs, comme les prestations, en réalité, sont payées par les caisses de sécurité sociale, le mécanisme induit des erreurs : des opérations de régularisation d’un montant significatif sont donc nécessaires, dans des conditions qui ne sont pas parfaites. Mais peut-on faire mieux dans ce domaine ? Je n’en suis pas convaincu.
M. Luc MACHARD : Concernant les dysfonctionnements dans la gestion elle-même, il est à noter que le régime se fait concurrence à lui-même, concurrence qui est coûteuse. Les mutuelles régionales sont financées par les remises de gestion, chacune dans sa région ; et il en va de même pour la MNEF. S’organise alors une concurrence de plus en plus coûteuse, avec une progression de 60 % sur trois ou quatre ans de certaines charges financée par les remises de gestion.
Le régime se fait donc concurrence à lui-même alors que les caisses primaires d’assurance maladie pourraient très bien prendre en charge la gestion de ce régime en totalité, et alors que les caisses primaires elles-mêmes mettent en place des informations destinées aux étudiants, et qu’elles jouent, parfois, le rôle de premier guichet quand il n’y a pas de mutuelle étudiante dans le ressort de la CPAM.
La question qui se pose est donc celle de l’opportunité : pourquoi a-t-on souhaité continuer à confier le régime étudiant à des mutuelles concurrentes, mutuelles qui sont de plus en plus financées par des remises de gestion grâce à des fonds publics, et de moins en moins financées par des fonds mutualistes ? La question de l’usage des fonds pour se faire concurrence à soi-même se pose donc bien.
Par ailleurs, toujours à propos des dysfonctionnements du régime, se pose le problème des ayants-droit majeurs autonomes(ADMA).On a monté là une usine à gaz dont personne ne se sort véritablement, ni les mutuelles d’étudiants, ni les mutuelles parentales, ni, à certains égards, les CPAM. Il y a lieu de clarifier le dispositif une bonne fois pour toutes : ou revenir en arrière, ou le rendre clair. Toujours est-il qu’il y a là dysfonctionnement, que cela coûte et que personne ne sait gérer cela correctement.
Un autre problème tient au fait, déjà évoqué par le président Mignot, que les URSSAF reçoivent des établissements des sommes dont elles ne connaissent pas l’exact décompte et qu’elles n’ont pas les moyens de vérifier en l’absence de listes des étudiants ayant versé leurs cotisations.
Si une université paie tardivement, elle peut soit avoir gardé les fonds dans ses caisses, soit en avoir fait autre chose pendant un certain temps - il est de règle que les fonds publics ne doivent pas produire de rendement financier. Quelles qu’en soient les raisons, règlements tardifs par les étudiants, étrangers en particulier, remboursement de cotisations payées deux fois, qu’il y ait négligence ou erreur, il y a là une déperdition d’information qui peut entraîner des problèmes financiers en plus ou en moins, ce que l’on ne sait pas. Or c’est crucial, car si tous les établissements d’enseignement supérieur de ce pays font des erreurs ne serait-ce que sur 1 % ou 2 % des droits d’inscription qui leur sont versés, la méconnaissance par les URSSAF des droits qu’elles doivent percevoir, au bout du compte, peut être très importante.
M. Jean-Louis FOUSSERET : Savez-vous combien coûte la gestion d’un assuré social par la CPAM ?
M. Gabriel MIGNOT : Cela figure dans notre rapport - dans la partie sur les réponses. Cela va de 250 F à 800 F. Le niveau des remises de gestion versées aux mutuelles étudiantes est inférieur à celui des autres mutuelles qui gèrent aussi le régime de base telles que les mutuelles de fonctionnaires.
M. Luc MACHARD : Les CPAM ne gèrent pas les mêmes populations. Il faut donc s’efforcer de déterminer ce que coûterait la gestion d’un étudiant par la CPAM.
Je crois que la CNAM parvient à faire cela assez bien. La réponse à votre question est donc dans tous les documents que la CNAM a réalisés sur ce sujet depuis quatre ou cinq ans.
M. Gabriel MIGNOT : Concernant la hausse des remises de gestion, nous n’expliquons pas cette hausse, nous la constatons.
Nous constatons qu’au départ de la période, la MNEF bénéficiait d’un taux de remise de gestion très supérieur à celui des mutuelles régionales. Aussi, ce qui devait arriver arriva : les mutuelles régionales s’en sont plaintes, à la suite de quoi on a tout aligné sur le niveau de la MNEF moins quatre francs. Ce qui explique qu’au travers des comptes, nous ayons immédiatement vu la situation des mutuelles régionales s’améliorer ce qui leur a donné les moyens de se diversifier. Mais pour notre part, nous ne savons toujours pas quel serait le bon niveau.
M. Alain DENIEL : Sur l’absence de séparation entre le comptable et l’ordonnateur, critiquée à la MNEF, je souhaite rappeler qu’il y a une sphère publique dans laquelle fonctionne le principe de la séparation de l’ordonnateur et du comptable, complété par le principe de la responsabilité du comptable ; responsabilité qui, sans être une garantie absolue, n’en est pas moins très importante, s’agissant de la gestion des fonds publics. Il existe par ailleurs la sphère des sociétés, dans lesquelles interviennent le commissaire aux comptes, les conseils d’administration, avec, là aussi, des contrôles qui peuvent être efficaces.
Et puis il y a une sphère intermédiaire, dans laquelle on peut d’ailleurs compter les organismes de sécurité sociale eux-mêmes, outre les mutuelles et les associations, même s’il convient de différencier les premiers de ces dernières.
Pour les organismes de sécurité sociale - je parle des caisses privées, car les caisses publiques, en tant qu’établissement public, bénéficient des règles de la comptabilité publique -, la règle de séparation entre ordonnateur et comptable existe, le principe de responsabilité du comptable existe. Mais ce principe n’est pas mis en cause de la même manière que dans les organismes publics. Il s’agit alors d’une responsabilité plutôt moindre que celle du comptable public, mais qui, néanmoins, imprègne la culture des organismes de sécurité sociale. En effet, le comptable d’un organisme de sécurité sociale pense à la mise en cause éventuelle de sa responsabilité, ce qui permet d’assurer une certaine sécurité.
En revanche, en ce qui concerne les mutuelles, le principe de séparation n’existe pas, pas plus que le principe de mise en cause de la responsabilité. Les commissaires aux comptes n’ayant à examiner que la régularité des comptes, il n’existe aucune appréciation de la gestion, pour les mutuelles.
Au contraire, s’agissant des caisses de sécurité sociale, les comités départementaux d’examen des comptes (CODEC) non seulement vérifient la régularité des comptes, mais portent aussi une appréciation sur la gestion.
C’est donc au conseil d’administration de chaque mutuelle d’exercer un contrôle sur la gestion. Et s’il ne le fait pas, on se trouve effectivement dans une situation où les contrôles étant moindres, les tentations sont plus grandes.
M. Joël GOYHENEIX : La tendance à la diversification que vous avez mentionnée a-t-elle été générale, ou a-t-elle surtout concerné certaines mutuelles ?
M. Gabriel MIGNOT : Le phénomène est particulièrement frappant à la MNEF. Dans les mutuelles régionales, de taille très inférieure, les diversifications sont moins importantes. Trois ou quatre ont fait des opérations de diversification significatives, de même nature mais d’une ampleur beaucoup plus faible que la MNEF. Et une ou deux, déjà, ont des filiales en très grande difficulté.
La tentation est générale, mais la situation la plus critique est celle de la MNEF.
M. le Rapporteur : Presque tout le monde semble admettre le principe de l’égalitarisme dans le niveau de remise de gestion. Or il me semble qu’il ne coûte pas la même chose à l’unité de gérer 100 ou 100 000 dossiers.
M. Gabriel MIGNOT : La pratique était inverse : la MNEF recevait beaucoup plus alors qu’elle avait 50 % de l’effectif et que les autres avaient un petit effectif. C’était un effet d’échelle négatif.
M. le Rapporteur : Cet égalitarisme absolu de la remise de gestion par étudiant, avec le nombre pour seul discriminant, vous semble-t-il justifié ? Par ailleurs, sur quelles mutuelles étudiantes la Cour est-elle en train de travailler ? Toutes les mutuelles régionales sont-elles concernées ?
M. Gabriel MIGNOT : Nous ferons des lettres définitives sur chacune des sept mutuelles régionales, avec des petites notes sur les unions techniques. Mais nous ne travaillons que sur ce qui relève de la sécurité sociale, et pas sur les mutuelles (MIJ, MIF et autres) qui ont un autre objet.
Quant au forfait par tête d’étudiant, c’est une solution forfaitaire qui est déconnectée de l’appréciation des conditions concrètes de gestion de chaque organisme. Est-ce à dire qu’il faille évoluer vers un montant propre à chaque organisme ? Cela supposerait une espèce d’investigation généralisée qui, sans doute, serait discutable.
Si les comptes vis-à-vis de la CNAM pouvaient être transparents, on verrait très vite dans quelle fourchette peut se situer la remise de gestion.
M. Luc MACHARD : C’est le plus mauvais système à l’exception de tous les autres. En effet, s’il y avait indexation sur la gestion, le système deviendrait inflationniste : tous les organismes seraient assurés de recevoir exactement la contrepartie de leurs dysfonctionnements ou de leurs dérives. Aussi, s’il n’est pas souhaitable de les aligner toutes, au moins est-on à peu près sûr que les moins bien gérées sont contraintes de faire des efforts.
M. Gabriel MIGNOT : On peut poser la même question à propos des frais de gestion à l’intérieur de la CNAM pour les différentes CPAM : est-ce que leur système est le bon ? Cela pose le problème de la pugnacité des gestionnaires et des contrôleurs. De toute manière, il n’y a pas de système parfait.
M. le Président : Messieurs, nous vous remercions pour cette audition.
Source : Assemblée nationale (France) : http://www.assemblee-nationale.fr
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