Le Conseil de sécurité a adopté à l’unanimité, le 5 octobre 1993, la résolution 872, qui a décidé la création de la Mission des Nations Unies pour l’Assistance au Rwanda (MINUAR). Deux jours avant le vote de cette résolution, 18 soldats américains avaient été tués en Somalie, ce qui a conduit les Etats-Unis à déclarer le 6 octobre le retrait de leurs forces de l’Opération des Nations Unies en Somalie (ONUSOM). Le contexte de l’époque n’était donc guère en faveur d’une nouvelle opération du maintien de la paix mais sa création a été facilité par deux éléments : le consentement des parties et l’existence d’un cessez-le-feu.

Le 14 juin 1993, c’est-à-dire avant même la signature définitive de l’accord de paix d’Arusha, le Gouvernement rwandais et le FPR ont adressé à l’ONU une demande conjointe d’envoyer une force internationale neutre pour faciliter l’application des accords de paix. Les accords signés à Arusha par les deux Parties ont à nouveau prévu expressément la présence sur le terrain d’une telle force.

Ce consentement des parties a été vérifié par une mission de reconnaissance préparatoire envoyée sur le terrain du 19 au 31 août 1993 pour étudier la faisabilité de l’opération. Cette mission de reconnaissance était dirigée par le Général Roméo Dallaire. Ses conclusions furent en faveur du déploiement d’une force. Toutefois, en rétrospective, le Général Dallaire a déclaré devant le groupe de l’ONU chargé de tirer des enseignements de la MINUAR, que l’équipe composant cette mission de reconnaissance " n’était pas suffisamment préparée aux complexités de la situation politique du pays, facteur qui a contribué à un optimisme naïf au sujet de toute l’opération " (paragraphe 22).

L’autre élément favorable à l’intervention de l’ONU consistait en l’existence d’un véritable cessez-le-feu. Les accords de cessez-le-feu s’étaient certes succédé depuis le premier accord signé à Gbadolite le 26 octobre 1990 qui n’avait guère, nous l’avons déjà évoqué, été respecté, de même que les suivants. Toutefois, celui signé le 21 février 1993 semblait avoir stabilisé la situation.

Ainsi que l’a fait remarquer M. Kofi Annan en réponse a une question de la Mission, " en déployant la MINUAR, l’Organisation ne faisait que remplir un rôle assez traditionnel : aider les parties ayant un différend à mettre en oeuvre les dispositions de l’accord de paix qu’elles ont signé ".

L’esprit général qui préside au vote de la résolution 872 était qu’il fallait aider les Rwandais, mais au coût le plus bas possible, et sans être entraîné dans un conflit prolongé.

La MINUAR : un des acteurs majeurs du processus de paix

Le rôle de la force internationale dans les accords d’Arusha

Les accords d’Arusha ont prévu de faire jouer aux Nations Unies un rôle majeur dans durant les 22 mois de la période de transition (article 22 du protocole d’accord sur les questions diverses et dispositions finales du 3 août 1993). Le rôle de l’OUA s’efface progressivement : il est prévu que le GOMN soit intégré à la nouvelle force internationale neutre ( article 53 du protocole d’accord relatif à l’intégration des forces armées des deux parties).

La mise en place des institutions de transition (Gouvernement et Assemblée nationale) est prévue, selon l’article 7 de l’accord de paix, dans les 37 jours qui suivent la signature dudit accord. Or, cette mise en place est liée également au déploiement dans le même délai d’une force internationale neutre. Mais ce délai est totalement irréaliste. M. Boutros Boutros-Ghali a précisé qu’il l’avait spécifié dès les négociations d’Arusha et qu’il avait lui-même à l’époque estimé à trois mois le délai nécessaire pour le déploiement de la force après le vote du Conseil de sécurité. Les Parties n’avaient toutefois pas tenu compte de cet avertissement car elles craignaient que tout retard dans la formation des institutions de transition ne remette en cause le processus de paix.

Le rôle principal dévolu à la force internationale est prévu dans le Protocole d’accord sur l’intégration des forces armées des deux parties (article 54) qui demande expressément l’assistance d’une force internationale aux fins deudésengagement, du désarmement, de la démobilisation et de la sélection des militaires des Parties devant être intégrés dans l’armée nationale. Ce Protocole prévoit également la création d’une telle force pour : garantir la sécurité générale du pays et vérifier en particulier comment les autorités assurent le maintien de l’ordre public ; assurer la sécurité de la distribution de l’aide humanitaire ; contribuer à la sécurité de la population civile ; contribuer à la recherche des caches d’armes et à la neutralisation des bandes armées à travers tout le pays ; effectuer les opérations de déminage ; contribuer à la récupération de toutes les armes distribuées à la population civile ou acquises illégalement par celle-ci.

On constate à la lecture de cette énumération que le rôle dévolu à la force internationale dépasse dans les faits celui d’une simple opération d’interposition dans l’attente d’une solution entre les parties. La MINUAR doit être considérée comme un des acteurs majeurs du processus, le " gardien " de l’exécution des accords.

Le mandat de la force

Le mandat de la MINUAR est un mandat élargi qui relève - selon les distinctions opérées par M. Boutros Boutros-Ghali dans son " Agenda pour la paix "- autant du " peace keeping " que du " peace making ", voire du " peace building ". Il demeure toutefois en retrait par rapport aux missions prévues par les accords d’Arusha.

La résolution 872 autorisait la MINUAR à contribuer à la sécurité de la ville de Kigali par l’établissement d’une zone libre d’armes s’étendant à la ville et à ses alentours ; à superviser l’accord de cessez-le-feu, y compris le cantonnement, la démobilisation et l’intégration des forces armées des parties ; à superviser les conditions de sécurité générale dans le pays pendant la période terminale du mandat du Gouvernement de transition ; à contribuer au déminage, essentiellement au moyen de programmes de formation ; à examiner, à la demande des Parties ou de sa propre initiative, les cas de non application des dispositions de l’accord de paix d’Arusha ; à contrôler le processus de rapatriement des réfugiés rwandais et de réinstallation des personnes déplacées ; à aider la coordination des activités d’assistance humanitaire liées aux opérations de secours et à enquêter et rendre compte des incidents relatifs aux activités de la gendarmerie et de la police.

La comparaison entre les missions prévues par les accords d’Arusha et celles inscrites dans la résolution 872 est en défaveur de ces dernières. Tout d’abord, l’aire géographique de la mission de sécurité de la MINUAR a été limitée à la seule ville de Kigali et de ses alentours alors que le protocole du 3 août 1993 prévoyait qu’elle s’étendrait à l’ensemble du territoire rwandais. Ensuite, la question de la recherche d’armes est évoquée de manière très implicite. Enfin, le mandat est peu interventionniste comme l’illustre le choix des verbes employés : contribuer, superviser, aider, enquêter.

Le déploiement de la force

Le plan élaboré par le Secrétaire général, et tel qu’il a été approuvé par le Conseil de sécurité, comprenait quatre phases correspondant à quatre moments de l’application du plan de paix. La phase I devait durer 90 jours environ, jusqu’à l’installation à Kigali du Gouvernement de transition à base élargie (GTBE). Un premier contingent de 1 428 hommes devait être déployé au cours de cette première phase. La phase II, de même durée que la première, devait commencer au lendemain de l’installation du GTBE et préparer le processus de désengagement, de démobilisation et d’intégration des forces armées. L’effectif de la MINUAR serait augmenté pour atteindre 2 548 militaires. La phase III devait voir la réalisation de ce processus, l’effectif de la MINUAR se réduisant progressivement. Enfin, durant la phase IV, la MINUAR aurait dû superviser les conditions générales de sécurité en vue de la tenue d’élections libres et honnêtes.

Le Commandant de la force de la MINUAR, le Général Roméo Dallaire, est arrivé à Kigali le 22 octobre 1993 et il a été suivi le 27 octobre par une mission de reconnaissance de 21 militaires. Le 17 novembre, le quartier général de la MINUAR était inauguré par le Président Juvénal Habyarimana. La zone libre d’armes à Kigali a été créée le 24 décembre et le bataillon de sécurité du FPR est arrivé à Kigali le 28 décembre. Malgré ce respect apparent du calendrier, la non-formation du Gouvernement provisoire, qui empêchait le passage à la phase II, rendait chaque jour la situation plus critique.

Les raisons d’un échec

La non implication de l’ONU dans les négociations d’Arusha

D’une manière générale, on peut regretter que l’ONU n’ait pas pu être davantage associée aux négociations d’Arusha et surtout à la définition du rôle de la force internationale neutre prévue par les accords. Son implication aurait doute permis à ceux-ci de gagner en réalisme et l’opération aurait pu être préparée plus en amont et plus rapidement.

L’appréciation du contexte politique

De l’aveu même des rédacteurs du rapport du Groupe de l’ONU chargé de tirer des enseignements de la MINUAR : " le Conseil de sécurité (...) a eu tendance à considérer la situation au Rwanda comme une petite guerre civile ". Ce faisant, " on a passé sous silence ou omis d’explorer les conflits politiques au sein du Gouvernement rwandais et les preuves croissantes d’assassinats politiques et de violations des droits de l’homme dans le pays ".

Force est de constater que la MINUAR a été singulièrement démunie pour favoriser le processus de paix face à un FPR et un Président de l’Etat rwandais - et surtout son entourage - qui n’ont pas renoncé, nous le verrons ci-dessous, à une logique de guerre.

Les moyens dont dispose la MINUAR sont assez limités.

Elle peut tout d’abord agiter la menace de son départ en cas de blocage du processus de paix ; ce que fait par exemple le Président du Conseil de sécurité dans sa déclaration du 17 février 1994. La veille de l’attentat, le 5 avril 1994, dans sa résolution 909 qui reconduit le mandat de la MINUAR, mais uniquement jusqu’au 20 juillet 1994, le Conseil de sécurité avertit à nouveau solennellement les Parties qu’il réexaminera le mandat de la MINUAR si, dans un délai de six semaines, aucun progrès n’est réalisé dans la mise en place des institutions de transition prévues par les accords d’Arusha.

Elle peut ensuite organiser et provoquer des rencontres politiques, dont les résultats sont toutefois la plupart du temps très décevants. Une première réunion organisée le 10 décembre 1993 entre le Gouvernement et le FPR aboutit à l’engagement de mettre en place le GTBE avant le 31 décembre. Début février 1994, une nouvelle série de consultations est organisée entre tous les parti

s politiques à l’initiative du Représentant spécial du Secrétaire général qui détermine une nouvelle date butoir : le 14 février 1994, qui n’est pas plus respectée que le nouveau report au 22 février.

L’insuffisance des moyens

Le point 9 de la résolution 872 invitait le Secrétaire général " à étudier les moyens de réduire l’effectif maximum total de la MINUAR, sans que ceci affecte la capacité de la MINUAR à exécuter son mandat " et lui demandait " lorsqu’il préparera et réalisera le déploiement échelonné de l’opération, de chercher à faire des économies et de faire rapport régulièrement sur les résultats obtenus dans ce domaine ".

Dans les faits, la MINUAR n’était que légèrement armée et équipée. Il n’y avait pas d’alternative prévue à l’hypothèse selon laquelle les parties respecteraient les accords intervenus à Arusha. Les moyens logistiques étaient extrêmement faibles : la MINUAR n’avait notamment aucune ambulance et disposait principalement de véhicules non blindés pour le transport des troupes. La MINUAR paiera cette faiblesse de son impuissance dès le début du génocide. Il est à noter que lorsque le Secrétariat a demandé aux Etats membres de fournir un contingent bien équipé pour assurer le soutien logistique de la MINUAR, les pays ayant la capacité voulue se sont montrés peu réceptifs. Seul le Bangladesh, un pays en développement, a offert d’affecter 400 soldats. Cette proposition fut la bienvenue mais force a été de constater par la suite que le contingent bangladais ne possédait pas le matériel suffisant pour assurer ses tâches logistiques. Cette inadéquation était largement prévisible.

On peut se demander avec le Général Roméo Dallaire si une " mission de la paix, mandatée, équipée, soutenue et dotée en temps opportun, est en réalité plus rentable à moyen et long terme " (1).

Le 22 mars 1994, quelques jours avant le déclenchement des massacres, les effectifs de la MINUAR se montaient à 2 539, soit le maximum autorisé. Le Conseil de sécurité avait en effet accepté par sa résolution 893 de déployer prématurément le second contingent, avant même le début de la phase II. Il aura toutefois fallu six mois, ainsi que l’a souligné M. Kofi Annan dans ses réponses à la Mission, pour que la MINUAR atteigne les effectifs jugés nécessaires à l’origine par le Secrétaire général.

La Force était composée de militaires provenant de 24 pays différents, ce qui pas joué en faveur de sa cohésion. Les plus gros contingents étaient fournis par le Bangladesh (942 hommes), le Ghana (843) et la Belgique (440).

La conception du mandat : l’affaire du fax de Roméo Dallaire

Le 11 janvier 1994, le Général Roméo Dallaire envoie un télégramme au siège des Nations unies qui fait part d’informations recueillies auprès d’un informateur qui serait un haut responsable du MRND chargé plus particulièrement de la formation des milices " Interahamwe ". Selon ces informations, une guerre civile serait sur le point d’éclater à l’instigation des " Interahamwe " qui auraient reçu une formation militaire et des armes à cet effet. L’existence de listes devait permettre d’éliminer un millier de Tutsis et démocrates hutus à Kigali dans la première heure après le déclenchement des troubles. La crédibilité de ces informations est assurée par la révélation de caches d’armes que le Général Dallaire demande l’autorisation de saisir.

Le Secrétariat de l’ONU se prononça contre une telle action au motif que celle-ci aurait dépassé le mandat de la MINUAR tel qu’il lui avait été confié par la résolution 872 du Conseil de sécurité. Le Secrétariat demanda toutefois au Représentant spécial et au commandant de la force de porter ces informations à la connaissance des autorités rwandaises ainsi que des ambassadeurs de Belgique, de France et des Etats-Unis, ce qui fut fait le 12 janvier au matin au cours de deux réunions respectivement tenues à 10 heures et 11 heures 30. A 16 heures ce même jour, M. Jacques-Roger Booh-Booh et le Général Roméo Dallaire ont rencontré le Président et le Secrétaire général du MRND afin, selon les réponses de M. Kofi Annan à la Mission, de " leur faire savoir qu’au cas où les renseignements obtenus seraient exacts, ces préparatifs constitueraient une violation flagrante des accords d’Arusha et une menace évidente pour le processus de paix " Les deux émissaires doivent également demander à leurs interlocuteurs " de faire en sorte qu’il soit mis immédiatement fin à toute activité subversive de ce genre ".

Le 15 janvier 1994, les ambassadeurs de Belgique, des Etats-Unis et de France faisaient également une démarche commune dans le même esprit auprès du Président Juvénal Habyarimana.

M. Jean-Michel Marlaud a précisé devant la Mission que " ces informations ne constituaient qu’un élément de plus dans la longue succession des alertes dont l’ambassade était saisie concernant, un jour, la reprise de l’offensive par le FPR et, le lendemain, le début d’un massacre ". Une telle attitude a manifestement été celle du Secrétariat de l’ONU.

La démarche des représentants de la communauté internationale s’est en fait révélée contre-productive. L’informateur du Général Roméo Dallaire lui signale en effet le 18 janvier que les visites des représentants de l’ONU et des ambassadeurs au Président de la République et aux responsables du MRND avaient eu pour unique conséquence d’accélérer la distribution des armes.

Le refus de permettre au Général Roméo Dallaire de perquisitionner les caches d’armes illustre les limites que l’interprétation du mandat imposait aux actions destinées à faire face à la menace à peine voilée de distribution d’armes. Ce refus apparaît particulièrement surprenant d’autant plus que les accords d’Arusha, ainsi que nous l’avons rappelé ci-dessus, donnaient mission à la force internationale neutre de contribuer à la recherche des caches d’armes et de contribuer à la récupération de toutes les armes distribuées à la population civile ou acquises illégalement par celle-ci.

M. Kofi Annan, interrogé par la Mission, a répondu longuement à cette question. Cette réponse est suffisamment importante pour être citée en intégralité :

" Après avoir examiné le télégramme du Général Roméo Dallaire en date du 11 janvier 1994, le Secrétariat avait été alors unanime à penser que l’action proposée par le général irait au-delà du mandat de la MINUAR, qui consistait essentiellement à aider les parties à appliquer un accord de paix.

Tout examen de la réponse du Secrétariat au Général Dallaire qui demandait l’autorisation de saisir les caches d’armes doit tenir compte du climat dans lequel les opérations de maintien de la paix étaient menées au début de 1994. Les gouvernements et le Secrétariat de l’ONU avaient choisi d’agir avec prudence à la suite d’une série d’événements traumatisants : en juin 1993, 24 soldats pakistanais avaient été tués lors d’une embuscade à Mogadiscio, durant une opération normale d’inspection des armements ; puis en octobre 1993, 18 soldats américains avaient été assassinés à Mogadiscio. Par ailleurs, début de 1994, les attaques s’intensifiaient contre la zone de sécurité de Gorazde dans l’est de la Bosnie. Etant donné les circonstances, il était loisible de conclure que les membres du Conseil de sécurité s’opposeraient à toute proposition d’emploi agressif des forces de maintien de la paix.

La capacité limitée des effectifs de la MINUAR en janvier 1994 -environ 800 soldats- permet également d’émettre des doutes sur l’hypothèse qu’une action militaire entreprise à ce moment là par la MINUAR aurait pu empêcher les massacres qui ont commencé en avril suivant. Le déploiement d’un deuxième bataillon n’a été autorisé par le Conseil de sécurité que le 6 janvier 1994 et il n’a été possible de déployer ces troupes qu’à la fin de février. En conséquence, toute action militaire entreprise en janvier aurait vraisemblablement fait des victimes, ce qui aurait pu entraîner le retrait de la MINUAR. De plus, celle-ci n’avait pas les moyens voulus pour opérer ailleurs qu’à Kigali et dans la zone démilitarisée du nord, et l’on sait que les massacres à Kigali se sont ensuite propagés dans l’ensemble du Rwanda. Il faut aussi rappeler que, dans la plupart des cas, ce ne sont pas des armes à feu qui ont été utilisées, mais des machettes et des massues.

Le secrétariat et la MINUAR ont estimé que le meilleur moyen de désamorcer la tension et d’éviter la violence était de continuer d’engager les parties à régler leurs différends par des négociations et des compromis mutuels, conformément à l’accord d’Arusha. Tous les efforts du Représentant spécial et de la MINUAR dans son ensemble sont allés dans ce sens, tout en visant à créer une atmosphère de calme ".

Cette réponse surprend un peu puisqu’elle met en avant, comme motif du refus, une raison juridique -le dépassement du mandat- et développe ensuite uniquement des justifications d’ordre politique et militaire. Il est certainement très regrettable que le Conseil de sécurité n’ait pas été saisi de cette question. Même si le raisonnement tenu par le Secrétariat avait été entériné par le Conseil, ce dernier aurait été placé devant ses responsabilités.

Commentant ce même épisode, le Groupe de l’ONU chargé de tirer des enseignements des missions a estimé dans son rapport que " le Siège (de l’ONU) a pour rôle d’inciter les Chefs de mission hésitants à agir en conformité avec le mandat de la mission. D’autre part, il doit tempérer l’enthousiasme des chefs de mission qui désirent peut-être exagérer le mandat ou croient être en mesure d’exécuter des plans ambitieux qui demeurent dans les limites du mandat mais qui ne sont pas réalisables compte tenu des moyens existants ".

La MINUAR fut toutefois autorisée, le 3 février 1994, à assister -mais uniquement à assister- la gendarmerie locale et l’armée dans la tâche de démilitarisation. Mais ces autorités faisaient preuve de carence en la matière.

Cette autorisation s’explique sans doute par la tension entre les communautés qui avait considérablement augmenté au cours des derniers mois de l’année, notamment en raison des événements du Burundi.


Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr