Tout ce qui vient d’être dit sur la primauté de la mission de garde sur celle d’insertion se traduit de façon éclatante dans les moyens des services d’insertion et de probation.

A) DES EFFECTIFS DERISOIRES

Sur un effectif budgétaire global de 25 700 emplois, l’administration pénitentiaire compte, au 1er janvier 2000, 20 250 personnels de surveillance et 2 100 personnels socio-éducatifs, hors vacances de postes, activité à temps partiel...

Effectifs budgétaires et effectifs réels au 1er janvier 2000

Effectifs budgétaires Effectifs réels Vacances
Directeurs des services pénitentiaires d’insertion et de probation 90 84 6
Chefs des services d’insertion et de probation 140 136,7 3,3
Conseillers techniques de service social 63 52,1 10,9
Conseillers d’insertion et de probation 1 330 1 264 66
Assistants de service social 477 421,9 55,1
Sous-total Personnel socio-éducatif 2 100 1 958,7 141,3

Il y a donc 1 300 conseillers d’insertion et de probation et près de 500 assistantes sociales pour prendre en charge 135 000 personnes en milieu ouvert (ce qui représente près de 150 000 mesures), sachant qu’ils interviennent également dans les établissements pénitentiaires, c’est-à-dire, en principe, auprès de 50 000 détenus.

De surcroît, ces chiffres déjà édifiants, reflètent mal la réalité en raison de la forte mobilité de la population pénale.

" Actuellement, deux mille travailleurs sociaux, y compris les postes d’encadrement, interviennent auprès de quasiment 250 000 personnes par an. On parle d’un travailleur social qui suivrait, en moyenne, une centaine de dossiers. Ce chiffre, déjà énorme, est sous-évalué.

Dans la maison d’arrêt où je travaille, nous sommes trois. Cela signifie que nous intervenons régulièrement auprès de cent vingt personnes. Mais en termes de flux, cela signifie que nous prenons en charge environ quatre cents personnes par an. On ne peut faire beaucoup plus que de répondre aux urgences et à la détresse. En milieu ouvert, le même problème se pose. [...]

Il serait possible, pour un travailleur social, notamment en maison d’arrêt, d’intervenir de façon stable auprès de cent personnes. Toutefois, le problème est qu’il intervient constamment auprès de cent vingt personnes, voire plus, sans compter le fait que le flux est continuel. " (M. Michel Pouponnot, UGSP-CGT)

Au regard de cette pénurie, les créations de postes opérées récemment sont effectivement bienvenues : 200 en 1998, 77 en 1999, 14 en 2000. Même si elles représentent un effort important compte tenu de la faible importance numérique de ce corps, elles ne changent pas fondamentalement le fait que ces services ne sont pas en mesure d’assumer leur mission.

Quand, dans un établissement pénitentiaire, interviennent deux conseillers d’insertion et de probation et que celui qui est référent pour le quartier mineur est absent de façon prolongée, il en résulte une perturbation très grande du fonctionnement du service.

L’exemple de la maison d’arrêt de Nice, en 1999, illustre les dysfonctionnements considérables qui résultent aussi de l’absence de personnel administratif dans ces services : plaintes des familles et des partenaires qui ne peuvent plus joindre téléphoniquement le service, surcroît de tâches administratives pour le personnel socio-éducatif...

Cette pénurie fait apparaître la réforme des services pénitentiaires d’insertion et de probation, présentée comme une mutualisation des moyens du milieu ouvert et du milieu fermé, plutôt comme une mutualisation de leur insuffisance.

L’insertion est le parent pauvre de l’administration pénitentiaire avec les conséquences qui en résultent pour les personnes concernées. Ceci, en outre, décrédibilise les mesures alternatives à la détention, dont le contrôle ne peut être assuré, freinant d’autant leur usage par les magistrats.

Monsieur Daniel Farge, Président de la commission sur la libération conditionnelle, le souligne : " Il faut que les travailleurs sociaux ne suivent pas un nombre de dossiers ou un nombre démesuré de personnes. Les chiffres portés à ma connaissance jusqu’ici me paraissent incompatibles avec une plus grande efficacité de la libération conditionnelle. [...]

La crédibilité de cette mesure tient à son exécution et au sérieux avec lequel les mesures de contrôle et d’assistance sont exercées. La commission a souhaité ardemment un renforcement des travailleurs sociaux à l’extérieur. "

Un tel renforcement est notamment indispensable à la mise en _uvre des mesures récemment votées sur la libération conditionnelle.

" La loi sur la présomption d’innocence que vous venez de voter a heureusement décidé la mise en _uvre d’une des propositions du rapport. Elle devrait rendre plus nombreuses les libérations conditionnelles et donc faire diminuer les récidives. Mais, je le répète, une condition préside à la réussite : que les agents du milieu ouvert soient en nombre suffisant pour s’en occuper utilement, efficacement. Personne d’autre ne peut le faire, notamment pas les policiers, dont ce n’est pas le travail. Si les personnels du milieu ouvert doivent continuer à devoir suivre quelque cent cinquante dossiers, les contrôles seront quasi-inexistants comme c’est déjà le cas actuellement. Les échecs se multiplieront, les médiatisations suivront, l’émotion populaire tout autant. " (M. Gilbert Bonnemaison)

B) LA MISE EN PLACE DES SERVICES PENITENTIAIRES D’INSERTION ET DE PROBATION

La création d’un service d’insertion et de probation à compétence départementale, intervenant tant en milieu ouvert que fermé, est destinée à améliorer les conditions de prise en charge des personnes placées sous main de justice et à mieux inscrire l’administration pénitentiaire dans les dispositifs d’action sociale de droit commun.

L’unicité de service doit favoriser l’identification des besoins et l’harmonisation des modes d’intervention à l’égard des personnes faisant l’objet d’une peine alternative à l’incarcération, ce qui apparaît indispensable au vu de l’augmentation de leur nombre (le nombre de personnes suivies en milieu ouvert a augmenté de 25 % entre 1994 et 1998).

Pour autant, l’administration pénitentiaire n’a pas de place reconnue dans la politique d’action sociale. Le " public-justice " fait peur et les services sociaux de droit commun tendent à se défausser sur les conseillers d’insertion et de probation qui n’ont pas les moyens d’assurer une véritable prise en charge sociale. Il est donc essentiel de définir des relations claires avec les partenaires intervenant en matière d’action sociale, c’est-à-dire les départements.

" C’est une excellente réforme pour les départements de province de taille petite ou moyenne, où le représentant de l’administration pénitentiaire peut, auprès du préfet et sur un certain nombre de questions, jouer un rôle. Auparavant, parfois, nous n’en avions pas ; parfois, nous étions représentés par un directeur de probation ou un chef d’établissement. La formule pose toutefois des difficultés considérables sur les grands établissements parisiens où l’on constate des réticences des personnels qui craignent d’être envoyés indifféremment en milieu fermé ou ouvert. Dans la mesure où nous sommes obligés de reconstituer des entités en milieu ouvert et d’autres en milieu fermé, la réforme perd là quelque peu de sa chair. " (M. Jean-Marc Chauvet, directeur régional des services pénitentiaires de Paris)

Dans des établissements, comme celui de Meaux, les conseillers d’insertion et de probation sont en charge des détenus issus d’une zone géographique, zone qui constitue leur ressort d’intervention en milieu ouvert. Ainsi, un suivi peut être assuré. Ce n’est pas le cas quand la répartition des détenus s’opère simplement par ordre alphabétique entre les conseillers d’insertion.

La mise en place de la réforme a conduit à une redéfinition des rôles de chacun. Celle-ci ne va pas nécessairement sans " tiraillements ". Par exemple, à Loos, il est très vivement regretté que la fête des mères, seule fête collective et moment extrêmement précieux pour les détenues, n’ait pu, contrairement à l’habitude, être organisée au quartier de femmes. Elle suppose une forte " logistique " pour accompagner les enfants qui sont souvent placés en foyer qui n’a pas été organisée.

Il faut noter que les conseillers d’insertion et de probation ont paru singulièrement absents des établissements pénitentiaires lors des visites. Ils n’ont pu que très rarement être rencontrés.

Monsieur Louis Leblay, directeur du centre pénitentiaire de Nantes, CFDT-justice, souligne d’ailleurs que : " On observe qu’avec la réforme récente des services pénitentiaires d’insertion et de probation, ce sont encore les travailleurs sociaux que l’on enlève du milieu fermé. Alors que l’on veut mutualiser les milieux ouvert et fermé, il me semble au contraire que l’on enferme davantage le milieu fermé, à un point tel que certains progrès intervenus dans la reconnaissance entre les travailleurs sociaux et les surveillants sont en train de s’effilocher ou de se distendre.

Il a fallu un certain temps pour qu’intervienne une reconnaissance mutuelle entre les travailleurs sociaux et les surveillants. On y était à peu près parvenu, et maintenant la tendance serait d’enlever les travailleurs sociaux des milieux fermés. De la sorte, ils risquent de nouveau d’être perçus par les personnels, non plus comme des collègues, mais simplement comme des intervenants extérieurs. "

La responsabilité de l’insertion a, d’une certaine façon, été enlevée aux équipes dirigeantes des établissements. Il ne faudrait pas, en outre, qu’il en résulte un clivage encore plus grand entre des missions de garde dont sont chargés les surveillants et un rôle plus valorisant qui serait celui des autres intervenants.

Cette réforme répond à une nécessité d’organisation administrative. Sa mise en place est encore récente et tous ses effets n’en sont pas encore connus.

Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr