Considérées comme indispensables au développement économique du pays, les compagnies pétrolières françaises, comme leurs homologues étrangères, bénéficient d’un système fiscal avantageux : le régime du bénéfice consolidé créé en 1965, pour favoriser le développement des entreprises françaises à l’étranger.

A) UN SYSTEME FISCAL AVANTAGEUX POUR LES COMPAGNIES PETROLIERES

- Le régime du bénéfice consolidé

Le système du bénéfice consolidé permet d’imputer les impôts payés à l’étranger sur les impôts payés en France mais ne conduit pas à reversement si les impôts étrangers sont supérieurs à ceux qui devraient être réglés en France. Seuls restent possibles dans cette situation des reports sur les années suivantes. M. Philippe Durand, sous-directeur de la direction de la législation fiscale au ministère des Finances a expliqué que :"pour les entreprises pétrolières, le bénéfice consolidé avait une importance majeure parce que les redevances qu’elles paient aux Etats dans lesquels elles procèdent à de l’extraction, sont considérées comme des impôts payés à cet Etat et sont donc déductibles de l’impôt susceptible d’être payé en France."

Selon lui, "Incontestablement le régime du bénéfice consolidé a été un moteur du développement à l’exportation en favorisant les entreprises françaises mais il pose quelques problèmes avec les instances de Bruxelles dans la mesure où les pays étrangers connaissent des régimes différents. Pourtant, dans les pays étrangers, le résultat des succursales à l’étranger qui n’ont pas la personnalité morale, est inclus dans le résultat des entreprises. En France les succursales à l’étranger ne sont pas prises en compte dans l’assiette de l’impôt. En conséquence, le bénéfice consolidé ne fait que rétablir une certaine égalité."

Les Pays-Bas, le Royaume-Uni et les Etats-Unis ne connaissent pas le régime du bénéfice consolidé mais un régime de crédit d’impôt. Aux Etats-Unis, il semble que lorsque les redevances paraissent excessives, l’administration fédérale américaine les exclut du bénéfice du crédit d’impôt.

La France n’est pas la seule à appliquer une fiscalité particulière aux compagnies pétrolières. Néanmoins celles-ci sont rarement satisfaites du sort qui leur est fait d’autant qu’en France la taxation des hydrocarbures étant élevée, ceux-ci sont une source de revenus extrêmement appréciables pour l’Etat, ce que M. Philippe Jaffré a fait amèrement observer :"Quant au régime fiscal de l’exploitation et de la production d’hydrocarbures, on constate que les pétroliers paient beaucoup d’impôts. La production d’hydrocarbures présente la caractéristique d’être très fortement taxée, et ceci à tous les niveaux du processus de production. En France, le consommateur paie 5,90 francs un litre de super 95. Ce litre coûte 70 centimes à produire et à distribuer. Il supporte 5,20 francs d’impôt. La part du lion revient au Trésor français avec 4,90 francs. L’Etat producteur doit se contenter de 30 centimes. On pourrait donc vendre en France le super à 1 franc le litre ! C’est dire si les hydrocarbures sont une énergie particulièrement compétitive. Il faut imaginer ce que serait le prix de l’électricité nucléaire si elle supportait autant de taxes que les hydrocarbures !"

- Un contrôle malaisé : le problème des commissions occultes

Le contrôle fiscal des grands groupes pétroliers paraît assez difficile à mettre en œuvre ce qui peut expliquer certaines dérives et l’existence des procédures en cours. Comme l’expliquait avec franchise M. Philippe Durand : "Lorsqu’une entreprise est soumise au bénéfice consolidé il est possible de vérifier à l’étranger la réalité des informations fournies par l’entreprise. Parfois, des difficultés surgissent avec les Etats concernés pour des raisons de souveraineté. En ce qui concerne le coût de gestion, comme le bénéfice consolidé n’est pas un droit mais n’est attribué que sur demande de l’entreprise c’est à elle qu’il appartient de financer les frais de gestion de l’administration."

La mission se demande quelles sont les possibilités de contrôle de l’administration fiscale française dans les pays africains où est implanté Elf. Dans ces conditions, il n’est pas étonnant qu’une grande partie des informations de l’administration vienne en partie de l’extérieur, comme le reconnaissait d’ailleurs M. Philippe Durand : "Les informations de l’administration viennent d’abord des usagers par la déclaration, ensuite de l’administration elle-même par la vérification, enfin des tiers par des informations internes. Il ne faut pas sous-estimer ce dernier point, l’administration enquête lorsqu’elle apprend des informations par la presse ; en outre elle est souvent informée soit par des salariés des entreprises, soit par des concurrents évincés du marché.

S’agissant du contrôle des commissions, il a expliqué que "Jusqu’en 1993, la France a connu la pratique du "confessionnal". Les entreprises qui envisageaient de verser des commissions pour obtenir des marchés à l’étranger avaient la possibilité de venir à l’administration centrale indiquer a priori le montant envisagé de la commission, le nom du bénéficiaire. Si l’administration donnait son agrément, l’entreprise avait ensuite la possibilité de déduire la commission du bénéfice imposable. Cette pratique concernait surtout le secteur de l’armement. La loi Sapin a réformé ce régime en supprimant la possibilité d’une assurance a priori de la régularité de la commission. Il ne reste plus que la possibilité de vérifier a posteriori l’existence d’une contrepartie réelle, et donc de rechercher si effectivement il y a eu un contrat, quelle a été l’adéquation du montant de la commission, son intérêt économique et éventuellement le résultat qui en a été obtenu. Sur le plan de la transparence, l’administration exigera des éléments permettant de s’assurer de la réalité du bénéficiaire de la commission afin de vérifier qu’aucun retour n’aura été effectué vers un "résident"."

Quant aux montants des commissions, M. Philippe Durand a clairement relevé que "la pratique et la jurisprudence montrent que selon la période le pourcentage qui paraît raisonnable, peut varier. De fait, le taux de 20% qui semblait un maximum, semble insuffisant sur certains marchés avec des pays de l’ancien bloc communiste par exemple."

Il a tenu à préciser que "ce régime était remis en cause à compter du 15 février 1999. En effet, le nouvel article 39 bis du Code Général des Impôts prévoit l’interdiction absolue de la déduction des commissions lorsqu’elles sont versées à des agents publics. Il s’agit de mettre en œuvre immédiatement une disposition essentielle de la convention OCDE tendant à limiter la corruption. Cette disposition ne concerne que les agents publics, les agents privés en sont exclus."

En ce qui concerne le contrôle des commissions versées par les compagnies pétrolières à leurs intermédiaires, sujet explosif s’il en est et qui défraie largement la chronique, voici la description qu’en fait M. Philippe Durand après l’interdiction de la pratique du confessionnal par la loi Sapin de 1993 : "En ce qui concerne les commissions, le régime du bénéfice consolidé a pour conséquence de rendre applicable le régime français à toutes les filiales incorporées dans le périmètre du bénéfice consolidé. L’entreprise, pour que ces commissions soient déductibles du bénéfice imposable, doit être en mesure de justifier de leur pertinence. A cette fin la jurisprudence exige que la commission ait une contrepartie pour le bénéfice de l’entreprise. La Cour de Cassation et le Conseil d’Etat diffèrent légèrement dans leur appréciation. La Cour de Cassation a une jurisprudence un peu plus moralisante, le Conseil d’Etat se contente d’exiger que l’entreprise ait un intérêt à verser la commission."

"Quant aux principes qui gouvernent les contrôles, il n’y a pas véritablement de règles écrites pour estimer qu’une commission "normale" doit être de 5, 10 ou 15 % . C’est plutôt à l’occasion d’échanges informels avec les fonctionnaires de la direction de vérification nationale et internationale que se constitue une sorte de doctrine d’emploi."

Toutefois, le taux de rémunération des intermédiaires paraît être moindre, si on en croit les dirigeants des compagnies pétrolières. Voici comment M. Philippe Jaffré a présenté ce mécanisme décrié à juste titre : "Il existe un marché et des références que connaissent les entreprises. Elles se situent généralement entre 0,5 % et 1 % du marché apporté et sont proportionnelles au service rendu. La décision de verser une commission relève du Président du groupe ; c’était déjà le cas avant ma nomination. Si les collaborateurs de l’entreprise ont bénéficié d’un reversement, on peut penser que la commission était surévaluée. Cela peut être décelé par l’examen du train de vie des intéressés. Il appartient à la justice de trancher."

M. Hugues du Rouret, président-directeur général du groupe Shell-France a considéré que "quant à l’octroi de commissions la doctrine est à la fois stricte et claire : il ne peut exister aucune commission occulte. Le point 4 des principes de conduite stipule en effet que l’offre directe ou indirecte, le paiement, la sollicitation et l’acceptation de pots-de-vin, sous quelque forme que ce soit, sont des pratiques inacceptables. En revanche, les prestataires de services sont normalement rémunérés."

L’exercice d’un contrôle sur le caractère licite des commissions versées relève de la mission impossible, tant l’existence de paradis fiscaux le rend illusoire, ce qui pose la question centrale des affaires Elf : le retour en France d’une partie des commissions versées. L’existence de ces rétro-commissions est à l’origine des scandales dénoncés à longueur de colonnes par la presse qui ont terni l’image d’Elf, générant suspicion et malaise.

Mme Valérie Lecasble, rédactrice en chef du Nouvel Economiste, a dépeint avec précision le système des rétro-commissions : "Lors des discussions sur un projet de contrat dans un pays producteur, on effectue d’abord des appels d’offres, les compagnies pétrolières sont en concurrence. L’Etat producteur demande une commission officielle qui le rétribue. Les compagnies pétrolières estiment qu’elles doivent verser des commissions sous peine de perdre leur contrat. Ces commissions sont officielles et figurent dans le bilan des compagnies, qui en informent le ministère de l’Economie et des Finances. Sur ces commissions légales qui rémunèrent soit l’Etat producteur, soit des intermédiaires commerciaux, Elf avait pris l’habitude de prélever 5 à 10% pour financer les partis ou les hommes politiques français. Cette pratique, appelée rétro-commission, est interdite et illicite." Elle a clairement expliqué que "De nombreuses conditions doivent être réunies pour que la pratique des rétro-commissions soit possible : la présence sur des grands contrats internationaux, conjuguée au caractère de l’entreprise qui brasse beaucoup d’argent dans un but précis. Dans le cas d’Elf, intérêts publics et privés se sont mêlés."

M. Philippe Jaffré a, quant à lui, martelé devant la mission qu’Elf ne recourait pas à la corruption et la condamne et il a ajouté mezzo voce que les accusations portées sur le comportement d’Elf relevaient du mauvais roman de gare. "S’agissant des commissions commerciales, comme toutes les entreprises, Elf verse des salaires à ses salariés, paie ses fournisseurs, rémunère ses agents commerciaux en fonction des ventes, verse des commissions à ses apporteurs d’affaires. L’ensemble est évidemment comptabilisé, vérifié par des auditeurs et contrôlé par les administrations fiscales compétentes. Elf verse donc, lorsque c’est justifié, des commissions commerciales. C’est banal et c’est le lot commun de la totalité des entreprises de tous les pays. Tout comme il est possible de payer des salaires fictifs, de surpayer des achats à des fournisseurs, il est possible de verser des commissions surévaluées. C’est donc un canal possible, mais pas le seul, de détournements : le bénéficiaire de la commission surévaluée ristournera une partie de celle-ci au collaborateur malhonnête de l’entreprise. C’est ce qui s’est passé chez Elf entre 1989 et 1993. La direction de l’entreprise doit donc être très attentive dans le contrôle des commissions commerciales, comme elle doit l’être dans les passations de marchés avec les fournisseurs. Pour sa part Elf ne recourt pas à la corruption et la condamne."

La confession précitée de M. Le Floch-Prigent au journal l’Express est autrement révélatrice. Comme il n’appartenait pas à la mission d’enquêter sur les affaires Elf, elle s’est bornée à pointer les défaillances d’un système de contrôle qui les a permises. Même si la fusion Elf TotalFina provoque des évolutions, seuls des contrôles plus stricts de la réalité des contreparties commerciales des commissions versées par les multinationales seront efficaces.

B) UN SOUTIEN DES INTERETS DES COMPAGNIES PETROLIERES FRANÇAISES A L’ETRANGER

Deux ministères sont impliqués dans la défense des intérêts des compagnies pétrolières françaises, le ministère des Affaires étrangères et celui de l’Economie, des Finances et de l’Industrie. Mais il semble qu’en dernier ressort certaines décisions fassent l’objet d’arbitrage au niveau du Premier Ministre voire du Président de la République.

D’après M. Dominique Perreau, directeur des affaires économiques et financières au ministère des Affaires étrangères : "Le rôle du Quai d’Orsay, de ses directions régionales ou fonctionnelles (affaires juridiques, directions des Nations Unies ou des Français à l’étranger) vis-à-vis des compagnies pétrolières se décline sous trois aspects : le soutien au projet, la défense des intérêts des compagnies lorsqu’elles sont mises en cause par des législations internationales et la sensibilisation voire la dissuasion quand leurs projets n’entrent pas dans le contexte diplomatique de la France."

"Le soutien à un projet constitue une prérogative discrétionnaire de l’Etat. Pour valoriser un projet, il est fréquent que les compagnies pétrolières fassent appel aux entretiens du ministre des Affaires étrangères avec ses homologues étrangers ou que l’on demande aux ambassades d’entreprendre des démarches de soutien. Dans certaines régions du monde cet appui est indispensable. Ainsi au Moyen-Orient, on constate que les sociétés anglo-saxonnes sont soutenues par le Foreign Office ou le Département d’Etat. La France s’efforce d’agir de même. Le ministre des Affaires étrangères use de son influence pour défendre les projets des compagnies françaises car l’Etat doit veiller à la sécurité des approvisionnements en pétrole et gaz naturel."

"Le ministère des Affaires étrangères participe à la défense des intérêts des compagnies pétrolières mises en cause par des législations internationales non pertinentes."

"Le ministère des Affaires étrangères est parfois amené à pratiquer une politique de dissuasion à l’égard de certains projets des compagnies pétrolières françaises. Elf et Total négocient depuis 1992 des accords de partage de production sur deux champs pétrolifères en Irak, le gisement de Majnoun pour Elf (900 000 barils/jour) et celui de Nar Umr pour Total (440 000 barils/jour). Ces compagnies ont quasiment finalisé leurs négociations, les enjeux sont considérables ; elles craignent la concurrence anglo-saxonne, une fois l’embargo levé. L’Etat dissuade ces deux sociétés d’aller plus avant."

Selon M. Aubin de la Messuzière, directeur d’Afrique du Nord et du Moyen-Orient au ministère des Affaires étrangères, le Quai d’Orsay a pour mission d’informer, de conseiller et souvent de soutenir les entreprises françaises : "L’information est un outil essentiel de l’action internationale, que ce soit l’action des Etats ou celle des entreprises. Sa collecte, sa vérification et son analyse constituent l’une des missions principales du ministère des Affaires étrangères. Cette information est, en tant que de besoin et dans la mesure où le ministère le juge opportun, partagée avec les entreprises françaises, pétrolières ou non pétrolières."

"Le rôle de conseil représente un aspect plus directement opérationnel des relations du ministère des Affaires étrangères avec les entreprises pétrolières. Il arrive en effet que celles-ci s’interrogent sur l’opportunité politique ou la légalité du point de vue du droit international d’actions qu’elles souhaitent entreprendre."

"L’intervention constitue le type d’action dans lequel l’administration est engagée de manière très concrète pour défendre les intérêts des entreprises françaises. Elle fait partie de la mission des ambassadeurs et des représentants diplomatiques à l’étranger. Celle-ci n’est jamais automatique et il est des circonstances où on juge opportun de s’en abstenir."

M. Jean-François Stoll, directeur de la Direction des relations économiques extérieures (DREE) au sein du ministère des Finances, s’est montré plus circonspect quant au rôle du ministère. Il a souligné "qu’aux termes du décret de 1979, l’Ambassadeur avait autorité sur le poste d’expansion économique du pays où il exerce. Quand une entreprise pétrolière française souhaite investir dans un pays, elle se renseigne sur son niveau de stabilité politique à long terme et s’adresse souvent à l’Ambassadeur de France. Traditionnellement, les compagnies pétrolières collectent leurs informations ailleurs qu’à la DREE, ou parallèlement. Ceci peut paraître regrettable, surtout quand quelque temps plus tard cette même entreprise sollicite des aides financières ou des garanties d’investissement. La DREE pourrait intéresser les compagnies pétrolières en leur fournissant des informations dont elles ne disposent pas toujours, par exemple sur l’évolution de la réglementation des pays, sur les stratégies concurrentielles à moyen terme des entreprises étrangères, et bien sûr sur la solvabilité économique des acheteurs (notion de risque-pays)."

Il a expliqué que "les entreprises pétrolières étaient peu nombreuses, structurées comme des multinationales et échappaient, comme dans d’autres secteurs, à la logique nationale française. De ce fait, la DREE reçoit surtout leurs sous-traitants. Néanmoins, la commission des garanties pour le commerce extérieur qui délivre des garanties mises en œuvre par la Coface sur les exportations de matériel et où sont représentés le ministère de l’Economie des Finances et du Budget, le ministère des Affaires étrangères et un grand nombre de ministères techniques, est amenée à connaître certains contrats des compagnies pétrolières. Sa branche garantie sur investissements joue un rôle plus important pour le secteur pétrolier car elle garantit le risque politique sur la durée de l’investissement (15 ans). Aussi arrive-t-il que les compagnies pétrolières qui s’apprêtent à financer un investissement dans un pays complexe demandent à l’administration de garantir le risque politique sur 10 ou 15 ans. Cette procédure plus confidentielle est majoritairement utilisée par les compagnies minières et pétrolières et cette branche est restée équilibrée dans les comptes de la Coface. C’est au titre de cette deuxième branche d’activité qu’en 1994 la Commission a garanti l’entreprise Total à hauteur de 2,4 milliards de francs avec une quotité garantie de 70 % de la quotité et une prime de 1,5 % contre le risque politique en Birmanie."

M. Didier Houssin a expliqué que "les relations internationales ne constituaient que 10 à 15 % de l’activité de la DIMAH qui est essentiellement une direction à vocation sectorielle. Un fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères est traditionnellement détaché dans cette direction, dont l’essentiel de l’activité porte cependant sur l’élaboration d’avis d’ordre technique. La plupart des fonctionnaires de la DIMAH sont des ingénieurs ou des techniciens. Ils connaissent les questions d’exploration, production, le secteur parapétrolier et rendent des avis sur les projets d’Elf, Total ou Gaz de France."

Tels que décrits, les rôles respectifs de chaque instance paraissent parfaitement définis et leur mission consiste à assurer l’indépendance énergétique de la France, la priorité étant semble-t-il accordée aux intérêts économiques par rapport au respect des conventions internationales et des normes éthiques. De ce fait la politique de la France au Moyen-Orient comme sa politique africaine paraît largement déterminée par ses intérêts pétroliers. En cela la France n’est pas très différente des autres pays développés.

Pourtant, comme le remarquait M. Stephen Smith :"Les différences entre compagnies françaises et étrangères s’apprécient sur le modus operandi, non sur le degré de turpitude. La compagnie Elf est au départ un projet gaulliste créé à partir d’un réseau de fidèles agissant à l’extérieur de l’Etat pour être en dehors du champ des mandats électifs et pour perdurer. Autour d’une "certaine idée de la France", les premiers dirigeants d’Elf insistent sur l’indépendance énergétique de la France ce qui conférera une spécificité aux comportements des compagnies pétrolières françaises notamment en Afrique. En Amérique latine, une compagnie américaine peut agir de la pire manière mais elle opérera différemment."

La mission a tenu à comprendre comment les compagnies pétrolières pesaient sur la politique étrangère française et si leur influence était aussi forte qu’on le décrivait ici et là.

- L’influence des compagnies pétrolières sur la politique française au Moyen Orient

Pour certains observateurs dont M. Michel Chatelus, professeur à l’Institut des études politiques de Grenoble, Total est au Moyen-Orient et notamment au Liban "une puissance légitime installée", la compagnie disposant d’une expertise diplomatique et d’un personnel qualifié et écouté. Il est évident que par ses origines et sa tradition, Total qui a fréquemment recruté des diplomates, dispose d’une certaine audience au ministère des Affaires étrangères, mais contrairement à Elf, elle n’agit pas en symbiose avec l’Etat. Sa culture héritée des majors anglo saxonnes comme sa privatisation plus ancienne l’expliquent.

M. Airy Routier, rédacteur en chef adjoint au Nouvel Observateur, a observé à cet égard que "Total, en tant que compagnie privée était dès le départ différente d’Elf, qui se montre plus sensible aux populations et au régime des Etats où elle opérait. Total a une attitude culturellement plus distante et considère qu’elle n’a pas d’influence sur les régimes en place."

Nombre de journalistes, d’experts, d’universitaires s’accordent pour considérer que le rôle de Total a été déterminant dans la politique de la France à l’égard de l’Irak. D’après M. Claude Angeli, rédacteur en chef du "Canard Enchaîné" : "Total avait inspiré à ses débuts la politique irakienne de la France, non pas pour obliger les gouvernements successifs à armer Saddam Hussein contre l’Iran, mais pour remplacer les compagnies anglo-saxonnes en Irak. Saddam Hussein avait procédé à des nationalisations, mais Total avait conservé un bureau en Irak. On s’aperçoit, dans ce cas précis, de l’influence du pétrole sur la politique de la France, qui avait d’ailleurs tout intérêt à accroître sa présence au Proche-Orient et à tirer parti d’une implantation pétrolière. C’est seulement l’engagement politique, lequel interviendra par la suite, qui est critiquable."

"Les relations se sont développées avec cette dictature, qui, à cette époque, modernisait l’Irak. La Compagnie Total était toujours présente, en tant que fournisseur d’informations et incitateur. Toutefois, ce sont les politiques qui ont décidé ; il n’y a pas eu de véritable lobby pro-irakien en France. Les politiques sont responsables ; ils ont pu être influencés, mais la France, comme les Etats-Unis, soutenait, à l’époque, l’Irak contre l’Iran. En Irak, Total a joué le rôle d’incitateur, mais n’a pas imposé de politique." On peut imaginer qu’il en va de même aujourd’hui, ce qui vaut à la France d’être taxée de mercantilisme vis-à-vis de l’Irak alors qu’elle n’est pas la seule à y posséder des intérêts commerciaux. Mais la visibilité de ses intérêts y est telle que la critique en devient extrêmement aisée alors que l’utilité de la politique d’embargo contre l’Irak n’est pas démontrée et pénalise fortement la population.

Sur les relations bilatérales de la France avec l’Iran, l’influence de Total est loin d’être négligeable. D’autant que d’après M. Thierry Desmarest :"L’Iran, pays complexe, est le plus démocratique de la région ; le Président de la République élu n’était pas le candidat officiel. Le monde peut difficilement se passer des ressources en hydrocarbures du Moyen Orient qui représentent les deux tiers des ressources mondiales du pétrole."

Ce qui a fait dire à M. Alexandre Adler "qu’en Iran, la France paraît plus complaisante que ses voisins européens, la politique de la France n’est pas en contradiction avec la présence de Total en Iran. Il serait pourtant souhaitable que cette politique soit soupesée car le gouvernement de ce pays a planifié et commis des assassinats d’opposants dans des Etats souverains, ce qui est totalement inacceptable. La vigilance à l’égard de la politique iranienne a été insuffisante et a été nourrie d’américanophobie alors que sur ce point les Etats-Unis avaient raison."

Toutefois, M. Dominique Perreau a défendu la politique de la France à l’égard de l’Iran en ces termes : "Le Congrès américain s’est opposé à la signature du contrat de Total en Iran en septembre 1997 sur le gisement de South Pars. Il se fondait sur la loi d’Amato visant à empêcher les entreprises pétrolières quelle que soit leur nationalité, d’effectuer des investissements d’un montant supérieur à vingt millions de dollars par an en Iran et en Libye sous peine de se voir imposer des sanctions économiques et financières aux Etats-Unis. Le gouvernement français a laissé se développer le projet, il n’avait pas à donner son aval à ce contrat car il était conforme au droit international."

La mission reste réservée sur l’accroissement de la présence française en Iran qui certes évolue et où une société civile tend à s’affirmer, mais les récents événements montrent que ce pays demeure très instable. Le courant réformiste, dont certains analystes prédisent la victoire, n’a pas encore réussi à s’imposer. Ainsi, d’après M. Gilles Kepel, directeur de recherches au Centre national de recherches scientifiques (CNRS) : "La transformation de la société iranienne est inéluctable car l’actuel consensus ne permet pas au régime de tenir. L’image du pouvoir clérical s’est largement détériorée dans une société qui traditionnellement méprisait le clergé et qui a hâte maintenant de s’en débarrasser. Le fait que le clergé ait conduit le pays à une quasi-crise économique ne plaide pas en sa faveur."

Malgré ces réserves, la politique de sanctions économiques et financières des Etats-Unis fondée sur les lois Helms-Burton et d’Amato est hautement critiquable. L’application extra territoriale de lois de cet ordre est inacceptable. A cet égard d’ailleurs, il est piquant de relever que les compagnies pétrolières américaines se sont gardées de critiquer la signature du contrat de South-Pars par Total. Elles espèrent que l’implantation de TotalFina en Iran favorisera un assouplissement de la législation américaine.

Pour la mission, la nature de l’influence d’Elf sur la politique africaine de la France est toute autre, en raison des origines de cette compagnie et des relations particulières que la France entretient avec certains pays africains.

- L’impact du pétrole sur la politique africaine de la France

L’impact du pétrole sur la politique africaine de la France a fait l’objet de nombre d’ouvrages, d’articles, etc... D’"affaires Africaines" de M. Pierre Péan, en passant par "La Françafrique" de M. François-Xavier Verschave, "Ces Messieurs d’Afrique" de MM. Stephen Smith et Antoine Glaser, etc... Les mêmes thèmes y sont abordés, symbiose entre Elf et la France, poids des réseaux, continuité de la politique africaine, etc...

Dans la détermination et l’exécution de cette politique, il semble que le ministère des Affaires étrangères ait un rôle très secondaire. Elf et le Ministère des Affaires étrangères sont pour la plupart des experts auditionnés par la mission des mondes parallèles. En témoigne l’embarras de M. Jean-Didier Roisin, directeur d’Afrique et de l’Océan indien au ministère des Affaires étrangères, lors de son audition : "Il n’avait pas, en tant que directeur d’Afrique et de l’Océan indien, avec les dirigeants des entreprises pétrolières françaises de contacts d’une autre nature que ceux noués avec des sociétés d’autres secteurs, par exemple les travaux publics, les transports ou les télécommunications. Il a évoqué deux dossiers où il avait été amené à intervenir, dans le cadre de ses fonctions, sur des problèmes pétroliers."

"Le premier concerne l’Angola. En 1996, les autorités de Luanda reprochaient à la France une trop grande proximité de vues avec l’Unita et avaient en guise de "représailles", multiplié les entraves à l’égard des entreprises françaises. Elf avait alors saisi le Quai d’Orsay des difficultés croissantes qu’elle rencontrait dans son activité quotidienne. Le Ministère des Affaires étrangères avait alors intensifié son action diplomatique à l’égard de l’Angola et cette politique avait porté ses fruits puisque Elf s’était finalement vu attribuer un périmètre de prospection qu’elle convoitait."

"Le second concerne un différend entre le Nigeria et la Guinée équatoriale. Elf avait effectué des forages offshore dans des zones où il existait des contestations de frontières maritimes entre ces deux pays. Saisi par la Guinée équatoriale, le Quai d’Orsay s’était refusé à intervenir, estimant que le contentieux concernait une entreprise privée et un Etat souverain. Il avait préconisé le recours à un arbitrage international, comme prévu dans la convention sur le droit de la mer."

M. Claude Angeli a explicité les propos réducteurs de M. Jean-Didier Roisin : "Le gouvernement français ou Elf ne souhaitent pas que des compagnies étrangères lui disputent ses positions. En 1997, on a évoqué la nouvelle politique africaine de la France, mais il ne s’est rien produit de tel. Deux journalistes du Canard se sont entendu dire : "il faut normaliser les rapports avec les chefs d’Etat, éliminer les réseaux sulfureux et assainir les relations franco-africaines qui doivent être transparentes", et préciser "la France a besoin de bons ambassadeurs qui ne se laissent pas pourrir par les caprices des dictateurs en place." Le Canard enchaîné a approuvé, non sans en douter."

A cet égard, comme d’autres observateurs, il a rappelé que "M. Jean-Pierre Cot, - ministre de la Coopération au début du premier septennat du Président Mitterrand -, remettait tout en cause, et il a dû démissionner à la demande du Président de la République. A un moment donné, une volonté politique se manifeste, puis les mauvaises habitudes reviennent : tel le soutien apporté par la France au Président Eyadema. Alors que l’Union européenne refuse de le soutenir, la France lui accorde toujours certains crédits. La politique africaine, au Congo, en RDC, au Gabon, quel que soit le cas de figure, se fait à l’Elysée, même en période de cohabitation. La permanence de l’existence d’une cellule africaine à l’Elysée tend à le prouver."

Le manque de transparence dans les décisions prises, le soutien à des régimes détestables n’est certes pas imputable à la seule présence de compagnies pétrolières françaises mais la permanence des réseaux jette une ombre trouble sur la politique menée qui ne se dégage pas du poids de l’Histoire.

L’analyse de M. François-Xavier Verschave, président de "Survie", écrivain, pour virulente qu’elle soit, éclaire le comportement des uns et des autres.

Il a évoqué "les trois étages de la société décrits par l’historien Fernand Braudel, le rez-de-chaussée du clan ou de la famille, reste en deçà des règles ; l’étage central qui regroupe les acteurs participant aux échanges locaux, applique les règles ; l’étage supérieur de la macroéconomie et la macropolitique cherche à s’abstraire en permanence de l’application des règles. Pour des raisons historiques, la deuxième strate, celle qui applique les règles, est très faible en Afrique. Elf, qui fait partie incontestablement de la troisième strate, y rencontre donc peu de contre-pouvoirs. A cet étage, on mélange allègrement les fonctions : l’économique, le politique, le médiatique, le militaire... D’où une tendance naturelle à l’infraction, une prédisposition à la délinquance. L’histoire d’Elf telle que la résume la confession de M. Le Floch-Prigent en est l’illustration. Celui-ci indique bien qu’Elf agissait en symbiose avec les réseaux français s’intéressant à l’Afrique, en particulier ceux créés à l’Elysée à l’initiative de Jacques Foccart."

D’après M. Jean-François Bayart, les réseaux fonctionnent toujours. Il a évoqué le cas au Cameroun, d’un ancien ambassadeur devenu conseiller du Président Biya, qui avait de très bonnes relations avec les réseaux de M. Pasqua et M. Jean-Christophe Mitterrand. Rien n’interdit formellement à un ancien diplomate français d’être le conseiller d’un Président étranger, ce qui pose problème. L’intérêt d’un tel itinéraire pour la France voire pour les relations qu’elle entretient avec un Etat est cependant loin d’être évident. Or ces cas ne sont pas isolés en Afrique (l’itinéraire de M. Maurice Robert évoqué précédemment en témoigne).

Toutefois, M. Jean-François Bayart estime que "les réseaux ne sont pas un facteur explicatif majeur" mais ils contribuent à nourrir "une certaine fantasmagorie" à propos d’Elf. Même si au niveau le plus large "la politique africaine de la France est conditionnée par des facteurs structurants comme sa politique européenne ou sa politique arabe". D’après lui "il existe une osmose entre la classe politique, le monde de l’entreprise, la presse et la société civile et les gouvernements africains, qui explique que certains débats sont évités pour se contenter d’un certain "prêt-à-penser". Les réseaux, notamment celui de Jacques Foccart n’ont pas disparu avec lui. Les réseaux de M. Charles Pasqua restent très actifs et intéressent fortement les gouvernements africains, entre autres, car ils travaillent sur la coopération décentralisée qui a permis de redéployer un certain type de coopération entre la France et l’Afrique. Le réseau corse joue sur le mode diastolique avec une sociabilité de terroir. Les Corses sont très présents dans la police, dans l’armée, dans la criminalité organisée, dans le personnel politique. Ils étaient représentés par M. André Tarallo dans le domaine du pétrole et par M . Bernard Dominici au ministère des Affaires étrangères." Pour cet éminent expert de l’Afrique, la privatisation d’Elf (et maintenant le projet de fusion d’Elf-Aquitaine avec TotalFina) sera un facteur d’évo1ution.

La mission l’espère mais craint qu’un certain "prêt-à-penser" sur l’Afrique ne subsiste encore longtemps et que le poids de l’Histoire incarné par la persistance de ces réseaux ne continue de bloquer les évolutions nécessaires. Le dernier sommet de la Francophonie à Moncton a montré que le soutien à la démocratisation du continent africain et à la bonne gouvernance est loin d’être aussi massif en France que les propos fermes tenus sur la bonne gouvernance et les droits de l’Homme ne le laissent croire. L’image de la France en Afrique et dans le monde souffre de ce double langage. Depuis trop longtemps Elf incarne l’archétype d’une certaine politique africaine dont la France peine à se dégager et qui éclabousse périodiquement ses élites politiques. Le souci de maintenir des liens et une coopération privilégiée avec certaines régimes africains a entraîné dérives et confusions ; fallait-il systématiquement soutenir des régimes en place corrompus sous prétexte qu’ils étaient plus que d’autres amis de la France ? Faut-il que se perpétue la confusion des genres de l’action de l’Etat et de celle des compagnies pétrolières dans certains pays producteurs de pétrole comme le Gabon, le Congo, le Cameroun, etc... La confusion entretenue sur les mécanismes de prises de décision des autorités françaises sur l’Afrique jette une ombre sur leur initiative et nourrit des soupçons et des rumeurs.

La mission appelle de ses vœux une gestion plus transparente des relations entre la France et l’Afrique au nom de l’éthique et au nom des intérêts de la France et de ses entreprises dans ces pays.

C) UNE CONCEPTION FRILEUSE DE L’INTERVENTION DE L’ETAT DANS L’APPLICATION PAR LES COMPAGNIES FRANÇAISES DES NORMES INTERNATIONALES.

Si l’Etat ne marchande pas son soutien économique aux compagnies pétrolières françaises implantées à l’étranger, il n’exige pas d’elles des contreparties en termes de respect des normes internationales.

Ainsi selon M. Dominique Perreau, "Le rôle de la Direction des affaires économiques et financières du ministère des Affaires étrangères consiste à entretenir un dialogue avec les compagnies notamment celles qui travaillent à l’étranger, à les informer des contraintes existant dans certains pays, et à leur donner des indications sur les conditions de vie des ressortissants français dans ces pays. Le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l’Industrie se partagent le suivi des grandes sociétés, dont les compagnies pétrolières, en raison de leur rôle stratégique dans la sécurité des approvisionnements de la France. Il faut veiller à la sécurité des approvisionnements de la France ; elle passe par la diversification des sources d’accès au pétrole."

D’après lui trois instances sont compétentes pour vérifier que les normes internationales sont respectées au ministère des Affaires étrangères : la Direction des affaires juridiques, la Direction des affaires européennes et au ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie la DIMAH. Il a ajouté "que les problèmes politiques soulevés par l’intervention des compagnies pétrolières étaient traitées au niveau des Directions géographiques du ministère des Affaires étrangères, au cabinet du ministre, au secrétariat à la coopération et au développement."

La multiplicité des instances susceptibles d’intervenir auprès des entreprises est dissuasive. Il n’y a pas, comme au Royaume-Uni une instance unique, type Bureau des droits de l’Homme, auprès de laquelle une multinationale peut solliciter un avis ou qui serait susceptible d’attirer leur attention et celle des pouvoirs publics en cas de violation de certaines normes.

Cela conduit à une attitude défensive qui au lieu de bénéficier à l’image des grandes entreprises françaises pourrait leur nuire. Le phénomène de mondialisation des campagnes de boycott susceptibles d’être orchestrées par des ONG est insuffisamment pris en considération. De même pour les accusations de travail forcé formulées contre les compagnies Unocal et Total en Birmanie, le ministère des Affaires étrangères épouse la thèse de la compagnie, comme en témoignent les propos tenus par M. Dominique Perreau : "L’ambassade de France en Birmanie est en contact avec les ONG et essaie de faire le partage entre les exactions commises par le régime birman aujourd’hui et ce qui relève du développement classique du projet. Selon l’Ambassade de France en Birmanie, il n’y a pas de travail forcé sur le site contrôlé par Total dont les travaux nécessitent l’intervention de spécialistes. La position de la France sur la Birmanie est nuancée. Il semble que des projets économiques peuvent être vecteurs de développement et de débat démocratique."

M. Jean de Gliniasty se situe sur le même plan : "Certains pays producteurs de pétrole ne respectent pas les droits de l’Homme. A la Commission des droits de l’Homme et en Assemblée plénière à l’ONU, la France est amenée à voter des résolutions mettant en cause certains de ces pays. Aucune de ces résolutions ne met en cause des multinationales à ce stade mais cela pourrait évoluer dans le cas de la Birmanie car la pression de l’opinion publique aux Etats-Unis est très forte. Il en résulterait une mise en cause de firmes pétrolières. Une commission d’enquête informelle de l’OIT sur la Birmanie a été créée et Total a été citée par des témoignages secondaires en 1995-1996 comme bénéficiaire de travail forcé, ce que la firme a contesté."

"Total n’a pas été condamnée à la Commission des droits de l’Homme des Nations Unies, en l’absence de toute accusation explicite. Toutefois, on ne pouvait exclure que la compagnie soit mise en cause devant le BIT par voie de recommandation. Dans ce genre de cas, des démarches pouvaient être envisagées."

La mission considère qu’une attitude plus offensive du ministère des Affaires étrangères à l’égard de l’implantation de Total en Birmanie aurait été plus cohérente avec les positions que la France se plaît à défendre par ailleurs (voir infra).

- Le respect des normes environnementales

La direction des matières premières et des hydrocarbures (DIMAH) considère qu’il ne lui appartient pas de vérifier que les Compagnies françaises respectent à l’étranger les normes environnementales même si elle reconnaît que les problèmes écologiques sont devenus très importants dans les projets pétroliers.

M. Didier Houssin, sous-directeur, a certes exposé que "les préoccupations environnementales étaient devenues très importantes dans les projets pétroliers. L’activité pétrolière est de plus en plus encadrée par des conventions internationales et la DIMAH intervient de plus en plus fréquemment dans l’élaboration de celles-ci. Les conventions du Fonds international sur les pollutions marines (FIPOL) sont suivies par la DIMAH dans la négociation et la gestion des contributions."

Toutefois il a bien précisé que si "la DIMAH, qui délivre des permis d’exploitation avait compétence pour évaluer l’impact sur l’environnement en France, elle n’a pas compétence pour effectuer cette évaluation à l’étranger même si les compagnies pétrolières le font." Selon lui, les compagnies françaises respectent les normes environnementales. "Elles agissent ainsi non pas en fonction du contrôle de l’administration française mais dans leur intérêt, les atteintes à l’environnement ayant un effet important sur leur image dans l’opinion publique. Tout dégât sur l’environnement imputable à une compagnie pétrolière a un effet majeur sur elle. Aussi, leur prise de conscience va-t-elle au-delà du souci de respecter les avis de l’administration française."

M. Claude Mandil, prédécesseur de M. Didier Houssin, a quant à lui, rappelé que "la protection de l’environnement dans un pays relevait de la responsabilité de son gouvernement et du respect des conventions internationales. Il ne semble pas que les compagnies françaises aient été répréhensibles dans le domaine de l’environnement. Elles subordonnent leurs interventions à des études d’impact. Il n’appartient pas au pays d’origine des compagnies de vérifier si celles-ci respectent les normes environnementales ailleurs que chez lui. Toutefois, il est intéressant de faire respecter des normes environnementales, au nom de la protection de la planète et pour éviter le dumping écologique. Cela pourrait se faire dans le cadre d’un dialogue entre producteurs et consommateurs ; pourtant, le résultat n’est pas probant, car les pays producteurs considèrent comme des mesures protectionnistes les normes environnementales mises en place par les pays développés, qui sont régulièrement accusés de "pétrophobie"."

Si fort heureusement Elf et Total n’ont pas défrayé la chronique pour cause de catastrophe écologique majeure en raison de leur compétence technique avérée dans ce domaine, force est de constater que l’action de l’Etat n’y a pas été pour grand chose. La mission en est très surprise et aurait préféré que les autorités françaises soient plus vigilantes dans ce domaine extrêmement sensible. Elle n’ignore pas que toutes les compagnies pétrolières interviennent lors des négociations de conventions antipollution pour en limiter l’impact. Bien souvent le représentant de la DIMAH et celui du ministère des Affaires étrangères soutiennent leurs positions au détriment du négociateur du ministère de l’environnement.

Comme l’a d’ailleurs rappelé M. Bruno Rebelle :"Greenpeace considère qu’il faut être capable malgré les désaccords de débattre avec les industriels et les autorités politiques, ce qui a été fait lors de la préparation des accords internationaux sur l’environnement, notamment la convention OSPAR. Greenpeace France a assisté à des réunions avec des responsables de l’environnement. L’ONG a fourni des documents, car elle travaille sur les différents pays signataires de la Convention ; elle est en mesure de préciser les positions prises par ces Etats. Ces contacts sont fructueux, mais les décalages entre les discours ambitieux tenus au niveau des cabinets ministériels et ceux des administrations concernées sont fréquents. Il n’est pas très facile d’envoyer un représentant du ministère de l’environnement à chaque réunion préparatoire ou lorsque seul le ministère de l’industrie négocie ; le point de vue des compagnies pétrolières l’emporte. Dans la conduite des négociations préparatoires, il arrive que des fonctionnaires de l’Etat s’écartent significativement de la position officielle politique qu’ils devraient défendre pour soutenir celle du courant dominant de leur ministère." Une pression plus forte des Etats signataires des conventions de protection de l’environnement s’impose.

Selon M. Bruno Rebelle "En réalité, les compagnies françaises appliquent le non-droit de pays producteurs de pétrole rarement signataires de conventions sur l’environnement."

A travers ces propos contradictoires, voire la gêne de certains hauts fonctionnaires, la mission n’a pu qu’observer combien il était difficile de déterminer où, comment et sur quels critères des décisions contestables avaient été prises.

N’ayant pas obtenu les télégrammes diplomatiques, la mission d’information est restée perplexe. Elle considère que le système de prise de décision demeure opaque en France dès qu’il s’agit des compagnies pétrolières.


Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr