par Alessandro Politi

Quelle forme une politique européenne de renseignement pourrait-elle revêtir ?

En temps de paix, quel que soit le pays, le problème auquel se heurtent des programmes de collecte de renseignements est une fois sur deux la définition d’une politique gouvernementale. Des réunions ont lieu, bien entendu, et des projets sont examinés, mais le résultat final est parfois un peu décevant. Le plus souvent, des objectifs très généraux sont fixés dans un cadre stratégique tout aussi général pour l’année à venir, mais aucune véritable priorité ne sera définie. Le reste est laissé à l’initiative des agences de renseignement et dicté par les circonstances de la prochaine crise. Dans la pratique, les directeurs des différentes agences, les commissions connexes et les responsables politiques directement concernés élaborent une politique de renseignement à partir du moment où ils ont la volonté et le temps de suivre la question. Les Premiers ministres qui utilisent régulièrement les services de renseignement et les encouragent tendent à être plutôt rares.

Avec un tel point de départ au niveau national, réfléchir à la question dans le contexte européen pourrait être considéré comme un exercice purement académique, dans la mesure surtout où la PESC de l’UE (dont le renseignement européen faciliterait la mise en oeuvre) n’a pas particulièrement bénéficié du Traité d’Amsterdam d’octobre 1997. Une politique européenne de renseignement est toutefois nécessaire comme il ressort du débat politique à ce sujet, mais les domaines d’application pourraient être très limités. Par ailleurs, un débat insuffisamment documenté court en général le risque d’évoluer de façon désordonnée, voire d’arriver à des conclusions sans utilité. La question d’un programme satellitaire européen, avec notamment les rapports élaborés par la Commission de défense de l’Assemblée de l’UEO, a permis de lancer le débat, à partir d’un aspect soulevant moins de controverses en ce qui concerne la coopération. Toutefois, sans une approche globale de la mise en commun des renseignements par les fournisseurs et les utilisateurs de cette information, la fabrication de satellites aura un impact limité.

Dans la mesure où les objectifs et les méthodes du renseignement ne sont pas déterminés par des exigences politiques abstraites, mais par un service donné cherchant à anticiper et à satisfaire les besoins de ses "patrons" politiques(1), il n’est pas nécessaire qu’une politique européenne de renseignement soit particulièrement formalisée et institutionnalisée. Elle devrait être perçue et appliquée plutôt comme une autre culture possible, pouvant façonner le comportement collectif des instances concernées. Néanmoins, le terme "politique" ne se limite pas à un modus vivendi et operandi différent, le choix du partage de l’information étant lié aux évaluations sécuritaires et stratégiques de chaque pays. Certains experts préféreraient parler de la "communauté du renseignement" pour souligner le caractère informel d’un tel exercice. Il convient d’avoir à l’esprit que cette politique ou cette communauté ne représentent pas la somme totale des liens bi- et multilatéraux existant entre les agences. Certaines relations bilatérales pourraient être plus fortes, mais les liens généraux entre les services européens de renseignement devraient couvrir plus de domaines que ce n’est le cas aujourd’hui.

Cette politique est définie comme étant européenne puisque les pays européens doivent avant tout, dans une nouvelle relation transatlantique, accroître leurs capacités, donc leur contribution à la sécurité commune. L’OTAN ne sera pas considérée comme véritablement utile par le Congrès américain si quatorze de ses Etats membres ne montrent pas qu’ils ont quelque chose à offrir à l’échelle mondiale à leurs partenaires nord-américains. Les institutions européennes, aussi bien politiques que sécuritaires, ne seront pas suffisamment crédibles si elles ne satisfont pas ce critère. Une politique européenne pourrait partir du principe que "le problème n’est pas les Etats-Unis, mais nous"(2). Autrement dit, son objectif n’est pas de créer une concurrence ou un antagonisme inutiles, mais au contraire de contribuer plus efficacement à la sécurité commune.

Le présent chapitre portera tout d’abord sur les principaux obstacles à la coopération, puis sur les avantages professionnels, budgétaires et politiques rendant une politique européenne de renseignement souhaitable. Enfin, certains domaines potentiels de coopération seront suggérés.

Quels obstacles à la coopération ?

Si nous commençons par cet aspect, ce n’est pas pour faciliter l’argumentation en faveur d’une politique européenne de renseignement, mais parce que cela permet de mieux cerner les difficultés et les limites des avantages attendus.

Le premier obstacle est la sécurité. La confiance et la sécurité sont nécessaires pour protéger le renseignement sensible et les méthodes de recueil, notamment les sources, d’une diffusion inopportune et inappropriée. C’est le problème auquel chaque agence a été souvent confrontée en traitant avec le monde extérieur et il n’existe pas de recette universelle pour garantir une protection totale. Tout laisse croire qu’avec la multiplication des échanges de renseignements, les risques potentiels tendront à augmenter, ce qui créera des réticences vis-à-vis de ces échanges. Et l’on ne peut guère nier que, même avec un très petit nombre de partenaires, les failles en matière de sécurité sont inévitables. Cependant, même dans les cas les plus catastrophiques (qui se produisent aussi dans le cadre de partenariats bien établis), il ne semble y avoir aucun effet de propagation ni aucun impact durable sur la qualité de la relation. Il convient également de tenir compte du fait que plus les agences impliquées sont nombreuses, plus les contrôles de sécurité se multiplient.

La protection des sources, notamment humaines, demeure à juste titre une priorité même dans le cas de liens de coopération très étroits(3). L’importance de la sécurité des méthodes n’est, du reste, pas toujours évaluée de la même façon. Lorsque le niveau de confiance et de coopération est peu élevé, leur sécurité est considérée comme très importante, alors que, dans le cas de liens plus profonds, des méthodes communes peuvent avoir un effet multiplicateur sur l’efficacité globale. La sécurité de l’information n’est pas une fin en soi : elle est une fonction de sa diffusion appropriée. Parfois, ceux qui ont réellement besoin d’avoir accès à un renseignement particulier ne sont pas habilités pour cela. La guerre du Golfe l’a clairement montré. De plus en plus, la diffusion du renseignement est plus dictée par un réel besoin de connaître que par la catégorie du receveur, qu’il soit militaire ou civil. Force est de reconnaître que le système d’habilitation de sécurité pendant la guerre froide a été considérablement simplifié par la nature relativement restreinte des objectifs et, réciproquement, par les procédures de filtrage idéologique et politique. Aujourd’hui, déterminer le droit d’accès à l’information est essentiellement un processus géré au cas par cas dans un monde où la confiance est en constante évolution.

Un autre obstacle potentiel à la coopération est la crainte que l’intensification des échanges européens ne nuise aux relations privilégiées avec des partenaires importants. Un exemple typique est la coopération en matière de renseignement entre le Royaume-Uni et les Etats-Unis. D’une part, les Britanniques soulignent que cette relation n’a jamais eu de caractère exclusif quel qu’il soit. De l’autre, les agences américaines ont jugé un peu ambiguë la relation des services britanniques avec leurs collègues européens. Beaucoup dépend des arrangements spécifiques d’une relation. Toutefois, si le poids des deux parties est très inégal, il convient de s’intéresser davantage aux opportunités qu’aux inconvénients traditionnels. Devenir l’otage de progrès technologiques dans le domaine des systèmes de relais satellitaires, comme ce pourrait être le cas du Royaume-Uni, ne semble pas être une option très raisonnable. Certains spécialistes britanniques ont, en revanche, l’impression que cette relation privilégiée pourrait être un obstacle à une meilleure coopération européenne. Quoi qu’il en soit, tant que les décideurs considéreront que le principal problème est d’analyser ce que les agences européennes pourraient réaliser de la façon la plus satisfaisante avec leurs propres moyens, la question ne semble pas très problématique(4). Au contraire, une politique européenne de renseignement pourrait même pérenniser un partenariat bilatéral, qui bénéficierait d’une contribution globale plus significative dans le domaine du renseignement de la part de l’acteur mineur et du profil accru qu’offre une entreprise conjointe plus importante. Pour finir, chacun y trouverait son compte.

Le revers de la médaille est une situation du type "cheval de Troie" : le risque qu’une ou plusieurs agences impliquées dans une politique européenne de renseignement puissent fournir des renseignements sensibles à des alliés plus importants ou agir sous leur influence. D’un côté comme de l’autre du Rideau de fer, ce scénario n’était pas inhabituel pendant la guerre froide. Il est néanmoins intéressant de constater plus précisément dans quelle mesure les intérêts nationaux et régionaux ont survécu malgré la polarisation Est-Ouest. L’environnement stratégique a considérablement changé et, malgré quelques fuites et la recherche délibérée de renseignements par les alliés, le scénario du "cheval de Troie" a perdu de sa crédibilité.

L’inclusion de pays alliés entre lesquels existe un antagonisme de longue date, comme la Grèce et la Turquie, pose un problème légèrement différent. Si une politique européenne de renseignement implique un échange plus systématique d’information, ces deux Etats supposeront que leur exposition respective va augmenter, et pourraient s’y opposer. Bien qu’il s’agisse là d’une situation regrettable, ses effets pourraient être très limités pour plusieurs raisons. Premièrement, l’information "sensible" concernant la sécurité nationale ne serait, de toute façon, pas disséminée. Deuxièmement, des domaines de coopération existent et sont plus importants que ceux considérés comme tabous. Troisièmement, les agences concernées découvriraient rapidement que les limites que l’on s’impose à soi-même ont un coût supérieur à la coopération à géométrie variable. Quatrièmement, les dirigeants des différents pays savent que les problèmes qu’ils doivent gérer dépassent la simple querelle régionale, et que la "transparence" non déclarée ainsi que des liaisons non officielles ont également leurs avantages.

Un autre obstacle majeur est la crainte qu’une agence appartenant à un pays plus petit puisse être infiltrée, influencée, contrôlée et, pour finir, phagocytée par des partenaires plus grands. L’histoire de la coopération européenne regorge de telles perceptions, même dans des secteurs beaucoup plus ouverts au public et à la concurrence. Néanmoins, cette crainte ne tient pas compte du fait fondamental qu’en Europe, aucune agence nationale de renseignement (en fait, aucun Etat-nation) ne peut aspirer, et encore moins prétendre à une position dominante. A l’échelle mondiale, la scène européenne du renseignement semble être un groupe d’entités de taille variable dont la maigre consolation est peut-être qu’ils sont dans une position analogue à celle de nombreuses autres instances. Les agences européennes devraient se demander si elles souhaitent devenir plus utiles collectivement grâce à des synergies pragmatiques, ou si elles préfèrent conserver une taille dérisoire par rapport au reste du monde.

Le dernier obstacle est probablement l’esprit de corps qui incite toute organisation de renseignement à n’avoir véritablement confiance qu’en son propre travail. Les chercheurs sérieux qui ont ce réflexe (que le renseignement soit ouvert ou secret) devront accepter les limites de leurs propres ressources. Le temps est la principale contrainte et le rythme très rapide de la politique internationale ne peut être maintenu avec des ressources uniquement nationales, humaines ou techniques, lesquelles devraient être réservées à des secteurs où elles sont réellement utiles, alors qu’ailleurs, il convient de faire confiance à d’autres interlocuteurs. Les grandes agences auront probablement besoin de temps pour admettre ce constat. Par ailleurs, il ne faut pas oublier que, dans l’actuel système du donnant-donnant, les différentes agences s’habituent de facto à une certaine interdépendance entre des partenaires d’importance différente. Le système ne se limite pas à l’échange rigide d’un renseignement contre un autre : il se fonde plutôt sur une relative flexibilité, qu’étayent des considérations politiques d’ordre général.

Avantages d’une politique européenne de renseignement

Avantages professionnels

Les arguments en faveur d’une politique européenne de renseignement seront énumérés ici par ordre croissant d’importance afin d’éviter de donner l’impression que tout dérive d’un postulat politique dominant. A la fin du chapitre, nous abordons la réflexion à un niveau plus politique.

Le principal problème est qu’il existe tout simplement plus de matériel classifié et non classifié à recueillir, analyser et évaluer que ne peut le gérer une seule agence ou un dispositif bilatéral en Europe occidentale.

La liste ci-après énumère les demandes qui peuvent être faites à un service de renseignement extérieur :
- renseignements de défense, y compris le commerce des armes et des technologies de pointe ainsi que la prolifération (des missiles et des armes de destruction massive) ;
- renseignements sur le terrorisme ;
- renseignements de défense sur les pays étrangers et les troubles potentiels, y compris dans le but de faciliter la prévention des conflits, le maintien de la paix et la vérification ;
- renseignements sur les politiques nationales et étrangères des autres Etats, ainsi que sur les politiques économiques internes et internationales ;
- renseignements à l’appui des activités diplomatiques dans les secteurs à la fois politique et économique (le renseignement économique pourrait être considéré comme un domaine spécifique tout comme celui dont il est question ci-dessus sur les Etats étrangers) ;
- contre-espionnage, renseignement et pénétration d’agences de renseignement hostiles ; appui à la lutte contre le crime organisé et le trafic de drogue ; information sur les désastres écologiques d’origine humaine.

A cette liste déjà impressionnante, certaines agences ajouteraient l’action clandestine et la guerre de l’information. Plus généralement, les Etats se sentent davantage confrontés à l’émergence de risques multiples et imprévisibles qu’à l’existence d’une menace bien définie. Pour les agences de renseignement, cela signifie une multiplication des exigences et des objectifs du recueil de données. Pire encore, l’importance de certains objectifs peut être aussi inégale que l’intérêt que leur accordent les politiciens et l’opinion publique.

Comme Robert (Bob) Steele l’affirme souvent : "Nous sommes passés d’une collecte de renseignements "au cas où" à une collecte "juste à temps"(5). Naguère, une menace relativement stable, générée par un régime soviétique hermétique, exigeait que tout renseignement disponible soit stocké de manière à disposer sur demande de la pièce nécessaire pour le puzzle ; aujourd’hui, les nouveaux risques, plus diffus, souvent liés à un Etat ou à des acteurs non étatiques repliés sur eux-mêmes, apparaissent inopinément sur l’écran politique et exigent une réponse rapide. Les services de renseignement doivent donc faire un effort systématique et continu de collecte et d’analyse afin de révéler les informations confidentielles, mais ils n’auront pas toujours le temps nécessaire pour récolter le fruit de leurs opérations.

Cela conduit à une situation paradoxale : les agences nationales sont confrontées à l’obligation contradictoire de maintenir leurs principales capacités et de répondre de manière inédite aux différentes demandes de renseignement. C’est le cas tout particulièrement des agences dont la principale responsabilité est la collecte de renseignements confidentiels. Le renseignement de sources ouvertes (OSINT) est un instrument utile, surtout s’il est géré par un autre organe lui apportant des informations intéressantes. Il ne comble pas les lacunes concernant les informations secrètes, mais peut contribuer à l’élaboration d’une décision politique préalable.

L’OSINT devrait, par ailleurs, être considéré comme un domaine de coopération assez intéressant, permettant d’intensifier la confiance mutuelle. Il pourrait jouer un rôle crucial, qui ne découlerait pas nécessairement de ses possibilités intrinsèques, mais de la valeur qu’il revêt pour la formation au contrôle qualité et, à l’occasion, de son usage en tant que moyen d’information efficace dans les dispositifs politiques gouvernementaux et autres.

Une approche coordonnée de l’OSINT au niveau européen n’empêcherait nullement de disposer d’une information "à la carte", mais contribuerait à économiser du temps et de l’argent. Les conséquences d’une telle politique pour certains aspects de la guerre de l’information et de la guerre des réseaux ne doivent pas être sous-estimées. Soulignons, là encore, que de nombreuses agences de renseignement continueront d’être exclusivement ou essentiellement impliquées dans l’acquisition et le développement de sourcesde renseignement secret. Il est, toutefois, dans leur intérêt de garantir qu’au fur et à mesure de son développement, l’OSINT respecte des normes qualité d’un certain niveau et qu’il est intimement mêlé aux mécanismes de renseignement et de prise de décision.

Un échange de vues commun sur le sujet encore plus controversé que représente le renseignement économique pourrait être lui aussi important pour une politique européenne de renseignement. Chaque pays a une façon qui lui est propre de traiter la question. Elle inclut :
- l’appui aux négociations gouvernementales ;
- le contre-espionnage économique ;
- la lutte contre la concurrence déloyale (ce que les Américains appellent levelling the playing field [mettre sur un pied d’égalité]) ;
- un appui passif, semi-actif ou actif du renseignement à certaines politiques d’intérêt national ;
- le refus de traiter le renseignement économique, mais la création d’organes auxiliaires semi-gouvernementaux ;
- la surveillance de la pénétration et de l’influence économique ;
- une combinaison de contre-espionnage et de fourniture par le gouvernement d’une information ouverte à toutes les entreprises commerciales.

L’élément important est que, quels que soient les intérêts nationaux, les intérêts collectifs de l’Europe sont, dans la plupart des cas, clairement identifiables et devraient recevoir une attention appropriée. La première chose à faire pour les agences devrait être d’éviter les concepts et les méthodes antagoniques. L’Union économique et monétaire en Europe a un impact étendu, et s’y préparer n’est pas seulement une affaire commerciale : cela concerne toutes les personnes impliquées dans les mécanismes gouvernementaux.

Avantages budgétaires

Les points de départ et d’arrivée sont très clairs : il n’y a pas d’argent. Les budgets ont été réduits et, dans certains cas, ils continuent de l’être ; rien n’indique, du reste, que la tendance pourrait s’inverser dans un proche avenir.

Un tel contexte économique s’est déjà présenté dans l’histoire du renseignement. Le schéma habituel était le suivant : réduction des moyens à l’essentiel, baisse de la qualité du recrutement, donc moindre importance pour les décisions politiques, budgets encore plus bas, détérioration de l’agence, urgence politique ou militaire la ressuscitant de façon abrupte et chaotique, ou - cas le plus fréquent - échec total du renseignement et création d’une nouvelle structure.

Malheureusement, la situation actuelle est beaucoup plus complexe qu’elle ne l’était lorsque les gouvernements disposaient d’une plus grande marge de décision et avaient la possibilité de mettre en oeuvre des politiques. La comparaison peut sembler extravagante, mais ce qui se passe dans l’industrie de défense européenne (absence de fonds disponibles pour soutenir une base industrielle et technologique de défense nationale et risque, sans une politique commune, de perdre des moyens uniques) pourrait se produire bientôt dans le renseignement. L’environnement est tel que, même si l’importance d’avoir une capacité particulière est reconnue, elle a toutes les chances de se heurter à un mur d’indifférence.

Cet aspect peut être approfondi si l’on compare les besoins de nos homologues américains avec ceux de l’Europe. Maintenant que l’Europe est bien intégrée, les effets des décisions insuffisamment documentées se font sentir approximativement sur le même nombre de personnes dans les deux cas. En Europe, le besoin de connaissance est le même, voire plus important. En réalité, les petits gouvernements ont besoin d’en savoir plus, mieux et plus vite s’ils veulent protéger efficacement leurs intérêts. En termes absolus et proportionnellement au PIB, les budgets sont très différents de part et d’autre de l’Atlantique(6). Un certain double emploi est peut-être nécessaire, mais la nécessité de dépenser davantage ne peut être satisfaite au niveau national seulement. C’est bien entendu au niveau européen que les résultats peuvent être obtenus, au bénéfice des gouvernements européens et de la relation transatlantique.

Bien entendu, c’est dans le domaine des moyens de collecte technique qu’il semblerait plus facile de plaider pour des politiques communes. C’est ce qu’illustrent l’histoire du projet avorté de satellite britannique Zircon SIGINT, la réussite du satellite franco-italo-espagnol Hélios PHOTINT et l’abandon des programmes franco-allemands Hélios II et Horus. Dix ans après l’échec du programme Zircon, certains enseignements utiles pourraient être tirés concernant l’importance de programmes satellitaires conjoints plutôt que nationaux. Mais les satellites ne sont que la partie sophistiquée et pas nécessairement décisive de tout un éventail de capacités de renseignement. Les satellites communs ou partagés présupposent une culture sous-jacente, impliquant l’ensemble de la communauté nationale et européenne du renseignement.

Un autre domaine où le manque d’argent est cruellement ressenti est l’évaluation multisource. L’évaluation n’implique pas en soi un investissement financier aussi important que le recueil technique, mais elle ne peut souvent s’appuyer que sur les crédits non utilisés, une fois payés tous les articles et les activités les plus coûteux. La tradition bureaucratique accorde plus d’importance au recueil de renseignements parce qu’elle est plus facilement quantifiable que l’évaluation, processus difficile et ambigu. L’évaluation multisource est néanmoins l’objectif idéal vers lequel toutes les collectes et les évaluations de source unique tendent à converger.

Une autre difficulté est que, jusqu’ici, l’évaluation a été en grande partie réalisée dans le cadre de structures gouvernementales, alors qu’à l’avenir, un meilleur usage pourrait être fait des ressources humaines non gouvernementales. La sous-traitance de certains segments du processus d’évaluation multisource pourrait être une solution, à condition de disposer des fonds suffisants. Là encore, une politique européenne commune pourrait faciliter l’évaluation des fournisseurs extérieurs de service et la répartition des ressources à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement.

Avantages politiques

La relation entre la politique nationale/internationale et le secteur du renseignement est loin d’être simple et aisée à décrire. Dans l’idéal, les agences de renseignement peuvent se limiter à faire leur travail indépendamment du gouvernement démocratique en place ; sous un angle plus réaliste, elles seront impliquées à des degrés variables dans la vie politique. Même la différence de nationalité ne suffit pas à définir clairement les limites de l’activité du renseignement. Les services savent ce que signifient les pressions politiques, les procédés détournés, les écoles de pensée, les camarillas, les factions transnationales, les connexions internationales solides et autres.

Parfois, tout comme l’Alice de Lewis Carroll ou le personnage de l’ouvrage Espejo de Virtud du philosophe espagnol Baltasar Gracian, les responsables du renseignement ont la chance unique de voir le monde de l’autre côté du miroir. La loyauté demeure, comme il se doit, mais les stéréotypes politiques perdent leur crédibilité dans le processus. C’est précisément lors de bouleversements politiques qu’un service de renseignement doit avoir du recul, agir par anticipation et faire preuve d’intuition pour offrir la meilleure information possible. Les parlements et les gouvernements élus prendront des décisions, mais cela sera probablement plus facile s’ils sont mieux informés. Ce que l’on appelle aujourd’hui "instabilité" est en fait un mouvement vers un nouvel ordre mondial qu’il est difficile de définir, mais dont il est vital de déceler et de comprendre les caractéristiques dès que possible.

La première façon de réagir à cet environnement de transition est liée à la nécessité de partager l’information dans le cadre d’initiatives et d’instances multilatérales. Mais les partenaires multinationaux sont souvent d’anciens ennemis ou, pire, de nouvelles entités dont la fiabilité n’a pas encore été prouvée. La solution instinctive est d’expurger le renseignement jusqu’à un niveau acceptable, à la limite de l’inutilité. Une autre réponse créative consiste à signer des accords de sécurité avec de nouveaux alliés potentiels (comme le fait actuellement l’UEO, préalablement à tout élargissement supplémentaire) ou, de façon moins formelle, de créer des groupes de renseignement entre agences ayant des intérêts similaires.

Une autre réaction contradictoire peut être l’espionnage dans des pays considérés jusqu’ici comme amis, parce que les rapports traditionnels de loyauté collective sont mis à mal par l’apparition de pressions politiques et économiques. Il ne faut ni surestimer ce phénomène, ni en sous-estimer les effets négatifs sur la confiance mutuelle. C’est ce que l’on constate dans l’Europe du renseignement, où les tendances politiques vers une coopération internationale et une intégration européenne approfondie se renforcent quelquefois l’une l’autre, mais peuvent aussi être totalement opposées. Dans ce contexte, une politique européenne de renseignement n’est pas seulement nécessaire ; elle est indispensable.

Si les services de renseignement sont la représentation et la concrétisation ultimes de la raison d’Etat, deux questions majeures se posent aujourd’hui en Europe occidentale : de quel Etat s’agit-il ? qui cette raison d’Etat représente-t-elle ? A la veille de l’introduction de l’euro, l’Etat-nation d’Europe occidentale n’est sûrement pas l’entité toute puissante qui caractérisait le paysage du continent au début du siècle. Deux guerres mondiales, une guerre froide, un miracle économique, la révolution de 1968, trois grandes récessions, le processus d’intégration européenne et la mondialisation des économies ont complètement transformé cette réalité politique. Les Etats-nations sont apparus parce qu’ils garantissaient la sécurité extérieure, l’ordre interne, la prospérité nationale et l’identité culturelle. Aujourd’hui, cette garantie est, dans le meilleur des cas, très limitée et chacun reconnaît plus ou moins que c’est seulement grâce à la dimension européenne (quelle que soit sa forme) que les intérêts nationaux pourront être étendus et protégés. Le stéréotype politique est de considérer la souveraineté nationale comme l’étendard auquel se rallier mais, là encore, ce que les Etats-nations sont en mesure d’offrir est très limité. Telle est la difficile situation dans laquelle se trouvent aujourd’hui tous les membres de l’UE et de l’UEO.

Les gouvernements et les parlements démocratiquement élus et responsables légitiment l’existence d’une raison d’Etat, mais cela ne veut pas dire pour autant ni qu’il n’existe qu’une raison d’Etat pour chaque gouvernement ou qu’une légitimité impuissante soit un instrument national utile. S’il est vrai que nous vivons une révolution de l’information, après celles de l’agriculture et de l’industrie, les services de renseignement deviendront nécessairement des acteurs clés. Ils possèdent une riche expérience de la gestion des sources, de l’analyse conjoncturelle, de la recherche sérieuse et de l’emploi d’hypothèses de travail, et ils peuvent parfois exiger les moyens d’acquérir des systèmes très sophistiqués de fusions de l’information. Une relation saine, utile à tous avec d’autres professions liées à l’information est une étape essentielle de la création de nations "intelligentes" s’orientant vers une Europe "intelligente"(7).

Une fréquente objection politique est qu’une politique européenne de renseignement peut être un facteur de rupture dans une relation transatlantique déjà en train d’évoluer. Il est clair que le renseignement a une valeur stratégique et un symbolisme politique important, mais l’Alliance a évolué depuis l’époque de la guerre froide. Une relation se développe si les deux parties y voient leur intérêt respectif. En ne contribuant aux évaluations de la sécurité des alliés en matière de renseignement qu’à hauteur de 20%, les pays européens ne représentent pas un partenaire très intéressant. On peut objecter qu’il est difficile, à partir de ce pourcentage, de quantifier et de qualifier la contribution de chaque Etat. Un autre argument est que, dans certains secteurs, le renseignement humain (HUMINT) surtout, les pays européens sont dans l’ensemble beaucoup moins dépendants des Etats-Unis, mais que ceux qui sont membres de l’UE ou de l’OTAN continuent d’obtenir beaucoup moins de renseignements qu’ils ne le devraient par rapport aux Etats-Unis.

Selon certains, une relation inégale peut être profitable, à condition que l’acteur le plus puissant soit prêt à supporter un fardeau plus important ainsi que le coût de son leadership. Cela pourrait s’appliquer au renseignement, mais le tableau politique général montre le contraire. Les Etats-Unis sont prêts, dans la pratique, à accepter certains des désavantages d’une relation plus équilibrée, mais ils veulent en échange que les intérêts communs reçoivent un plus vaste appui à l’échelle mondiale(8).

Actions possibles

Les propositions sur ce qu’un domaine d’activité d’une politique européenne de renseignement pourrait inclure vont des plus prudentes aux plus ambitieuses et concernent différents secteurs du renseignement vis-à-vis de la prise de décision.

Les premières comprennent : la création de groupes de réflexion ad hoc pour l’examen des questions sur le moyen terme ; un centre commun de formation des analystes stratégiques ; une coopération accrue dans des domaines non traditionnels tels que les "nouveaux risques" (par exemple, le crime organisé, le trafic de drogue et le blanchiment d’argent) et la création d’un mécanisme de coopération type Europol.

Les projets les plus ambitieux comprennent : la création et la gestion à l’échelle européenne d’un réseau d’experts auquel il serait fait appel en cas de crise, et que pourrait appuyer ultérieurement un "intranet" européen ; un groupe de haut niveau chargé d’examiner les besoins en matière de renseignement au niveau européen ; l’exploitation de certains domaines OSINT par l’UEO, éventuellement par un centre commun ; une instance supérieure regroupant des groupes dont les membres ne seraient pas les mêmes dans des secteurs tels que le renseignement HUMINT, IMINT, SIGINT, etc.(9) ; différents schémas d’évaluation commune du renseignement, surtout à l’UEO, l’idée n’ayant pas progressé à l’OTAN ; enfin, une division générale du travail entre les Etats-Unis et les Européens, plus ou moins en fonction de leurs expériences respectives. Chacune de ces propositions reflète une véritable préoccupation partagée par les pays européens, mais un concept définissant clairement qui fait quoi et quand est nécessaire.

Comme nous l’avons vu, une politique ou une communauté européenne de renseignement n’a pas besoin d’être compliquée ou très formalisée. La coopération informelle entre les agences peut, dans un premier temps, être accrue. Les contacts entre les chefs de ces services étant très fréquents, il ne devrait pas être difficile de trouver l’occasion de lancer une discussion sur les principaux besoins, accords et évaluations communs en matière de renseignement. Les thèmes examinés devraient être suffisamment techniques pour être traités sans exiger au préalable des mandats politiques contraignants. Ce cadre pourrait se révéler également idéal pour accroître la confiance entre les grandes et les petites instances, ainsi qu’entre les nouveaux et les anciens alliés. Des évaluations communes, même si elles sont difficiles à élaborer, sont désormais reconnues par les services de renseignement européens comme un besoin essentiel.

Lorsque l’on tente de procéder à des évaluations communes, les réseaux d’experts externes connus de chaque service pourraient être progressivement inclus, tout d’abord indirectement, puis, le cas échéant, directement. Cela rendrait possible, à l’intérieur de l’Europe, la création de facto d’un réseau ad hoc d’experts, lequel fonctionnerait ensuite de façon plus souple et plus systématique. Ce réseau devrait être appuyé par le développement de bases de données de niveau élevé afin d’instaurer une confiance mutuelle et de permettre une information appropriée pouvant être utilisée dans le cadre de prévision(10).

Dans la plupart des cas, les services de renseignement n’ont et n’auront pas à leur disposition des moyens suffisants pour traiter directement l’ensemble de l’OSINT, mais ils pourraient y contribuer en concentrant leurs ressources sur des initiatives communes permettant d’exploiter les sources ouvertes fournies dans des langues particulièrement difficiles à traduire. L’autre fonction qu’ils pourraient avoir serait d’encourager la prise de conscience, l’expérience et l’exploitation des sources ouvertes dans les secteurs commerciaux et académiques. Une contribution utile serait l’adoption d’approches et de repaires communs par les fournisseurs et les bénéficiaires de renseignements commerciaux. Le modèle de coopération mis au point aux Pays-Bas est particulièrement utile. Il préconise :
- un cercle extérieur avec un symposium européen organisé en terrain neutre, ouvert aux professionnels à la fois des gouvernements et du secteur commercial ;
- un cercle intermédiaire offrant une plate-forme aux directeurs des départements de sources ouvertes des différentes agences de renseignement, définissant les tâches des différents groupes de travail et les supervisant ;
- le noyau central formé de groupes de travail sur des projets spécifiques(11).

Alors que cette approche du bas vers le haut s’impose progressivement, une approche du haut vers le bas pourrait simultanément être envisagée. Les acteurs seraient des instances parlementaires, à la fois nationales et internationales, et des gouvernements. Les parlements nationaux pourraient élargir leurs débats actuels, portant sur les réformes et les résultats des pays en matière de renseignement, à la question plus vaste de la gestion de l’information et de la concurrence nationale. Les assemblées parlementaires internationales pourraient suivre l’exemple de l’Assemblée de l’UEO en continuant de développer des thèmes tels qu’Internet, la politique industrielle des sciences informatiques et l’infrastructure de l’information ou, le cas échéant, le renseignement conjoint(12). Les gouvernements évolueront probablement à un rythme plus lent, mais trois instruments au moins sont à leur disposition pour élargir la coopération : le Centre de situation de l’UEO ainsi que la Cellule de planification, le Centre satellitaire, et les futurs programmes militaires conjoints dans le domaine des satellites. Comme cela a déjà été mentionné, une évaluation commune est véritablement nécessaire, alors que la guerre de l’information pourrait fournir un domaine de coopération qui reste à explorer. Le moment venu, si les pays européens s’avèrent capables de faire des progrès, les Etats-Unis pourraient avancer une proposition constructive afin d’améliorer et d’équilibrer la coopération transatlantique.

Pour conclure, l’élaboration d’une politique européenne de renseignement peut être considérée comme nécessaire, compatible avec d’autres politiques et réalisable. Elle est nécessaire parce que, du point de vue professionnel, aucune agence européenne ne peut, à elle seule, faire face à l’explosion mondiale de l’information et aux implications de l’OSINT ainsi que du renseignement économique qui engendrerait une liste impressionnante de besoins dans le domaine de la collecte de renseignements. Une autre raison tient à la réduction des budgets. Au niveau national, les ressources bien trop limitées pour couvrir le financement de nouveaux programmes de collecte technique de renseignements ou une capacité importante d’évaluation multisource à l’intérieur et à l’extérieur des services de renseignement, voire même pour maintenir les moyens existants. Enfin, une politique semble nécessaire parce qu’elle est saine politiquement et qu’elle reconnaît les limites des Etats-nations européens indépendamment de la manière dont l’intégration européenne peut évoluer. Les renseignements qu’obtiendraient les responsables politiques grâce à une synergie européenne seraient de meilleure qualité et plus objectifs que ceux que leurs budgets limités leurs permettent d’acheter.

Une telle politique serait compatible avec les liens de confiance et les alliances existants parce qu’elle se fonderait sur les conséquences de l’évolution actuelle et des décisions politiques prises à un plus haut niveau. Elle permettrait non seulement le maintien de relations privilégiées, mais pourrait également les relancer. Elle ne mettrait pas en cause les intérêts sécuritaires spécifiques, mais permettrait une coopération chaque fois que cela serait possible et souhaitable. Elle est réalisable parce qu’elle serait mesurée à l’aune des avantages concrets attendus, et parce qu’elle offrirait un cadre clair pour un effort commun afin de résoudre les anciens problèmes communs ainsi que les nouveaux défis : satellites, OSINT, renseignement économique, guerre de l’information, guerre des réseaux, formation commune et emploi d’analystes, évaluation commune du renseignement multisource. Ces éléments ainsi que les nouveaux risques sécuritaires sont des domaines possibles de coopération dans le cadre d’une politique européenne de renseignement souple, informelle, mais clairement définie.


NOTES

1. Voir Michael Herman, Intelligence Power in Peace and War, Cambridge University Press pour le RIIA, Cambridge, 1996, pp. 293-295.

2. Le texte anglais ("The problem is not US, the problem is us") comporte un jeu de mots entre US (abbréviation de Etats-Unis) et us (nous) que la traduction en français ne permet pas de restituer (NdT).

3. Voir Markus Wolf, avec Anne McElvoy, "Memoirs of a Spymaster", Pimlico, Londres, pp. 47, 110 et 111.

4. La déclaration commune sur la défense européenne faite lors du sommet franco-britannique tenu à Saint-Malo le 4 décembre 1998 mentionne une coopération accrue en matière de renseignement au sein de l’UE.

5. Robert Steele est un ancien membre de l’USMC Intelligence et de la CIA, et l’un des principaux pères de la révolution du renseignement de sources ouvertes (OSINT) aux Etats-Unis.

6. Alors que les dépenses de l’UE en matière de défense représentent environ deux tiers des dépenses américaines, il n’est pas certain que les fonds consacrés par l’UE au renseignement soient comparables à ceux des Etats-Unis (17,8 milliards de dollars) ; quant à sa production, elle est nettement plus faible. Voir "Cost of Intelligence", IHT, 5-6 décembre 1998.

7. Les nations "intelligentes" sont celles qui n’hésitent pas à investir dans la culture de leurs citoyens, dans une société fondée sur la connaissance et dans une infrastructure de l’information, ce qui facilite et accélère les échanges de renseignements.

8. Pour ne citer que l’exemple d’Israël, un autre allié proche des Etats-Unis, il est intéressant de noter que, alors que le programme de l’avion de combat Lavi a dû être abandonné en raison de l’absence de financement américain, il n’en a pas été de même pour le programme satellitaire Ofeq (Horizon). On ne connaît pas les arrangements israélo-américains de renseignement sur le produit de ces satellites, mais l’important est qu’Israël possède son propre satellite sans s’être adressé aux capacités des autres parties.

9. Les groupes ont une solide tradition de la communauté du renseignement et, parfois, comme dans le cas du groupe de Berne, ils incluent jusqu’à vingt pays.

10. Ce que l’on dit moins est que les experts sont particulièrement utiles, non pas lorsqu’ils expliquent ce qui vient de se produire, mais lorsqu’ils sont en mesure de prévoir, ce qui est une entreprise difficile et risquée.

11. Voir Frans de Ridder, "Open Source Intelligence as opportunity : strengths, limits and cooperation potential", séminaire de l’IES-UEO intitulé "Développement d’une politique européenne du renseignement", 13 et 14 mars 1997.

12. Le document 1621 de l’UEO fait d’intéressantes propositions sur : le besoin d’un programme européen coordonné en matière de renseignement ; la nécessité d’accroître la fusion des données de la Section renseignement de l’UEO, les capacités de traitement de l’OSINT et les aéronefs sans pilote pour les IMINT et les SIGINT stratégiques. Voir "Un système de commandement et de conduite des opérations pour l’UEO", rapport présenté au nom de la Commission technique et aérospatiale de l’Assemblée de l’UEO par M. Cunliffe (rapporteur), 5 novembre 1998.


Source : Institut d’Études de Sécurite de l’UEO http://www.weu.int/institute/index2.html