Ne pouvant décrire l’organisation de la lutte antti terrroriste dans chaque pays, nous avons choisi de détailler la politique française en comparant les différences avec les autres pays en abordant les problèmes de coopération européenne.

2.1 L’arsenal juridique français et la coopération entre services français

2.1.1 Des textes récents ont créé un droit original fondant des moyens d’action exorbitants du droit commun

Une forte recrudescence des attentats terroristes sur le territoire national a été à l’origine de la loi numéro 86 - 1020 du 9 septembre 1986 promulguée par le gouvernement de Jacques Chirac et qui comportait un certain nombre de mesures destinées à lutter plus efficacement contre ce phénomène :
- les poursuites et les enquêtes sont centralisées à Paris (art.706-17 Code de procédure pénale),
- la durée de la garde à vue est étendue (art.706-23),
- une cour d’assises spéciale composée de magistrats professionnels est instituée (art.706-25 et loi n°92-1336 du 16 décembre 1992).

Bien qu’il existe une Convention européenne pour la répression du terrorisme signée le 27 janvier 1977 par un certain nombre d’Etats, le législateur s’est trouvé confronté à un problème de définition juridique. La difficulté était de répondre à une double exigence : mettre au point un dispositif efficace tout en respectant le principe de la légalité des délits et des peines et en admettant que la singularité de la bataille à mener suppose des dispositions dérogatoires au droit commun.

Le législateur de 1986 avait renoncé à incriminer le terrorisme en tant que tel. Il lui avait semblé préférable de renvoyer à des infractions déjà définies par le Code pénal ou des lois spéciales. Mais les actes poursuivis devaient avoir été inspirés par un mobile particulier : celui de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur.
Le texte adopté par le Parlement dès le 7 août 1986 avait été déclaré aussi applicable aux atteintes à la sûreté de l’état, les deux comportements se trouvant de manière fréquente unis par un lien étroit.

Mais par décision du 3 septembre 1986 le Conseil constitutionnel a estimé que " les règles particulières qui trouvent leur justification dans les caractéristiques spécifiques du terrorisme ne sauraient, sans qu’il soit porté atteinte au principe d’égalité devant la justice, être étendues à des infractions qui ne présentent pas les mêmes caractéristiques ".
Bien que les auteurs de la loi n’aient pas voulu recréer une juridiction d’exception telle que la Cour de sûreté de l’Etat, ils se sont inspirés de plusieurs règles qui gouvernaient le fonctionnement de cette dernière. Il en a été ainsi pour ce qui concerne la centralisation des poursuites, le renforcement du pouvoir des enquêteurs, l’attribution de compétence pour les crimes à une cour d’assises spéciale.

Un livre XV a été ajouté au livre XIV du Code de procédure pénale intitulé "De quelques procédures particulières". Il comprend les articles 706 - 16 à 706 - 25 qui énoncent les règles de compétence et de procédures applicables aux actes de terrorisme.
Le nouveau Code pénal devait franchir une étape supplémentaire dans la reconnaissance du phénomène terroriste. En effet une plus grande distinction a été opérée entre les infractions de droit commun et celles qui s’inscrivent dans le cadre d’une entreprise terroriste : ces dernières sont traitées de manière autonome et font l’objet d’une répression plus ferme.
Alors qu’auparavant le législateur ne s’y intéressait que sur un plan procédural, le nouveau Code leur consacre, sous les articles 421 - 1 à 422 - 5, un titre II du livre IV intitulé "Des crimes et délits contre la nation, l’Etat et la paix publique".

(L’exposé des sanctions définies par le Code Pénal se trouve en annexe)

Les dispositions relatives à la compétence et à la procédure continueront de faire l’objet d’un fascicule particulier sous les articles 706 - 16 à 706 - 25 du Code de procédure pénale.

Par ailleurs, deux autres étapes traduisent la réponse apportée par le législateur français au fléau terroriste :

- la loi n°87-542 du 16 juillet 1987 autorisant la ratification de la Convention Européenne pour la répression du terrorisme.
Cette convention énumère les infractions qui peuvent être considérées comme des actes de terrorisme par les états signataires et en tire des conséquences au plan de l’extradition. Elle oblige désormais la France à extrader les terroristes sans pouvoir opposer à l’État requérant le caractère politique de l’infraction, la connexité avec une infraction politique ou le mobile politique de l’auteur. En cas de refus d’extradition, le terroriste pourra être traduit devant les juridictions répressives françaises. Deux "clauses échappatoires" permettent à l’État requis de reprendre sa liberté et de refuser l’extradition si l’État requérant ne présente pas ce que l’on a appelé un "brevet de démocratie".

- la loi n°92-686 du 22 juillet 1992 portant réforme des dispositions du code pénal relatives à la répression des crimes et délits contre la nation, l’Etat et la paix publique, après quelques légères modifications, adoptait les articles 421-1 à 422-5 relatifs aux actes de terrorisme, aux personnes responsables, aux peines encourues et à d’éventuelles causes d’exemption ou de diminution des peines. Ces textes sont entrés en vigueur le 1er mars 1994 avec l’ensemble des dispositions du nouveau code pénal ( loi n°93-913 du 19 juillet 1993 ).

- la loi du 30 décembre 1996 a complété le dispositif par des dispositions relatives aux perquisitions de nuit en matière de terrorisme. Ce sont les articles 706-24 et 706-24.1 qui résultent de l’article 16 de la loi n°96.1235 du 30/12/1996.

2.1.2 Mais les infractions visées sont encore limitatives

Le nouveau Code pénal distingue deux catégories d’infractions. Tandis que l’article 421 - 1 se réfère à un certain nombre de crimes et de délits prévus par les livres II et III ou par des lois particulières, l’article 421 - 2, par une incrimination nouvelle, entend réprimer le terrorisme dit "écologique".

1° Actes terroristes de l’article 421 - 1 : une définition qui s’enrichit et se clarifie

Tout comme l’ancien article 406-16 du Code de procédure pénale le nouveau texte vise des infractions déjà prévues dans le Code pénal ou des lois particulières. Néanmoins, elles sont beaucoup plus nombreuses que par le passé à devenir susceptibles de recevoir la qualification d’actes de terrorisme.

Il en est ainsi tout d’abord des atteintes volontaires à la vie, tels le meurtre, l’assassinat et l’empoisonnement (article 221 - 1 à 221 - 5), des atteintes à l’intégrité de la personne tels les tortures et actes de barbarie, les violences et les menaces (article 222 - 1 à 222 - 18), de l’enlèvement et de la séquestration (article 224 - 1 à 224 - 5), du détournement d’aéronef, de navires ou de tout autre moyen de transport (article 224 - 6 à 224 - 8).

Peuvent également constituer des actes de terrorisme les vols, extorsions, destructions, dégradations et détériorations, ainsi que les infractions, en matière informatique. Il s’agit d’atteintes aux biens incriminées dans le livre III du nouveau Code.

2° Acte de terrorisme de l’article 421 - 2 : une incrimination nouvelle

Il s’agit là d’une incrimination nouvelle qui, à la différence de l’article 421- 1, ne se réfère pas à une infraction déjà existante. Elle est caractérisée par l’introduction dans l’atmosphère, dans le sol, dans le sous-sol ou dans les eaux d’une substance de nature à nuire à l’homme, aux animaux et au milieu naturel. Le législateur a voulu prendre en compte la fragilité des sociétés modernes face à de tels risques. Mais il sera évidemment nécessaire que l’acte ait été en relation avec l’entreprise terroriste définie par l’article 706 - 16 du Code de procédure pénale.

2.1.3 La relation avec l’entreprise terroriste est délicate à établir

Le régime juridique particulier institué par le législateur suppose que les infractions énumérées plus haut ont été commises en relation avec une entreprise terroriste.

La notion d’entreprise suppose l’existence d’un dessein formé ou d’un plan concerté se traduisant par des efforts coordonnés en vue de l’objectif à atteindre.

Un certain nombre d’éléments seront ainsi à prendre en considération : l’élaboration d’un plan d’action, le rassemblement de moyens matériels, la mise en place de dispositifs de repli.

Parfois la preuve résultera essentiellement d’un communiqué revendiquant la responsabilité de l’action pour le compte d’un groupe terroriste.

L’entreprise mentionnée par l’article 706 - 16 du Code de procédure pénale peut être individuelle ou collective. Le plus souvent, l’activité terroriste est le fait d’un groupe. Mais un fanatique isolé est aussi susceptible de tomber sous le coup de l’incrimination dès lors qu’il n’a pas agi de manière improvisée mais a préparé et organisé son action.

Le législateur a entendu désigner un acte particulier : la volonté d’intimider ou de terroriser la population ou une partie de celle-ci, en troublant ainsi gravement l’ordre public.

L’article 411-4 du code actuel envisage le fait d’entretenir des intelligences avec une puissance étrangère en vue de susciter des hostilités ou des actes d’agression contre la France.

2.1.4 La coopération entre les services français, qui s’organise, est déjà contestée

Le 21 décembre 1985, le juge d’instruction parisien Alain Marsaud réclamait, dans un article publié par le journal Le Monde, la création d’un "conseil de sécurité" de l’anti-terrorisme. Face à la menace, les autorités françaises, déjà, cherchaient une réponse appropriée. En lançant l’idée d’un "organe permanent", le juge Marsaud lançait la réflexion qui devait conduire à la création de la 14ème section du parquet de Paris dite "antiterroriste", composée de 4 magistrats et dotée de pouvoirs étendus et d’une compétence nationale aux termes de la loi du 9 septembre 1986 qui complète le dispositif institué en octobre 1984 avec la création de l’Unité de Coordination de la Lutte Antiterroriste (UCLAT) : cet organe regroupe aujourd’hui sous l’autorité du directeur général de la police nationale les chefs des services actifs de la police, de la gendarmerie et des services secrets (D.G.S.E.).

Côté police, l’Unité de Coordination de la Lutte Antiterroriste harmonise l’action des services de renseignement (D.S.T., R.G.) et de police judiciaire (P.J.) : les premiers - sous la houlette administrative - devant fournir les renseignements aux seconds - sous l’autorité des magistrats. Il semble que l’histoire de l’UCLAT soit jalonnée de rétentions d’informations, de rivalités internes. Cette constatation renforce l’idée de la création d’une plate-forme unique ( police-justice ) anti-terroriste.

Un rapport de la F I D H (Fédération Internationale des Droits de l’Homme) réclame en quelque sorte la disparition de la section antiterroriste, coupable à ses yeux de pratiquer "l’inquisition" et une " justice spéciale ". Ce rapport, assez engagé, méconnaît, aux dires des spécialistes, les difficultés de la lutte anti-terroriste. En insistant naïvement sur quelques garanties juridiques, il tend à minorer les exigences de la lutte anti-terroriste et viendrait à considérer que le terrorisme ne présente pas une menace particulière.

Si quelques événements survenus au cours d’un procès récent ont mis en évidence le problème de la détention provisoire ainsi que les difficultés rencontrées en Corse par la 14ème section dans l’enquête sur le meurtre du préfet Erignac, il convient de se poser le problème en terme d’organisation et pas uniquement de méthode : il faut donner les moyens nécessaires aux juges anti-terroristes de faire convenablement leur travail, dans des délais raisonnables, sachant que cette section ne compte que quatre juges d’instruction. Ce chiffre est à comparer aux moyens donnés au nouveau "pool financier" qui doit traquer la délinquance financière et qui se trouve composé de soixante magistrats spécialisés. Cette démarche devra aller de pair avec l’amélioration de la coopération entre les services de police et de gendarmerie.

Le récent procès par contumace de l’attentat du DC10 UTA témoigne des limites de l’efficacité du dispositif : l’instruction est claire, la sanction pénale impossible.

Dès lors les résultats apparaissent de bon niveau et sont très mal connus, même s’ils restent sans doute insuffisants. Il existe une contradiction entre le temps nécessaire au renseignement sur les réseaux de terroristes dont la caractéristique est la capacité à être clandestins, celui des poursuites judiciaires limitée par les libertés publiques garanties par la Constitution et le droit pénal français et le temps des médias et des populations ou des victimes, naturellement plus impatientes et exigeantes

2.2 Une construction de coopération internationale ou multilatérale récente, lente, continue et multiforme

2.2.1 Cette coopération est récente

Le terrorisme est une préoccupation pour certains pays européens depuis 20 ans seulement. La création du groupe TREVI date du milieu des années 70.

En décembre 1975, lors de la réunion du conseil européen de Rome, les ministres de la justice et de l’intérieur ont décidé, dans le cadre de la coopération politique européenne, de créer un forum de lutte contre le terrorisme international, en partie parce qu’à l’époque, cette question ne figurait pas au programme d’Interpol.

En juin 1976, une résolution du Conseil a mis sur pied le groupe Terrorisme, Radicalisme, Extrémisme et Violence Internationale (TREVI), ayant pour mission d’échanger de l’information sur la coordination de la lutte contre le terrorisme et sur les méthodes de formation.

C’est une démarche associant certains états membres de la C.E.E. (12 Etats au départ auxquels s’ajoutent l’Autriche, la Finlande, et la Suède) du niveau des ministres, organisée autour de 6 groupes d’experts :

TREVI I : le plus ancien concerne les échanges d’informations relatives aux activités terroristes (UCLAT représente la France).
TREVI II : échange d’informations relatives aux perturbations de l’ordre public et à la formation.
TREVI III : lutte contre la criminalité organisée.
TREVI IV : sécurité nucléaire.
TREVI V : mesures compensatoires à la libre circulation des personnes.

Jusqu’à 1992, cette structure a évolué en un réseau de prise de décision, forgeant ainsi une culture commune entre spécialistes, malgré l’absence d’un secrétariat permanent

2.2.2 Il s’agit d’un processus lent et continu

Prés de 30 ans plus tard en dépit de l’évolution de la menace, la collaboration inter services a continué même si elle n’est pas achevée.

- Une convention européenne pour la répression du terrorisme du 27/1/77 n’a été ratifiée par la France qu’en juillet 1987.

- Le groupe TREVI initial a évolué vers le groupe TREVI 92 dans le cadre de la mise en place parallèle de la coopération Schengen.

L’espace européen Schengen créé en 1985 et appliqué en 1990, institue la libre circulation des personnes et des biens à l’intérieur des frontières des Etats membres de l’Espace Schengen, prévoit une sécurité interne en coopération (coopération policière, droit de suite), une coopération judiciaire et un fichier commun " Système d’information Schengen " SIS " articulé sur les fichiers de chaque état membre qui applique ses lois propres de protection des citoyens (CNIL pour la FRANCE).

2.2.3 Cette coopération est multiforme

- Cette coopération entre les différents services de police n’est pas seulement européenne, ou sous l’égide de l’Union Européenne, elle est parfois internationale, multilatérale ou bilatérale.

Ainsi, on peut relever des accords, ou des rencontres de coopération :

Club de Berne 1971, informel, multilatéral,

Club de Vienne 1979 disparu avec le groupe TREVI et Comité K4

Groupe Quantico 1979 à l’initiative des U.S.A

Police Working Group on Terrorism créé en 1980.

Et tout particulièrement en matière de terrorisme :

La coopération unilatérale et internationale dans le cadre de l’OIPC/Interpol (organisation internationale de police criminelle),

Une série d’accords bilatéraux signés par la France :
- accord franco-allemand de coopération contre le terrorisme en 1986
- accord franco-italien en 1990
- accord franco-espagnol en 1987 " dit de GERONE "

- Cette coopération est souvent liée à des politiques sectorielles : lutte contre les stupéfiants, contre le blanchiment des capitaux, contre le trafic d’armes, contre la(les) mafia, contre la fraude, contre l’immigration, pour la protection de l’environnement.

Cette sectorisation destinée à faciliter la coordination de l’information ne permet pas toujours d’avoir une vue globale des trafics qui s’interalimentent de plus en plus.

Ce foisonnement d’initiatives, cette multiplicité d’accords ou de coopérations depuis 30 ans traduit un réel besoin de répondre à la menace. Ce besoin va trouver enfin un écho plus structurellement européen.

2.3 Une construction européenne inachevée

2.3.1 L’apport du traité de Maastricht

La signature du Traité sur l’Union européenne (TUE) à Maastricht en décembre 1991 a conduit à instituer le pilier de la communauté européenne et deux piliers intergouvernementaux : la PESC et la coopération en matière de justice et d’affaires intérieures (JAI). L’entrée en vigueur du traité de Maastricht permet à l’Union Européenne un renforcement de la coopération par la mise en place d’une compétence européenne dans le domaine des affaires intérieures et de la justice, inscrits au titre VI, art. K à K9 du traité.

De nouvelles possibilités sont ouvertes dans le cadre d’une coopération renforcée entre les instances répressives pour protéger le vaste espace sans frontières intérieures et portant sur les domaines suivants :
- politique d’asile
- franchissement des frontières extérieures
- politique d’immigration
- lutte contre la toxicomanie
- lutte contre la fraude
- coopérations judiciaires en matière pénale et civile
- coopération douanière
- et enfin coopération policière en vue de la prévention et de la lutte contre le terrorisme, le trafic illicite de drogue et autres formes graves de criminalité.

Cette coopération est structurée autour du Conseil JAI (cf organigramme en annexe.) qui arrête les décisions et actions communes, sur proposition d’un état membre, de la Communauté ou du Comité de coordination (COREPER) composé de hauts fonctionnaires.

En septembre 1992, un groupe " criminalité organisée " a été créé au sein du troisième pilier JAI. Son premier rapport sur les principaux groupes criminels organisés a été présenté à une réunion interministérielle du TREVI au Danemark (6 et 7 mai 1993).

Dès la mise en ouvre du plan d’action JAI à Bruxelles en décembre 93, des mesures concrètes ont été lancées :
- lancement de l’union Drogue Europol
- finalisation de la convention Europol
- stratégie de lutte globale contre la drogue
- lutte contre l’immigration illégale
- intensification de la coopération en matière de droit d’asile
- renforcement de la coopération judiciaire notamment par l’extradition
- intensification de la coopération policière et judiciaire dans la lutte contre la criminalité organisée internationale

2.3.2 Europol

L’idée lancée par les allemands en 1990 a été retenue lors du sommet de Luxembourg des 28 et 29/6/91 . Europol vise à faciliter au niveau communautaire et central la coordination et l’échange des données criminelles entre les états membres.
Dans un second temps Europol élargira son champ actuel de compétence de la criminalité et la drogue, à la lutte contre le terrorisme.
Il a vocation, à terme, à gérer les fichiers informatisés relatifs au terrorisme et les systèmes de gestion de l’information. Cependant, aucune connexion interfichiers ne sera autorisée, notamment avec le fichier Schengen.
Un plan d’action pour Europol a été inscrit à l’ordre du jour du conseil JAI de mai 1999.
Seule l’unité drogue d’Europol fonctionne actuellement.
Il faut souligner qu’Europol ne sera pas une super police (type FBI), il n’aura pas de pouvoirs propres d’investigation et de procédure, chaque Etat restant souverain en ces domaines.

2.3.3 Le traité d’Amsterdam étend les compétences communautaires

Les domaines de la justice et de la police touchent aux compétences régaliennes de chaque Etat. L’extension du champ de compétence de l’UE dans ces domaines ne peut donc se faire qu’avec un engagement politique de chaque Etat membre. Amsterdam prévoit une avancée dans cette voie. Dans son article K2.2 le traité d’Amsterdam décide une avancée déterminante en permettant à Europol la coordination et la mise en ouvre d’actions spécifiques d’enquête menées par les autorités compétentes des Etats membres, y compris des actions opérationnelles d’équipes conjointes.

Il faut noter que la prééminence du politique est aussi démontrée par le G8 qui s’est saisi de la question du financement du terrorisme à une plus large échelle.

Le traité signé à Amsterdam le 2 octobre 1997 a marqué des progrès dans plusieurs domaines. Pour le titre VI,
- le nouvel article K2 étend les compétences d’Europol, encourage la coordination des enquêtes policières, les enquêtes conjointes, l’instauration d’un réseau de recherches, de documentation et de statistiques sur la criminalité transfrontalière.
- l’article K3 traite de la coopération judiciaire en matière pénale. Les principales avancées prévoient notamment de faciliter l’extradition entre Etats membres et d’adopter progressivement des mesures instaurant des règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions applicables dans les domaines de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogue.
- le nouvel article K8 renforce le rôle du comité K8 (ancien K4). En plus de son rôle de coordination, celui-ci formule des avis à l’intention du Conseil sur une coopération en matière pénale et sur le rapprochement des règles de droit pénal.

2.4 Un bilan déjà positif

2.4.1 TREVI a obtenu de très bons résultats dans les limites d’action fixées au groupe :

La proposition de création d’une Unité européenne de renseignement et celle relative à une Cellule de crise européenne anti-terroriste, qui prend dans une première étape la forme d’une réunion périodique des officiers de liaison ;
- L’échange d’officiers de liaison, au départ pour ce qui était de la lutte anti-terroriste, échange aujourd’hui élargi aux domaines de la drogue, de la grande criminalité, de la formation ;
- Des échanges d’informations en matière de maintien de l’ordre. A l’occasion de certains événements sportifs, pour contrer le phénomène des hooligans, ces échanges d’informations ont été très efficaces. Aujourd’hui, cette coopération a été élargie à d’autres domaines susceptibles de provoquer des troubles sur la voie publique, et notamment les manifestations frontalières ou devant les institutions communautaires ;
La mise en place d’un certain nombre de fichiers à vocation européenne :
- Fichier des explosifs.
- Fichier des empreintes digitales. Ce fichier s’inspire du système français Morphosystem.
- Fichier de l’héroïne et de ses dérivés. Ce fichier, qui doit à terme concerner toutes les drogues, est mis en ouvre par le Laboratoire interrégional de police scientifique de Lyon, qui possède une expérience très poussée en la matière.
- Fichier des documents arabes falsifiés. Ce fichier est à la charge des autorités fédérales allemandes.

- La rédaction d’un certain nombre de glossaires multilingues, en particulier dans le domaine de la lutte anti-terroriste et des explosifs ;
- La mise en place d’un réseau de communication protégé par voie de fax, en vue de l’échange d’informations sensibles ;
- Des actions de standardisation des matériels, des méthodologies et des logiques d’action et d’interventions sensibles
- Des rencontres et des programmes d’échanges entre écoles de police ; ainsi, l’Ecole nationale supérieure de la Police de Saint-Cyr-Mont d’Or (qui a la charge de former les commissaires de Police pour la France) a désormais des programmes d’échanges réguliers avec la Polizei-Führungsakademie de Munster, le Police Staff College de Bramshill, l’Ecole de le Police d’Avila, La Garda Siochéna College de Templemore, le Politie Studie Centum de Warnsveld, etc. ; il en est de même par exemple pour l’Ecole supérieure des Officiers de paix de Nice. ;
- Des actions communes de formation des policiers dans des domaines aussi divers que les stupéfiants, les empreintes génétiques, les évolutions sociales actuelles, les noms arabes, les systèmes informatiques, la sécurité dans les aéroports, etc.

2.4.2 Des progrès récents ont amélioré le fonctionnement du troisième pilier.

La création du comité K8 suscite quelques espoirs relatifs au troisième pilier. En effet, l’ancien comité K4 ne faisait que coordonner pour la forme et prenait rarement des décisions. Il rédigeait des textes pour préparer les décisions du COREPER.
Au sein du deuxième pilier le COTER est rattaché à la DG1 et composé de diplomates. Il traite du terrorisme hors UE (islam et fondamentalisme), de la situation au Kosovo, du programme d’aide et d’assistance à l’autorité palestinienne, de gestion de crises, de conventions internationales. Une des propositions avancées a permis de créer un répertoire des compétences et de spécialistes. Une banque de données sur les mouvements islamistes en Europe est également demandée par certains états membres.
Les groupes de travail sur le terrorisme des deuxième et troisième piliers ont des réunions de travail en commun et provoquent des rencontres avec les pays du reste du monde (USA, MO, Russie, pays candidats à l’élargissement...).
Dans le cadre méditerranéen, la commission a lancé un processus Euromed qui constitue un espace de dialogue et au sein duquel la question du terrorisme est abordée. En novembre 1998 une réunion à la commission européenne a été tenue. Elle a rassemblé tous les états méditerranéens. Elle portait sur la lutte contre le financement du terrorisme et les faux documents d’identité.


Source : Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN) http://www.ihedn.fr