Reforma del sistema financiero internacional

Las deficiencias básicas del sistema financiero internacional han desempeñado un papel decisivo en la actual crisis económica mundial. La desreglamentación financiera y la supresión de los controles de capital en la mayoría de los países han promovido una mayor integración financiera mundial en las décadas de 1990 y de 2000. También promovieron la innovación financiera que dio lugar a nuevos derivados complejos y alejó cada vez más a los instrumentos financieros de activos más tangibles y productivos, lo cual originó una rápida expansión de los movimientos de capital a corto plazo. Asimismo, los mercados financieros se fueron relacionando cada vez más con los de seguros, productos básicos y bienes raíces mediante instrumentos complejos con los que se podían realizar fácilmente transacciones internacionales. En gran parte, ese proceso de “financialización” cobró tales proporciones que escapó al control de los organismos de reglamentación. Además de crear la ilusión de diversificar los activos, el sistema llevó a asumir riesgos excesivos y provocó burbujas financieras que estimularon lo que resultó ser un modelo insostenible de crecimiento económico mundial. La expansión financiera no regulada también dio lugar a la inestabilidad de los flujos de capital procíclicos y a la especulación en los mercados de productos básicos. Esto último influyó en cierta medida en las crisis del combustible y de los alimentos.

La función esencial de un sistema financiero es actuar como intermediario eficaz entre los ahorradores y los inversionistas y proporcionar financiación fiable y suficiente a largo plazo para inversiones. Evidentemente, el crecimiento financiero de las pasadas décadas se produjo sin tener en cuenta esa función. La tasa de inversión (productiva) se estancó en casi todo el mundo, a pesar del espectacular crecimiento del sector financiero (gráfico 5). Una movilidad del capital más fluida ha dado a los países en desarrollo mayor acceso a recursos financieros pero también ha hecho más difícil la gestión de la política macroeconómica, debido a la naturaleza inestable y a los ciclos de auge y crisis de las corrientes financieras en los mercados desreglamentados.

Dada la creciente interdependencia económica y política del mundo actual, conseguir un crecimiento amplio, rápido y sostenido del empleo y de los ingresos entraña desafíos normativos incluso más complejos que los del pasado. En los acuerdos multilaterales diseñados en Bretton Woods no se previó un régimen mundial para los movimientos de capital, pues se pensó que la movilidad del capital sería limitada. Sin embargo, después del fracaso de esos acuerdos, y a pesar del incremento de las corrientes de capital privadas, no se ha creado ningún régimen de ese tipo. Evidentemente, habrá que renovar el sistema de Bretton Woods para ayudar tanto a los países desarrollados como a los países en desarrollo a mitigar los efectos negativos de la inestabilidad de los flujos de capital y los precios de los productos básicos.

Fortalecimiento de la cooperación financiera internacional

Existen diversas opciones para crear un sistema financiero más estable y un entorno más favorable al crecimiento sostenible. Algunas de ellas se están abordando en el marco de las respuestas a la crisis mundial de 2008-2009, pero probablemente habrá que recurrir a todas ellas al mismo tiempo para conseguir los resultados deseados.

En primer lugar, es necesario mejorar la reglamentación financiera internacional para acabar con la asunción de riesgos excesivos y la inestabilidad de las corrientes de capital mediante, entre otras cosas, controles de capital adecuados y reformas regulatorias macroprudenciales que impongan un sesgo anticíclico en las normas relativas al porcentaje de reserva obligatoria y las provisiones para fallidos.

En segundo lugar, es preciso reforzar la coordinación tributaria a nivel internacional y levantar el secreto bancario para poder introducir reformas amplias en materia de reglamentación y supervisión financieras y garantizar así que los centros bancarios extraterritoriales, que actualmente no están regulados y funcionan como paraísos fiscales, también sean objeto de supervisión.

En tercer lugar, a medida que se vayan elaborando nuevos sistemas de reglamentación, habrá que ir llevando a cabo una revisión en profundidad de los actuales mecanismos de financiamiento compensatorio destinados a hacer frente a las conmociones externas. Esa revisión debería asegurar una mayor disponibilidad de liquidez internacional y un acceso más fácil a ella, especialmente para los países en desarrollo, mediante la modificación de las condiciones de acceso a esos recursos, con arreglo a las recientes reformas de los servicios de crédito del FMI pero ampliando aún más ese acceso, sobre todo para los países de ingresos bajos, gracias a la armonización con las estrategias nacionales de desarrollo y a las nuevas modalidades de ayuda de que se habla más arriba.

En cuarto lugar, habrá que revisar la labor de vigilancia multilateral para que abarque todas las consecuencias posibles de las políticas económicas nacionales a nivel internacional. La vigilancia sigue siendo un cometido clave del FMI para la prevención de crisis y la protección de la estabilidad financiera mundial, y el Fondo ha centrado sus esfuerzos en la estabilidad externa y en la evaluación de los tipos de cambio. El FMI no consiguió evitar la reciente crisis mundial debido, en parte, a que el mecanismo en vigor no establecía diferencias entre los países en cuanto a su influencia en la estabilidad sistémica; es decir, la vigilancia no era más rigurosa con respecto a los países que emiten las principales monedas de reserva. Esa diferenciación debería ser esencial en la labor de vigilancia, pero quizá más importante sería que se integrara en un mecanismo reforzado e institucionalizado de coordinación de políticas macroeconómicas a nivel internacional. Como ha demostrado la crisis, hace falta un mecanismo de ese tipo para moderar las oscilaciones del ciclo económico mundial y afrontar el problema de los desequilibrios financieros mundiales. La promesa del Grupo de los Veinte (G-20) de crear un marco para fomentar un crecimiento económico mundial robusto, sostenible y equilibrado debería llevarse a la práctica urgentemente. Sin embargo, se tardará muchos años en reequilibrar de forma sostenible la economía mundial, por lo que la aplicación de ese marco no se puede debatir en consultas oficiosas a nivel del Grupo de los Veinte, sino que habrá que institucionalizarla debidamente en el sistema multilateral y establecer mecanismos de aplicación para que la coordinación normativa sea eficaz y responsable.

En quinto lugar, se podría crear un nuevo sistema mundial de reservas en el que el dólar de los Estados Unidos ya no sea la única moneda de reserva importante. El dólar ha demostrado que no es una reserva de valor estable, requisito fundamental para una moneda de reserva estable. No obstante, muchos países en desarrollo, movidos en parte por la necesidad de protegerse de la inestabilidad de los mercados de productos básicos y las corrientes de capital, acumularon importantes reservas durante la década de 2000. Así pues, es preciso establecer un nuevo sistema que haga más fácil poner en común las reservas a nivel regional e internacional y que no se base en una única moneda nacional, o siquiera en diversas monedas nacionales, sino que permita la emisión de liquidez internacional (derechos especiales de giro) para crear un sistema financiero mundial más estable. Esas emisiones de liquidez internacional también podrían constituir la base de la financiación de las inversiones en el desarrollo sostenible a largo plazo, como se indica más arriba.

Reforma de la gobernanza de la arquitectura financiera internacional

Ahora bien, ninguna de esas reformas funcionará a menos que se subsane el déficit democrático que menoscaba la credibilidad de las instituciones de Bretton Woods. Es preciso reformar la estructura de gobernanza del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial para que refleje de manera más adecuada los cambios en el peso de los agentes de la economía mundial y responda mejor a los problemas actuales y futuros y fortalezca, por tanto, la legitimidad y la eficacia de esas instituciones. Es importante no solo reequilibrar el poder de voto en esas instituciones, sino también redefinir por completo sus funciones y dotarlas de los recursos necesarios para que puedan proteger eficazmente la estabilidad financiera mundial, coordinar las políticas macroeconómicas y ofrecer financiación suficiente para el desarrollo a largo plazo.

Habría que crear un nuevo organismo multilateral que se encargue de hacer cumplir las normas que se establecerán para garantizar una regulación y supervisión financieras mejores y más amplias a nivel internacional. Las instituciones existentes, como el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea y la Junta de Estabilidad Financiera, son demasiado limitadas por lo que respecta al alcance de sus funciones y los instrumentos con que cuentan, y carecen de representación suficiente. La nueva autoridad financiera multilateral también tendría que garantizar la coherencia entre el marco regulatorio financiero mundial y las normas comerciales multilaterales.

Es viable una mundializacion equitativa y sostenible?

Las actuales instituciones y normas que rigen la economía mundial se crearon hace más de sesenta años, coincidiendo con la fundación de las Naciones Unidas y la creación del FMI, el Banco Mundial y el GATT. El mundo ha cambiado radicalmente desde entonces, pero las instituciones encargadas de la gobernanza mundial apenas han variado, o se han adaptado muy lentamente. La economía de los distintos países se ha visto integrada cada vez más estrechamente mediante el comercio, las inversiones, las finanzas, las migraciones internacionales y la revolución tecnológica en los transportes y las comunicaciones.

Es evidente que los resultados en materia de desarrollo en el siglo XXI estarán definidos en gran medida por el contexto internacional. También es evidente que las desigualdades, tanto a nivel teórico como práctico, en las normas básicas que se aplican en toda la economía mundial están restringiendo indebidamente el margen de autonomía esencial para promover el desarrollo. En el Estudio Económico y Social Mundial de este año se indica que a la hora de establecer normas multilaterales es necesario eliminar las incoherencias en las distintas esferas y entre los objetivos internacionales y nacionales. Esto se puede conseguir realizando progresos en la aplicación de las siguientes medidas clave:

• Empoderar a las autoridades nacionales para establecer políticas de desarrollo mucho más amplias que las aplicadas en las dos últimas décadas, mediante la reforma de los mecanismos de ayuda, las disciplinas del comercio internacional y las reglamentaciones financieras.

• Ampliar considerablemente el acceso de los países en desarrollo a la tecnología, para que sea comparable al acceso proporcionado al comercio de mercancías.

• Establecer regímenes regulatorios equitativos, previsibles y comparables que faciliten la circulación de mano de obra y capital. • Institucionalizar la coordinación macroeconómica anticíclica mediante la reforma de los mecanismos de vigilancia y del sistema mundial de pagos y reservas.

• Lograr una coordinación eficaz en materia de reglamentación financiera y cooperación tributaria, lo que requerirá abandonar la contraproducente competencia entre los Estados por las corrientes de inversión extranjeras que ha existido durante años.

• Evitar la amenaza del cambio climático mediante la adopción de medidas coordinadas a nivel mundial, para lo cual habrá que hacer ajustes, a través de las arquitecturas financiera, de la ayuda y del comercio, en los procesos de fijación de normas y prioridades, para que tales medidas sean coherentes con los objetivos mundiales de desarrollo sostenible.

La redefinición de las normas del juego en aras de un desarrollo mundial equitativo y sostenible es necesario, pero no suficiente, pues en este proceso los participantes también importan. Conceder más tiempo, recursos y margen de autonomía a los países en desarrollo con condiciones de partida menos ventajosas para lograr su participación plena no debe considerarse un acto de caridad o buena voluntad por parte de los más poderosos, sino un imperativo para lograr el objetivo compartido de ampliar el comercio internacional. El principio de los derechos y las obligaciones comunes pero diferenciados, definidos en función del grado de desarrollo, tendrá que llevarse a la práctica e integrarse en un sistema de normas claras.

Redefinir las normas no es tarea fácil. Los interesados tendrán que acordar los objetivos comunes de desarrollo sostenible que se han de perseguir a nivel mundial y estar convencidos de que la cooperación reportará beneficios netos para todos, que serán positivos para las generaciones presentes y futuras. Ahora bien, con cualquier plan de cooperación internacional puede ocurrir que se considere que los beneficios netos no son los mismos para todos, y cualquier desigualdad prevista en cuanto a los resultados puede impedir alcanzar soluciones globales eficaces. Dado que existen diferencias en el nivel de vida y, por tanto, en la capacidad de pago, se esperará que algunos países asuman una proporción mayor del costo total de la provisión de bienes públicos mundiales, lo cual puede hacer que disminuya su motivación para cooperar a este respecto. Así pues, para establecer acuerdos multilaterales el modelo propuesto de reparto de la carga es tan importante como el alcance de los beneficios reportados por los bienes públicos.

La comunidad internacional tiene que afrontar un hecho clave, y es que el desarrollo desigual que ha traído consigo la mundialización, hasta la fecha no ha sido sostenible ni económica ni ambientalmente ni tampoco ha sido viable desde un punto de vista político. Ahora los países en desarrollo han cobrado mucha más importancia y están mucho más integrados en la economía mundial, por lo que la crisis mundial tiene repercusiones más profundas y consecuencias más graves para el desarrollo.

Aunque la actual crisis sólo pone de manifiesto los riesgos que están siempre asociados a una integración mayor de la economía de los países en la economía mundial, lo que se plantea no es tanto una retirada del proceso de mundialización —aunque en términos cuantitativos la crisis actual está forzando esa tendencia como la redefinición de un proceso de mundialización viable. Las fórmulas propuestas para reorganizar la arquitectura financiera, de la ayuda y del comercio tienen por objeto subsanar las deficiencias en esas esferas. También es importante subsanar las deficiencias institucionales en los actuales procesos de toma de decisiones de las principales organizaciones encargadas de la gobernanza económica mundial, como el FMI y el Banco Mundial, y eliminar las desigualdades en cuanto al acceso a la participación en otras organizaciones, como la Organización Mundial del Comercio.

Es necesario reforzar la coordinación mundial de la adopción de decisiones económicas de manera de reducir al mínimo los casos de incompatibilidad entre las normas relativas al comercio, la ayuda, la deuda, las finanzas, la migración, la sostenibilidad ambiental y otras esferas relacionadas con el desarrollo. Actualmente no existe ningún organismo internacional que se ocupe de forma sistemática de la compatibilidad y la coherencia en la determinación de las normas multilaterales. En 1995 se propuso que el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, que había sido reformado, desempeñara esa función directiva, pero la propuesta recibió solo un apoyo moderado.

La crisis mundial ha dado pruebas dolorosas de las deficiencias del sistema actual. El cambio climático y la evolución demográfica exigen que haya una mayor coherencia entre las distintas esferas de la gobernanza mundial y entre los procesos de adopción de decisiones a nivel nacional y mundial. Sea cual sea la forma que cobre, establecer una entidad de coordinación internacional basada en principios compartidos y mecanismos transparentes es más urgente que nunca.