En conclusion de ses travaux, la commission retient les recommandations suivantes :

L’accueil et l’accompagnement de la famille des victimes

L’armée belge étant régulièrement engagée dans des opérations de maintien de la paix à l’étranger, elle doit consacrer une attention particulière à l’accueil et à l’accompagnement des familles des victimes éventuelles.

1. Lorsqu’il y a des victimes à déplorer dans le cadre desdites opérations, les membres de leur famille ont toujours le droit de connaître toute la vérité sur les événements. Il y a lieu, dès lors, d’adapter la procédure d’information des familles. Il importe que les familles soient averties du décès de leurs proches avant toute diffusion à la presse. Il faut, en outre, le faire de manière digne et humaine. L’armée belge doit permettre à la famille du défunt de voir celui-ci si elle le désire, et veiller à la préparer suffisamment à affronter cette épreuve.

2. Les membres de la famille ont en outre pleinement le droit de rendre hommage à leurs défunts de la manière qu’ils choisissent. Les règles du protocole doivent à cette occasion céder le pas aux souhaits des proches.

3. Il faut que les familles puissent bénéficier de l’assistance d’un personnel social, médical et psychologique spécialement formé pour gérer les situations difficiles de ce type. Les familles doivent être informées par des documents clairs.

La décision de la Belgique de participer aux opérations de paix de l’ONU

4. La décision de prendre part à une opération de paix de l’ONU doit résulter d’une analyse approfondie qui tienne compte des aspects humanitaires, politiques et militaires de l’opération. Cette analyse doit constituer le fondement du processus décisionnel. En tout cas, le Gouvernement doit veiller, en cas de participation à une mission, à ce qu’une série de conditions soient remplies, de manière que la sécurité des troupes soit assurée au maximum et que les chances de réussite de la mission soient optimalisées.

5. Dans le cadre d’une participation à une opération de l’ONU, il ne peut pas y avoir de confusion, ni pour les pays participants, ni pour le pays visé par l’opération, entre, d’une part, la mission de l’ONU et, d’autre part, les liens passés et présents qui existent entre les pays concernés. C’est pourquoi, il serait souhaitable que la Belgique ne fournisse plus de contingent aux opérations de l’ONU menées dans des pays avec lesquels elle a entretenu jadis des relations coloniales. Cependant, cela ne saurait empêcher la Belgique de mener, en cas de besoin, de sa propre initiative, des missions d’évacuation dans ces pays.

6. La commission juge qu’il n’est pas souhaitable que la Belgique mène une coopération technique militaire simultanément avec une opération de paix de l’ONU. En effet, ce faisant, elle crée ainsi des situations équivoques, voire conflictuelles, ce qui n’est pas favorable à une bonne coopération sur place. Il convient de suspendre complètement la CTM, le cas échéant, pour la durée de l’opération.

7. La commission estime que le Gouvernement doit définir une série de principes et de critères pour la participation de notre pays à de futures opérations de paix de l’ONU, et qu’il doit en assurer l’application et l’évaluation. Pour définir ces principes et critères, il faut s’inspirer des propositions qui ont été formulées dans des rapports d’évaluation antérieurs.

8. Il y a lieu de vérifier si les moyens en personnel, en équipement et en armement ainsi que les moyens financiers nécessaires sont suffisants. Les moyens dont on dispose dès le début de l’opération doivent permettre réellement d’assurer au maximum la protection et la sécurité du personnel.

9. Il faut prévoir un nombre suffisant d’hommes (qui ne doivent pas nécessairement tous être Belges, mais qui doivent être des partenaires opérationnels et crédibles) et un armement suffisant pour que le contingent belge puisse faire face à toutes les éventualités (" worst case "). Dans sa proposition, l’état-major général doit toujours veiller à ce que le détachement belge puisse créer sa propre réserve mobile.

10. À ce sujet, il serait souhaitable que l’on s’assure de la fiabilité et de la capacité opérationnelle des partenaires éventuels à la mission de paix. L’on doit veiller de près à ce que les autres contingents étrangers avec lesquels on doit coopérer, soient suffisamment crédibles et disposent eux-mêmes de l’appui logistique nécessaire. Bien qu’un accord de principe puisse être signifié au préalable, la Belgique ne pourra en aucun cas encore envoyer des Casques bleus en mission avant de connaître la composition complète de la force de l’ONU et qu’il y ait un engagement officiel concernant la contribution de tous les pays participants. Il faut éviter à tout prix de reproduire une situation dans laquelle on est obligé de chercher un contingent supplémentaire qui soit suffisamment crédible, alors même que les troupes belges sont sur place et que la composition incomplète ou déséquilibrée de la force de l’ONU leur fait courir des risques superflus.

11. En ce qui concerne le nombre et la nature des missions, l’état-major général devra toujours, lorsque l’opération de la force d’intervention internationale mixte comprend une mission de QRF, s’efforcer systématiquement de confier cette mission à un détachement belge. Il ne pourra déroger à ce principe que dans les cas où un partenaire absolument crédible fournira ladite QRF.

12. Le mandat conféré dans le cadre d’une opération de maintien de la paix est défini par le Conseil de sécurité des Nations unies. Les pays qui fournissent des troupes en vue de ce type d’opération doivent être associés à la définition du mandat. Le mandat doit d’ailleurs être conçu de manière que les missions puissent être modifiées au cas où l’une des parties concernées n’en respecterait pas l’exécution.

13. Du point de vue politique belge, cela signifie qu’en cas de décision de participer à une opération de maintien de la paix, il y a lieu de tenir compte non seulement de la situation telle qu’elle se présente, mais aussi de l’éventualité d’un scénario " worst case ". Du point de vue militaire, cela signifie que l’on doit tenir compte, pour ce qui est du choix de l’armement et dans le cadre de la préparation des troupes, de l’éventualité d’une aggravation de la situation, même si rien ne l’annonce au moment de la préparation.

14. Les règles d’engagement doivent être simples, claires et explicites. En outre, le commandement de la force de maintien de la paix et, au besoin, le commandement du contingent belge doivent les traduire en directives militaires compréhensibles à l’usage des troupes. Les règles d’engagement doivent être suffisamment souples pour pouvoir être adaptées à la détérioration de la situation.

La préparation technique et le déroulement de la participation d’un détachement belge à une mission de l’ONU

15. Nos troupes doivent recevoir une formation adaptée à la mission qui sera la leur dans le cadre des opérations de maintien de la paix. Chaque détachement doit recevoir un entraînement spécifique, pendant le temps nécessaire, en vue de la mission qu’il aura à accomplir à l’étranger. Cette formation doit comprendre un briefing complet sur leur mission et un exposé détaillé et pratique concernant les règles d’engagement, le comportement à adopter sur place et la situation qui règne dans le pays où les troupes seront envoyées.

16. La commission propose, par analogie avec ce qui se fait dans les pays scandinaves, que la Belgique dispense aux cadres et éventuellement aux troupes des forces armées et/ou de la future mission de maintien de la paix, une formation spéciale qui leur permettra de jouer leur nouveau rôle de " peacekeepers " et de " peace-enforcers" . La formation pourrait être dispensée, dans un cadre plus large, comme celui de l’UEO, de l’OTAN ou de l’ONU.

Cette préparation ne peut pas se faire au détriment de l’entraînement militaire normal. Elle ne peut pas compromettre ni du point de vue matériel, ni du point de vue psychologique, la possibilité d’engager les troupes en cas de conflit armé. Les " missions de police " ne peuvent pas hypothéquer le caractère opérationnel et militaire.

17. Il y a lieu d’expliquer et de commenter en langage clair le mandat et les règles d’engagement à l’état-major et aux hommes jusqu’aux échelons inférieurs du contingent. L’on ne peut pas se contenter d’une information " en cascade " comme celle qui a lieu au sein de la MINUAR.

18. Il faut prévoir un laps de temps nécessaire à la préparation des cadres militaires avant leur départ pour une mission de paix des Nations unies. En effet, ces cadres militaires, appelés à entrer directement en contact avec l’administration des Nations unies, devront recevoir des briefings (leçons) détaillés pour qu’ils puissent se familiariser avec les procédures budgétaires, financières, administratives et logistiques des Nations unies.

19. Avant qu’un détachement belge ne parte en mission au service des Nations unies, le logement des troupes doit avoir été réglé de manière que la sécurité et les besoins opérationnels de la mission ne puissent être compromis. Un contrôle devra être effectué sur place par des militaires belges.

20. Lorsqu’un détachement belge accomplit une mission à l’étranger, les troupes doivent pouvoir disposer de tous les moyens opérationnels modernes qu’elles ont utilisés au cours de leur formation et de leur entraînement. Les responsables ne peuvent pas invoquer des raisons budgéraires pour engager nos troupes avec du matériel vétuste.

21. Le matériel de transmission et de communication doit être adapté aux exigences de la mission à accomplir. Nos troupes à l’étranger doivent disposer de radios de combat modernes et de suffisamment de moyens de communication mobiles, et ce, jusqu’aux échelons les plus bas.

22. Les unités qui participent à des opérations de l’ONU doivent au moins pouvoir disposer de leur armement organique complet. La qualité de leur armement doit être au moins égale à celle des belligérants (potentiels). L’ONU peut fixer les modalités d’utilisation de certains systèmes d’armement, mais les unités belges se réservent le droit d’acheminer sur place tous les systèmes d’armement qu’elles jugent nécessaires ou utiles à leur propre sécurité dans les situations difficiles. En cas de légitime défense, les unités en question doivent avoir expressément le droit de se défendre avec toutes les armes disponibles.

23. Lorsque le commandant d’un détachement belge à l’étranger adresse une demande au centre d’opérations à Evere en vue d’obtenir des munitions ou du matériel, cette demande doit être examinée le plus rapidement possible et, le cas échéant, exécutée dans le délai demandé.

24. La commission estime qu’il est indiqué que le mandat de la mission de paix consacre une attention particulière aux campagnes médiatiques de dénigrement et, plus précisément, aux appels à la déstabilisation et à la violence.

25. L’une des premières tâches du détachement sur place est de prévoir un plan d’évacuation applicable militairement et un scénario " worst case ". Ce plan et ce scénario doivent être communiqués le plus rapidement possible jusqu’aux échelons inférieurs, et il y a lieu d’organiser le plus rapidement possible un exercice pour le cas où ce plan devrait être mis en oeuvre ou pour le cas où ce scénario se produirait.

26. Dans des situations de crise, les responsables militaires de la mission de paix sur le terrain doivent pouvoir interpréter le mandat ou les ROE, si ceux-ci ne sont pas suffisamment clairs pour que l’on puisse réagir à la situation.

27. Les conseillers en droit des conflits armés doivent recevoir une formation de haut niveau. Leur capacité à communiquer avec le personnel et à lui fournir des explications didactiques doit être évaluée. Ces personnes doivent être hautement qualifiées et satisfaire à des critères sévères.

La collecte et l’analyse de renseignements

28. L’ONU doit mettre en place son propre service de renseignements, tant à New York que sur le terrain. Ce service se consacrerait notamment à l’alerte rapide (early warning) , c’est-à-dire la détection précoce, sur la base des éléments disponibles, des sources possibles de conflit. À cet effet, il y a lieu de mettre en place un réseau d’experts, qui recueillerait les informations. L’on pourrait également avoir recours à la coopération avec les organisations internaitonales de sécurité régionale existantes (OUA, OSCE, etc.).

29. Le contingent belge doit toujours disposer d’un réseau de renseignement solide qui lui soit propre, composé d’officiers de renseignements suffisamment formés et maîtrisant, si possible, la langue du pays. À défaut, on doit disposer en permanence d’interprètes dignes de confiance.

30. Pour l’analyse des renseignements, le SGR doit disposer de suffisamment d’analystes, qui évalueront le contenu de chaque information. En outre, il doit y avoir un retour d’information systématique à l’adresse des unités sur le terrain.

L’information

31. L’ONU doit disposer sur le terrain d’une cellule d’information chargée d’expliquer la mission de la force de paix à la population locale et d’entretenir les contacts avec les médias locaux et internationaux.

Le fonctionnement du centre d’opérations

32. Il faut créer, à l’échelon des interforces, une structure de commandement responsable, devant le chef d’état-major général, de toutes les activités afférentes à la préparation, à l’exécution, au contrôle et au suivi des opérations.

33. Le centre d’opération doit disposer du personnel le plus compétent et le plus expérimenté, ainsi que des techniques les plus modernes, en matière de télécommunications et d’informatique.

34. Les états-majors des diverses forces et les commandants hiérarchiques des unités désignées doivent être directement associés à la coordination et la direction des opérations.

35. Il faut désigner avec précision les compétences et les responsables des divers échelons. Il faudra en outre fixer avec soin la répartition des compétences et des responsabilités entre l’autorité nationale et le commandement de l’ONU.

Le fonctionnement du service de renseignements et de sécurité (SGR)

36. Il convient de réformer le service du renseignement militaire (SGR), notamment en tenant compte de la nouvelle loi sur les services de renseignements et de sécurité. Ce service doit avant tout devenir un instrument efficace et cohérent de soutien pour les responsables des opérations tant au niveau de l’état-major général que pour les responsables sur le terrain. Il convient d’améliorer considérablement les capacités d’analyse et, de plus, de les mettre à profit pour élaborer des options politiques à l’intention des responsables. On devra veiller à assurer la diversité des sources d’information et le caractère contradictoire des analyses. Il importe en outre d’organiser un retour d’information permanent entre le SGR et les commandants responsables sur le terrain. Le SGR doit être informatisé et pouvoir fonctionner avec rapidité, précision et souplesse.

37. Le SGR doit pouvoir renforcer les unités déployées sur le terrain dans le domaine du renseignement ; notamment par la mise à disposition d’équipes de personnel spécialisé ou par des moyens techniques.

38. Il faudra dispenser une formation spécifique aux officiers de renseignements qui pourront faire une partie de leur carrière en tant que spécialistes en la matière au sein de la branche 2.

La coordination entre le département de la Défense nationale et l’état-major général de l’armée

39. Il faut optimiser la transmission des informations entre l’état-major et le cabinet de la Défense nationale. Les rapports des briefings du chef d’état-major général au centre d’opérations d’Evere doivent être envoyés quotidiennement au ministre. Le ministre doit assurer, si besoin, le suivi des informations qu’il reçoit de cette manière.

40. En ce qui concerne la décision de participer à une mission de paix des Nations unies ainsi que la préparation et le déroulement de cette opération, il serait opportun que le Gouvernement dispose de l’avis écrit du chef d’état-major général.

La coordination entre les départements des Affaires étrangères et de la Défense nationale

41. La commission estime que la coordination entre les ministères des Affaires étrangères et de la Défense nationale ne peut pas se limiter à des questions de second ordre et à des contacts ponctuels. Elle doit être organisée de manière structurelle et au plus haut niveau politique.

42. La commission suggère qu’un représentant du département des Affaires étrangères assiste aux réunions quotidiennes du centre d’opérations, particulièrement au briefing du SGR, chaque fois que la Belgique participe à une opération militaire à l’étranger.

43. Le Gouvernement belge doit disposer d’un instrument d’analyse et de coordination pour préparer la politique par la collecte, l’analyse et la transposition de recommandations des informations émanant des diverses sources de renseignements disponibles (Affaires étrangères, SGR, Sûreté de l’État et autres). Concrètement, en ce qui concerne l’Afrique, il est urgent de prêter plus d’attention au renforcement de la cellule " Afrique " du département des Affaires étrangères, et de prévoir davantage de moyens pour accroître son efficacité.

La sélection des officiers à engager dans le cadre des opérations de l’ONU

44. Les officiers d’état-major que l’armée belge délègue dans les quartiers généraux opérationnels de l’ONU doivent être sélectionnés sur la base de leur compétence professionnelle pour la fonction requise, et doivent être aptes à fonctionner dans le cadre d’une équipe internationale. Il y a lieu de sélectionner par priorité les officiers qui maîtrisent la langue du milieu de travail.

45. Si le Force Commander est un officier de l’armée belge, il doit pouvoir faire des recommandations concernant la désignation des officiers belges de son état-major.

46. Toute fonction exercée dans un quartier général de l’ONU doit offrir au moins autant de possibilités de promotion qu’une carrière classique au sein des forces armées.

L’évaluation des opérations par les autorités militaires

47. Il convient de procéder à un débriefing approfondi et détaillé après chaque opération militaire à l’étranger. Dans la perspective de missions ultérieures, il faudra traduire en directives opérationnelles les constations que ce débriefing aura permis de faire et les transmettre à toutes les instances militaires concernées et au Gouvernement.

La Communauté internationale et les Nations unies

48. En ce qui concerne les Nations unies, la commission s’est bornée à examiner les aspects du fonctionnement de cette organisation qui sont liés aux missions de maintien de la paix du type de celles du Rwanda.

Elle renvoie au " Rapport d’ensemble sur les enseignements tirés de la mission des Nations unies pour l’assistance au Rwanda ", publié par le département des opérations de la paix de l’ONU en décembre 1996, ainsi qu’à l’étude du " Joint Évaluation of Emergency Assistance to Rwanda " (publié en mars 1996).

La commission invite par ailleurs la commission des Affaires étrangères du Sénat à se pencher, dans les meilleurs délais, sur la question des nécessaires réformes qu’il convient d’apporter aux structures et au fonctionnement des Nations unies et de son Conseil de sécurité en ce qui concerne les situations de crise et les opérations de paix.

49. Dans l’attente des suggestions de réformes de la commission des Affaires étrangères, la commission estime, en tout état de cause, que le Conseil de sécurité doit être tenu d’examiner immédiatement les rapports de la Commission des droits de l’homme de l’ONU. Il faut tenir compte de ces rapports et entendre les rapporteurs spéciaux sur les droits de l’homme dans le cadre d’une prise de décision relative à l’envoi d’une mission de paix.

50. Il est indiqué que chacun des pays qui ont été, d’une façon ou d’une autre, associés aux événements du Rwanda, et les Nations unies elles-mêmes en fassent une analyse et une évaluation approfondies. Aussi le Sénat de Belgique demande-t-il aux parlements des différents pays d’examiner ce problème.

51. Après chaque mission, l’ONU doit immédiatement constituer une cellule d’évaluation dans laquelle siègent les pays participants. Le rapport de cette cellule est transmis aux divers gouvernements qui peuvent le mettre à la disposition de leur Parlement pour évaluation. À la demande du parlement, le rapporteur de l’ONU peut être entendu à ce sujet.

Enquête internationale sur l’assassinat des présidents du Burundi et du Rwanda en avril 1994

52. Les nations unies doivent prendre l’initiative de mener une enquête internationale sur l’assassinat des présidents du Burundi et du Rwanda en avril 1994.

Modification du droit interne belge

53. La commission estime qu’il y a lieu d’intégrer dans le droit pénal interne des dispositions sanctionnant les crimes contre l’humanité, et particulièrement le crime de génocide.

L’information du Parlement

54. Lorsque notre pays participe à une mission à l’étranger, un groupe de travail de la commission des Affaires étrangères du Sénat en suivra les développements de près et en informera le Parlement.

55. La commission invite le Gouvernement à faire rapport au Sénat, une fois par an pendant les cinq années à venir, sur les progrès qui auront déjà été faits dans l’exécution des présentes recommandations.