Red Voltaire
Derecho internacional

Hans Blix: reformar la ONU después de la guerra de Irak

En la conferencia magistral, pronunciada en el Hersch Lauterpacht Memorial y que reproducimos con la amable autorización de la universidad de Cambridge, Hans Blix analiza las motivaciones jurídicas de la guerra de Irak y sus consecuencias en derecho. El ex director de los inspectores de la ONU rechaza punto por punto los argumentos británico y norteamericano. Apoyándose en el reciente informe de dieciséis expertos, aboga por una reforma de la ONU que amplíe la representatividad del Consejo de Seguridad para prevenir que se reproduzca ese abuso.

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En mi primera conferencia magistral, hablé de la manera en la que evolucionó, especialmente durante los 150 últimos años, la actitud del mundo en cuanto al uso de la fuerza entre los Estados. En esta tercera conferencia, me voy a concentrar en la actitud radicalmente diferente en cuanto al uso de la fuerza entre la Guerra del Golfo de 1991 y la Guerra de Irak de 2003.

Las reglas de la Carta de la ONU sobre el uso de la fuerza y la seguridad colectiva

En la filosofía posterior a la Segunda Guerra Mundial de la Carta de las Naciones Unidas, la seguridad colectiva debe ser garantizada por el Consejo de Seguridad, y sus cinco miembros permanentes asumen la mayor responsabilidad. El artículo 2:4 definía el principio según el cual los miembros deben abstenerse de amenazar o recurrir a la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado. El capítulo VII consideraba que el Consejo de Seguridad decide la acción en nombre de todos los miembros, lo que incluye la acción armada, que debe emplearse en caso de amenaza contra la paz, el no respeto a la paz o actos de agresión.

Al saber que durante largos años de Guerra Fría, la acción real tenía grandes posibilidad de ser vetada por parte de uno o varios miembros del Consejo, el sistema de seguridad colectiva estaba, en la práctica, paralizado. Para protegerlo contra las agresiones, el artículo 51 de la Carta dejaba a los Estados Miembros remitirse como en el pasado a su «derecho natural de legítima defensa individual o colectiva».

La Guerra del Golfo de 1991

Con el fin de la Guerra Fría, la situación cambió. En lo sucesivo ya no era indeseable un consenso entre los cinco miembros permanentes del Consejo. Este se obtuvo en 1990, cuando Irak atacó y ocupó el Estado de Kuwait.

El presidente Bush padre había construido una coalición internacional de Estados, que incluía a los Estados árabes, y con la autorización del Consejo de Seguridad se lanzó una acción militar en 1991, que expulsó a las fuerzas iraquíes de Kuwait. En ese caso se trataba de un acto de legítima defensa colectiva según los principios de la Carta. Se pudo observar una euforia en la ONU y en el mundo debido al hecho de que el sistema de seguridad y la Carta podían al fin funcionar como se había concebido en San Francisco.

El presidente Bush padre habló de un «nuevo orden internacional». Algunos comentadores más escépticos señalaron que esa operación colectiva no hubiera surgido si no hubiera sido por la preocupación de que si se dejaba a Sadam Husein sin vigilancia, hubiera podido continuar a partir de Kuwait hacia otros Estados ricos en petróleo.

No existía ninguna garantía, añadieron los comentaristas, de que un «nuevo orden internacional» podría prevenir las agresiones contra Estados estratégicamente menos importantes. La decisión de no recurrir a la fuerza militar para expulsar a Sadam Husein del poder era percibida por los mismos escépticos como un cálculo para mantener en el poder un régimen iraquí que pudiera contrabalancear el gobierno teocrático de Irán.

Las inspecciones y las sanciones económicas (1991-2003)

He descrito el sistema de inspección de vigilancia y de muchísima injerencia que se impuso a Irak por la Resolución 687 (1991) para garantizar que todos los programas de armas de destrucción masiva y sus vectores fueran erradicados. Hoy día sabemos que funcionó la combinación de inspecciones, sanciones económicas, presiones diplomáticas y militares. En lo tocante al desarme, la ONU y el mundo lograron un triunfo, sin saberlo a ciencia cierta.

Únicamente respecto del programa nuclear, un punto de vista por lo general compartido por los gobiernos concluía que no subsistía nada significativo en 1998, una vez que se retiraron todos los inspectores. El OIEA informó en 1997 que podía hacerse una idea técnicamente coherente de lo que existía en el pasado en la esfera nuclear, pero que advertía sobre el hecho de que «era inevitable la incertidumbre en todo programa de verificación técnica a escala de todo un país, con miras a probar la ausencia de material y actividades fácilmente disimulables.» Añadía que «el límite más allá del cual tal incertidumbre es aceptable depende del juicio político».

Aunque Ekeus y su sucesor en el cargo de presidente ejecutivo de la UNSCOM, Butler, hayan declarado que según ellos la mayoría de los elementos prohibidos vinculados a los puntos B y C así como los programas de cohetes habían sido destruidos, a fines de 1998 seguía existiendo una considerable e inquietante incertidumbre. No podían encontrarse pruebas satisfactorias de la destrucción de cantidades significativas de diferentes armas y materiales prohibidos, mientras que estudios realizados en el pasado habían demostrado que Irak los poseía.

Entonces, se consideraron esas armas y materiales como «no contabilizados». Quizás fueron efectivamente destruidas o utilizadas durante la guerra contra Irán, pero hasta que esos documento u otras pruebas se presentaran, no se podía excluir que existieran.

Las sospechas sobre el hecho de que las armas y otros materiales prohibidos seguían ocultos se vieron reforzadas por la conducta de Irak respecto de los inspectores de la ONU, y, en especial, con los de la UNSCOM, durante los años 90.

Se produjeron negativas o plazos para el acceso a numerosos sitios; sucesivas declaraciones «enteras, finales y completas» solían ser incompletas o manifiestamente engañosas. A raíz de la invasión y la ocupación de Irak en 2003, cuando quedó claro que no habían materiales prohibidos en ninguno de esos sitios, un mundo presa de la duda preguntó por qué Irak se había comportado de una forma que sugería el ocultamiento de materiales.

A partir de 2002 esa actitud se interpretó equivocadamente por muchos como la prueba de ese ocultamiento. Ahora podemos identificar otras razones diferentes para esa actitud:

- Por una parte, el gobierno iraquí había afirmado a la ONU, con justeza, que todas las armas ilegales habían sido destruidas o declaradas, y exigía el levantamiento de las sanciones. Sin embargo, simultáneamente Sadam Husein quería dar la impresión, sobre todo a Irán, de que quizás seguía en posesión de armas de destrucción masiva; era un ejemplo de situación en la cual se pone el letrero «Cuidado, perro muerde» sin que haya perro;

- El gobierno iraquí dudaba de que las sanciones se levantaran aún si cooperaba plenamente con los inspectores. Entonces, ¿por qué preocuparse? La obstrucción debía ser lo suficientemente tentadora cuando las demandas o acciones de los equipos de inspección parecían provocadores o afectaban su orgullo y dignidad;

- El gobierno iraquí era consciente de que los equipos de inspección podían estar integrados por «expertos», que eran agentes de inteligencia nacionales, y pensaba que tales personas podían suministrar informaciones de blanco para los bombardeos;

9/11 La nueva doctrina de seguridad norteamericana. El expediente británico de septiembre de 2002

Antes de los ataques terroristas contra los Estados Unidos del 11 de septiembre de 2001 e incluso varios meses después de los ataques, altos responsables por la parte norteamericana, entre ellos el vicepresidente, a la vez que sospechaba de Sadam Husein, mantenía su punto de vista según el cual después de todo Irak no constituía una amenaza para la paz.

No obstante, paralelamente al interés creciente en la administración de los EE.UU. por un «cambio de régimen» en Irak, surgía la convicción -sin ninguna prueba para apoyarla- de que, de hecho, Irak conservaba armas de destrucción masiva y estaba incluso resucitando un programa nuclear.

Los disidentes iraquíes, que deseaban una acción armada de los Estados Unidos para eliminar a Sadam Husein, brindaban generosamente informes infundados sobre la existencia de programas prohibidos. Los informes eran acogidos de forma entusiasta y ciega por algunos gobiernos y servicios de información ya que les convenían las conclusiones a las cuales deseaban llegar.

Generalmente, las autoridades de inspección de la ONU no utilizaban a los disidentes como fuentes.
El 17 de septiembre de 2002, se publicó la nueva Estrategia Nacional de Seguridad Norteamericana que daba su apoyo y argumentaba posibles acciones preventivas contra las organizaciones terroristas y los «Estados villanos». En un resumen, declaraba: «La estrategia nacional norteamericana se basará en un internacionalismo especialmente norteamericano que refleje la unión de nuestros valores y de nuestros intereses nacionales. El objetivo de esa estrategia es no sólo hacer al mundo más seguro sino también mejor...» (Sec.1).

Sobre la legalidad de los golpes preventivos, el documento aportaba los elementos siguientes:

«Durante siglos, la ley internacional reconocía el hecho de que no era necesario para las naciones ser víctimas de un ataque antes de que pudieran legalmente emprender una acción para defenderse contra las fuerzas que presentan un peligro ofensivo inmediato. Los investigadores de derecho y los juristas internacionales con frecuencia condicionaban la legitimidad de la acción preventiva a la existencia de una amenaza inmediata:

- en general una movilización visible de ejércitos, de fuerzas navales y aéreas que se preparaban para atacar.

Debemos adaptar el concepto de amenaza inminente a las capacidades y objetivos de los adversarios de hoy. Los Estados villanos y los terroristas no tratan de atacarnos por medios convencionales. Se apoyan en (...) la utilización de armas de destrucción masiva, armas que pueden esconderse fácilmente, ser suministradas secretamente y utilizadas sin advertencia.»

El mensaje principal era que «Los Estados Unidos durante mucho tiempo se han reservado la opción de las acciones preventivas para contrarrestar una amenaza consecuente para nuestra seguridad nacional. Mientras mayor es la amenaza, mayor es el riesgo engendrado por la inacción, y más convincente es el argumento de una acción anticipada para defendernos, incluso si la certidumbre permanece en cuanto al momento y el lugar del ataque enemigo. Para minar o prevenir tales actos hostiles por parte de nuestros adversarios, los Estados Unidos cuentan, si es necesario, con actuar preventivamente.»

La Estrategia continúa explicando que para justificar las medidas preventivas, los Estados Unidos «se equiparán con capacidades de inteligencia mejores y más integradas que puedan suministrar informaciones precisas y fechadas sobre las amenazas, de donde quiera que vengan...».

Por consiguiente, nos damos cuenta de que si los contraataques debían tener lugar antes de que se produjeran los ataques, existiría la necesidad crucial de justificarlos por «informaciones precisas sobre las amenazas». Es algo irónico leer esta frase de septiembre de 2002, un período en el cual la ambición predominante de los servicios de inteligencia y de los gobiernos en Estados Unidos y en Reino Unido era consultar informaciones disponibles que confirmaban el concepto preconcebido y erróneo de una amenaza seria.

El 24 de septiembre de 2002, se publicó el expediente de inteligencia británico. En la carta por la cual se trasmitía este informe al presidente del Consejo de Seguridad, se describía cómo «basado en una cantidad significativa de nuevas informaciones, muestra a las claras cómo Irak ha desarrollado armas químicas y biológicas, adquirido cohetes capaces de atacar a los países vecinos con esas armas e intentado constantemente desarrollar una bomba nuclear».

La carta continuaba afirmando que «incluso en el momento actual, Irak se sigue organizando el disimulo de sus programas de armas de destrucción masiva».

El prólogo del expediente, redactado por el primer ministro Blair contenía en lo adelante un notorio (para bien o para mal) pasaje referente a la organización militar iraquí que permitía que «algunas armas de destrucción masiva estuvieran listas en 45 minutos después de la orden de su utilización».

No obstante, a la inversa del equivalente estadounidense que se publicó más o menos en ese momento, el prefacio precisaba que «los inspectores deben ser autorizados a regresar para efectuar su trabajo correctamente; y si [Sadam] se niega, o si les impide hacer su trabajo, como fue en el pasado, la comunidad internacional deberá actuar».

¿Estaba «predeterminada»la guerra?

Muchos comentaristas han expresado la convicción de que la guerra en Irak estaba «predeterminada», es decir, no decidida en marzo de 2003, sino en un momento dado en 2002. Lo sabremos cuando se revelen los documentos pertinentes. Es cierto que el despliegue militar en la zona del Golfo comienza en el verano y en el otoño de 2002; que el respaldo doctrinario a la acción preventiva surgió en el mismo periodo, al igual que las declaraciones de responsables estadounidenses influyentes sobre la necesidad de un cambio de régimen en Irak y la inutilidad de las inspecciones.

En cuanto al deseo de que continuaran las mismas, se podía claramente observar diferencias de opinión entre los halcones de la Administración norteamericana, como el vicepresidente Dick Cheney, así como otros. También en las palabras de Tony Blair que he citado era evidente, que si bien dudaba del hecho de que Sadam Husein cooperara con los inspectores, la conclusión que sacó del expediente de la información era que existía la necesidad de renovar las inspecciones de la ONU. Los diferentes puntos de vista parecen haberse conciliado por haber llegado a dos conclusiones:

- Que las armas de destrucción masiva de Irak deberían eliminarse, y

- Que las demandas de inspecciones, que los Estados Unidos y el Reino Unido habían sostenido durante largo tiempo en la ONU, estaban confirmadas, pero sin gran convicción de que fueran aceptadas por Irak ni de que fueran coronadas por el éxito.

La Resolución 1441 del Consejo de Seguridad (2002)

La misma actitud un poco ambivalente fue adoptada a lo largo del año 2002. En su discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas de septiembre, el presidente Bush desafió a la ONU a que hiciera respetar sus resoluciones sobre Irak, pero en ninguna parte mencionó las inspecciones.

Cuando poco después Irak aceptó las inspecciones, Washington elaboró una nueva Resolución del Consejo de Seguridad, que proponía un nuevo tipo de «inspecciones armadas» bajo la dirección formal de la ONU, pero bajo el mando real del P5 (los 5 miembros permanentes del Consejo de Seguridad con excepción de los ¡10 miembros no permanentes!).

Sin ser una sorpresa para nadie, esto no fue bien acogido en Nueva York. Tras tensas negociaciones, la Resolución 1441 del Consejo de Seguridad se adoptó por unanimidad. No incluía la participación del P5.

La nueva Resolución daba explícitamente a los inspectores todos los derechos que podían desear, incluido el derecho de conducir a ciudadanos privados iraquíes fuera de su país para interrogarlos en el extranjero, y el derecho de efectuar inspecciones de sitios presidenciales de la misma manera que para los demás sitios.

De forma generosa, el Consejo declaró aplicables diferentes demandas específicas relativas a las inspecciones futuras, que yo había formulado con el director general del OIEA en una carta a Irak a la cual se dio una respuesta relativamente evasiva. Así, como lo señalo en mi libro sobre las inspecciones, ese fue el momento de mi vida en el cual una carta que yo había escrito ¡se elevaba a rango de ley mundial!

Es posible que algunos responsables políticos en Washington hayan esperado que la nueva Resolución sería demasiado dura de aceptar por parte de los iraquíes; que sería rechazada y que, por ello, se eliminaría un argumento contra la acción militar. Sin embargo, sin duda advertido del despliegue militar continuo en el Golfo, Irak aceptó la Resolución poniendo mala cara. Dudo que sin despliegue se hubiera conferido el visto bueno.

Estoy en desacuerdo con la opinión según la cual la diplomacia a veces necesita del apoyo de una presión significativa. La dificultad surge cuando las presiones no funcionan y hay que mostrar que no se trata de meras amenazas. Ahí, donde los gobiernos están inseguros en cuanto a su disposición a pasar de las amenazas a la acción, deben velar por ajustar las presiones/amenazas para no encontrarse contra la pared.

Por mi parte supongo que en cuanto a las presiones militares ejercidas sobre Irak durante el otoño de 2002 y el invierno de 2003, el gobierno de los Estados Unidos no quería, en efecto, encontrarse contra la pared. Una parte de la Administración estaba decidida a ir lo más rápido posible. Probablemente, el gobierno británico estaba menos entusiasmado por esta aventura.

Es inútil que relate el período de inspección de tres meses y medio entre noviembre de 2002 y marzo de 2003, pero quizás se impone hacer algunos comentarios. En primer lugar, una vez iniciadas las inspecciones, el apoyo concreto no sólo del Reino Unido, sino también de los Estados Unidos era bueno.

Si algo nos preocupaba, era más bien el apoyo norteamericano que era demasiado cercano: una proposición de evaluación bilateral de la manera en la cual las inspecciones debían realizarse, más personal y expertos norteamericanos en los equipos de inspección, etc. Debíamos preservar nuestra independencia, lo que el Consejo de Seguridad deseaba para nosotros, y lo hicimos.

En segundo lugar, existía un respaldo a las inspecciones a nivel práctico -quizás con consejos destinados a realizar acciones que condujeran a los iraquíes a oponerse y convertirse en culpables de violación de la Resolución. A nivel político existía una innegable ambición de concluir lo más rápidamente posible con la falta de cooperación y el incumplimiento de la Resolución por Irak. La implicación de semejante conclusión era que se acercaba el momento de iniciar una acción armada.

En tercer lugar, mientras aumentaba el número de sitios inspeccionados y el número de inspecciones realizadas -para un balance final de cerca de 500 sitios y 700 inspecciones- se hizo evidente que ninguno de los numerosos sitios propuestos por los servicios de inteligencia que habíamos inspeccionado contenía «pruebas significativas».

Esta experiencia y nuestro examen de diversos elementos de prueba que se suponía debían probar que Irak conservaba materiales prohibidos hizo nacer las dudas en nuestras mentes sobre la credibilidad de las pruebas presentadas por los gobiernos de Estados Unidos y el Reino Unido.

Lo que nuestras inspecciones evidenciaron fueron residuos de antiguos programas de armamento así como violaciones e indicaciones de violaciones de las restricciones impuestas a Irak sobre la tenencia de cohetes. Si bien el acceso a los sitios que deseábamos visitar se autorizaba casi de forma invariable y rápida, tuvimos la impresión de que hasta aproximadamente finales de enero de 2003 la parte iraquí no hacía ningún esfuerzo real para esclarecer el pasado.

Habíamos informado fielmente nuestros descubrimientos y experiencias al Consejo de Seguridad así como a los servicios de inteligencia que nos habían indicado los sitios. Tengo pocas dudas sobre el hecho de que nuestros informes hayan contribuido a influir a la mayoría de los miembros del Consejo de Seguridad y, de hecho, a la ONU, cuando decidieron que las inspecciones debían continuar y que no había llegado el momento para la acción armada.

Observé que el informe de Lord Butler expresaba su «sorpresa» porque las autoridades británicas no hubieran reevaluado sus pruebas a la luz de lo que los inspectores de la ONU habían reportado. Lamentablemente se puede concluir que la disminución progresiva de la fuerza de persuasión de las pruebas presentadas a favor de la acción armada se acompañaba de un fortalecimiento progresivo de la determinación a lanzar la ofensiva. Las iniciativas por parte del Reino Unido para realizar un último esfuerzo en el sentido de las inspecciones fracasaron.

Tras la invasión y su único resultado deseable, a saber el derrocamiento de Sadam Husein, sólo bastan algunos meses para comprender gracias a los interrogatorios realizados por los Estados Unidos a científicos, militares y a otros funcionarios iraquíes que no existían almacenes con armas de destrucción masiva.

En septiembre de 2003 David Kay, como jefe del Iraq Survey Group constituido por los Estados Unidos y en octubre de 2004 su sucesor, Charles Duelfer, confirmaban esta conclusión. A mis oídos llegaron críticas sobre las organizaciones de inspección de la ONU y sobre mí mismo, según las cuales no presentamos esas conclusiones que hubieran podido prevenir la guerra. La sencilla respuesta a esas críticas es que si bien el examen crítico que realizamos de todas las pruebas conducía al rechazo de una parte de las pruebas presentadas por los Estados Unidos y Reino Unido y a la duda relativa a otros, sin embargo, no podíamos excluir que existieran elementos «no contabilizados».

Incluso si era imposible invalidarlos totalmente, hubiera sido importante algunos meses más de inspecciones, ya que hubiera permitido a los inspectores visitar todos los lugares propuestos por los servicios de inteligencia y darse cuenta de que ninguno de ellos contenía armas de destrucción masiva. En marzo de 2003, no teníamos la posibilidad.

Justificaciones de la guerra

Antes de la guerra de Irak, la presencia continua de armas prohibidas de destrucción masiva y la seria amenaza de lo que ello constituía era la principal justificación presentada para una acción armada. Volveré sobre este punto cuando trate la permisibilidad de los ataques preventivos.

Sobre todo después de la guerra, se dieron otras explicaciones en cuanto al objetivo de la acción. Aunque el hecho de dar explicaciones no es necesariamente lo mismo que dar justificaciones, se puede presumir que algunas explicaciones se ofrecieron con este fin.

Por ejemplo, se dijo que uno de los objetivos era derrocar un régimen brutal para reimplantar el respeto a los derechos humanos y restablecer una democracia que pudiese constituir un modelo para el Medio Oriente. Si bien es evidente que la caída de Sadam Husein era un gran avance, la factibilidad, en el caso de Irak, de establecer una democracia y los derechos humanos mediante la guerra y la ocupación parece dudosa. Ese argumento difícilmente habría convencido al Congreso norteamericano, al Parlamento británico o al Consejo de Seguridad para apoyar la acción armada.

Además, se había dicho que la ocupación de Irak estaba destinada a servir de advertencia a cualquier Estado o grupo sobre el hecho de que la proliferación de armas de destrucción masiva y el terrorismo serían objeto de medidas severas. Al respecto se puede señalar que es poco probable que la acción haya ejercido una influencia en Libia; que los problemas en Irán y en Corea del Norte no parecen haberse afectado y que el terrorismo más bien se estimuló. Una vez más, difícilmente se hubiera obtenido el apoyo a la guerra sobre esa base.

Justificaciones legales

Aunque estas últimas explicaciones/justificaciones atraen la atención del debate público, las justificaciones legales presentadas parecen ser relativamente poco discutidas fuera de los medios profesionales de la ONU y de la ley.

Esos argumentos parecen haber sido idénticos o similares para los Estados Unidos y el Reino Unido. En cuanto al Reino Unido, el ministro de Justicia, Lord Goldsmith, declaró: «La legitimidad del uso de la fuerza contra Irak emana del efecto combinado de las resoluciones 678, 687 y 1441. Todas esas resoluciones se adoptaron según el Capítulo VII de la Carta que autoriza el uso de la fuerza con el único objetivo de restaurar la paz y la seguridad internacionales.»

EL hecho de que, legalmente, el Consejo de Seguridad haya estado en condiciones para dar su luz verde a la acción armada no se cuestiona. EL asunto que se plantea más bien es saber si un miembro individual del Consejo podía en cualquier momento iniciar una acción armada contra Irak, al declararse autorizado por el Consejo -incluso cuando estaba claro que la mayoría del Consejo no aceptaba, quizás incluso se oponía a semejante acción.

En 2002, antes de que se aprobara la Resolución 1441, los Estados Unidos insistían en el hecho de que no había necesidad de un mandato especial para iniciar una acción armada. Después de la guerra, la Dra. Condoleezza Rice, quien es ahora secretaria de Estado de los Estados Unidos, sugirió que los Estados que se lanzaban a la guerra «hacían respetar» la autoridad del Consejo...

La idea parece al menos extraña: los Estados que se abstuvieron de someter la resolución a votación, sabiendo que no sería votada, habrían tenido el mandato que, precisamente, no habían obtenido. Por consiguiente, ¿qué habrían podido hacer los opositores a la acción armada del Consejo? Acaso, ¿presentar una resolución que prohibiera la acción armada? ¿Para que fuera vetada por los miembros de la minoría?

Además, si los Estados Unidos, el Reino Unido así como los demás Estados de la «alianza de los voluntarios» consideraban que estaban libres, sin ninguna autorización explícita del Consejo, para intervenir por la fuerza a fin de «hacer respetar» la autoridad del Consejo, se debería concluir, lógicamente, que China, Francia y Rusia así como los aliados de esos Estados podían llevar a cabo las acciones que consideraran apropiadas con miras a hacer respetar esa misma autoridad.

Es difícil evitar la conclusión de que se requería una decisión del Consejo como autoridad y que los miembros individuales del Consejo no tenían permiso previo que datara de 1990, 1991 o incluso 2002.

El ministro de Justicia británico argumentó que la Resolución 1441 daba a Irak «la última oportunidad para cumplir sus obligaciones en materia de desarme» y que Irak no lo hizo. Sin embargo, ¿acaso no corresponde más bien al Consejo que a los miembros individuales juzgar esta cuestión? Por otra parte, ¿durante cuánto tiempo iba a darse esta oportunidad? No se dio ningún límite de tiempo específico.

El único límite de tiempo que se dio en lo que respecta a las inspecciones fue que el UNMOVIC y el OIEA redactaran sus informes al Consejo en un plazo de 60 días después de la reanudación de las inspecciones.

Esa fecha del informe era el 27 de enero, pero habrían podido ser semanas más tarde, si el reinicio de las inspecciones hubiera resultado más lento de lo que fue. En febrero y marzo de 2003 las inspecciones funcionaron bien: el 7 de marzo dije al Consejo de Seguridad: «El trabajo de inspección avanza y podría dar resultados.» Es difícil considerar otra razón evidente para el apremio fuera del hecho de que había un ejército de 200 000 soldados esperando y que se acercaba la estación del calor.

Derecho a la acción preventiva

En mi primera conferencia, me referí a los debates de la reciente campaña electoral estadounidense y dije que los dos candidatos adoptaban el punto de vista según el cual los Estados Unidos debían poder tomar medidas preventivas en algunas situaciones. Parece que existe una diferencia entre ellos y era que el Senador Kerry declaró que semejante acción debería pasar un «test global», mientras que el presidente Bush rechazaba la idea de todo «permiso» por parte de cualquiera.

El Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas estipula que nada en la Carta impide «el derecho natural a la legítima defensa individual o colectiva, en el caso en que un Miembro de las Naciones Unidas sea objeto de una agresión armada, hasta que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales...».

En sí, la regla es muy simple y directa. Cuando se produce el ataque, usted lo ve y puede con toda legitimidad actuar en legítima defensa. Fue escrita con el espíritu de las antiguas guerras de confrontación directa. Ya durante la Guerra Fría aparecieron dificultades de interpretación con nuevos tipos de conflictos en forma de acciones subversivas o de guerras por mandato.

La posibilidad de que una de las cinco grandes potencias pueda lanzar ataques nucleares súbitos y devastadores no se correspondía con el derecho a la legítima defensa por anticipado, sino por el contrario, con sistemas de detección rápida y la conservación de la capacidad de ataque en un segundo golpe como medio de disuasión. La situación más reciente en la cual los atacantes menos estables -«los Estados villanos o los grupos terroristas»- pueden permanecer insensibles a los golpes de represalias de disuasión, ha complicado la situación.

La Estrategia Nacional de Seguridad de los Estados Unidos, que fue descrita a raíz de los ataques terroristas de 2001 en los Estados Unidos, hacía referencia al imperativo con frecuencia citado proveniente del Caroline case (siglo XIX) según el cual un ataque conocido de antemano debe ser «inminente» para autorizar una acción preventiva, y la consideraba como demasiado rígida.

Suele citarse al presidente Bush diciendo que cuando el ataque es «inminente» ya es demasiado tarde. Este ha mencionado «un peligro creciente» como suficiente. También se le ha citado diciendo que el 11 de septiembre era el Pearl Harbor de la Tercera Guerra Mundial, la guerra contra el terrorismo, mientras que el vicepresidente Cheney es citado diciendo que esta nueva guerra podría durar generaciones.

¿Acaso eso quiere decir que los Estados Unidos se consideran ahora enfrascados en una «guerra mundial» en la cual están autorizados a atacar en todas partes donde perciban un «peligro creciente»?

La nueva secretaria de Estado, Condoleezza Rice, declaró que no es necesario esperar un «hongo atómico» antes de emprender una acción para defenderse. ¿Implica eso que la India habría tenido razón para atacar las instalaciones nucleares paquistaníes para el enriquecimiento de uranio antes de que los paquistaníes ensayaran el arma nuclear?

¿Acaso eso implica que Israel tenía el derecho en 1981 a atacar y destruir el reactor de investigación OSIRAK, une acción que fue condenada por el Consejo de Seguridad? En esa ocasión los Estados Unidos suscribieron la conclusión del Consejo que consideraba que Israel no había agotado los demás medios para eliminar el peligro que representaba para él dicho reactor.

¿Alguien puede deducir de las declaraciones de la Dra. Rice que los Estados Unidos -o Israel- se sentirían hoy en su derecho al atacar las instalaciones nucleares iraníes para el enriquecimiento de uranio, o que los Estados Unidos podrían sentirse autorizados a atacar las mismas instalaciones en Corea del Norte?

Si las respuestas a las preguntas que he formulado resultan afirmativas, ¿querría eso decir que según los Estados Unidos todos los Estados estarían autorizados a atacar lo que consideran como «peligros crecientes» o solamente los Estados Unidos?

Al observar los ataques sorpresa contra los Estados Unidos en 2001, todos los gobiernos afirmarían probablemente que consideraban como un deber para con su población, reaccionar -si fuera necesario por la acción unilateral armada- para intentar prevenir un ataque terrorista de cuya inminencia habían conocido. Como los Estados Unidos, no pedirían «permiso» a nadie.

Sin embargo, se plantean problemas cruciales cuando se proclama el derecho a tales acciones de legítima defensa por anticipado:

- Antes de que tenga lugar un ataque del extranjero, el conocimiento de este incumbe sin duda a la inteligencia. El caso de Irak no da mucha tranquilidad sobre el hecho de que los servicios de inteligencia nacionales sean una base confiable. Cuando no existe ninguna base confiable, lo que debía de ser legítima defensa por anticipado puede convertirse en un ataque totalmente injustificado.

- Aunque la «inminencia» pueda ser un imperativo de tiempo severo, «un peligro creciente» sería un criterio intolerablemente laxista y no sería coherente con el concepto generalmente aceptado según el cual la fuerza sólo debe intervenir en último recurso.

A todas luces, tenemos necesidad de discutir esos temas en el consejo de la aldea global. Eso nos lleva a la última parte de mi conferencia.

¿Una reforma de la ONU?

Las conclusiones de una comisión nombrada por el Secretario General Kofi Annan sobre el funcionamiento de la ONU muy pronto serán públicas. No existe ninguna duda de que es necesario un debate sobre un amplio espectro de cuestiones, pero podemos preguntarnos si las discusiones intergubernamentales podrían haber tenido la oportunidad de ser productivas en estos momentos, cuando la administración del miembro más poderoso de la organización expresa su desdén por ello.

Hemos sabido antes de la acción armada en Irak que según la administración estadounidense, el Consejo de Seguridad podía optar por votar con los EE.UU. a favor de la acción armada o ser no competente. La mayoría del Consejo no aceptó ser forzado a apoyar la acción y se produjo la invasión.

Muchos vieron en ello una pérdida de prestigio del Consejo y una crisis de la ONU. De cierta forma fue, y es el caso. Las instituciones de la ONU como el Consejo de Seguridad son como instrumento con los cuales se toca. Si miembros importantes deciden no tocar o están en completo desacuerdo con los demás miembros, el resultado es una orquesta incoherente. Sólo cuando la fabricación de instrumentos es defectuosa o pasada de moda la reparación es de utilidad.

La negativa de la mayoría del Consejo de Seguridad de tocar la música que los Estados Unidos querían que tocaran el año pasado también puede ser vista como beneficiosa para salvar la autoridad y la respetabilidad del Consejo. Podemos preguntarnos cómo el mundo habría considerado al Consejo hoy si hubiera avalado una acción armada para erradicar las armas de destrucción masiva que no existían y las pruebas que con frecuencia se cocinaban, incluso se inventaban.

En la actualidad, la mayoría de los países y de las personas en el mundo consideran la acción armada lanzada en Irak como un grave error o peor aún, y una gran parte de la opinión pública norteamericana -quizás incluso la mayoría- comparte ese punto de vista.

No obstante, la nueva administración parece considerar la victoria en la elección presidencial no sólo como un respaldo a sus posiciones y acciones enérgicas contra las amenazas terroristas, lo que probablemente es una interpretación justificada, sino también como un apoyo a su decisión de lanzar una guerra contra Irak y su desdén por la ONU.

Es como si la ONU hubiera insultado a los Estados Unidos. La Convención Republicana que nombró a Bush se levantó aplaudiendo cuando el vicepresidente dijo que Bush no «pediría jamás permiso para defender al pueblo norteamericano». Sea, exceptuando que Irak no era una amenaza, ni una amenaza creciente y probablemente ni siquiera una amenaza lejana.

También comprobamos una intensa y amplia campaña de calumnias que pinta a la ONU como «corrompida» por el programa «petróleo contra alimento», que fue instaurado y supervisado por el Consejo de Seguridad y sus miembros más poderosos, entre ellos los Estados Unidos, y habría permitido a Irak, a los compradores de petróleo iraquí y a los vendedores de bienes a Irak desviar fondos fraudulentamente y reenviarlos de forma ilegal al régimen.

La existencia de cualquier corrupción en el verdadero sentido de la palabra, en el programa «petróleo contra alimentos», es objeto de un examen por Volcker. El fraude que Irak y las partes contratantes cometieron, aun cuando del mismo sospecharon e incluso evaluaron los medios masivos de comunicación en esa época en unos mil millones de dólares anuales, probablemente no era fácil de detectar y probar por la administración del programa de la ONU.

El Consejo y sus miembros lo comprobaron asombrados al igual que comprobaron que miles de millones iban a los cofres de Sadam Husein procedentes de las exportaciones de petróleo hacia los Estados cercanos.

El programa funcionaba como un freno eficaz para la importación de armas y de materiales de doble uso, lo cual era su principal objetivo. Hoy día sirve de base para una campaña contra la ONU. Mientras que persista el clima actual parece improbable que pueda tener lugar una discusión significativa respecto de la reforma de la ONU.

Hay algo paradójico en cuanto a la crisis actual de la ONU y las críticas de la ONU como una oficina donde se habla mucho sin que se haga nada. No entendíamos esto durante los largos años de Guerra Fría, cuando el Consejo habitualmente estaba impedido de actuar por la amenaza o la utilización del veto ruso. En la actualidad no hay ningún obstáculo ruso o chino sistemático a la acción del Consejo.

Numerosas operaciones de mantenimiento de la paz fueron emprendidas en el primer período de distensión y, seamos honestos, un número de decisiones todavía se toman por consenso en el Consejo. No obstante, la atmósfera sigue estando envenenada actualmente.

Se ha sugerido que en el informe sobre el funcionamiento de la ONU se haga un esfuerzo para examinar las circunstancias en las cuales el uso de la fuerza puede y debe ser autorizado. Algunos desearían que se haga más uso del poder del Consejo para hacer de suerte que los miembros respeten sus deberes de proteger a sus propios ciudadanos, para intervenir por la fuerza, en caso de necesidad, en las situaciones de genocidio, como en Ruanda o en Darfur.

Otros desean llevar a cabo una reformulación del Artículo 51 de la Carta para conceder un lugar a la acción preventiva. No soy optimista en cuanto a las enmiendas de la Carta en uno u otro caso, y no estoy seguro de que sea necesario.

Muchos miembros permanecen escépticos respecto de cualquier intervención armada internacional, y manifiestan sospechas hacia cualquier interferencia externa, incluso por la ONU, con el objetivo de que se respeten los derechos humanos. Otros miembros quizás no estén convencidos de gastar los recursos o arriesgar la vida de sus soldados, a menos que estén en juego intereses nacionales consecuentes, como fue el caso durante la Guerra del Golfo de 1991 y como se consideraba que era el caso con la guerra de Irak en 2003.

Allí donde la intervención sea a la vez justificada como el único medio para prevenir graves violaciones de los derechos humanos, y como aceptable en una amplia proporción de miembros, no creo que la regla de la Carta -en el artículo 2:7- se plantee como un obstáculo.

Además creo que es poco probable que pueda encontrarse un terreno común cualquiera, que autorice explícitamente a los miembros a recurrir a la fuerza pronta o preventivamente sin autorización del Consejo de Seguridad.

Es más probable que una respuesta al problema emerja progresivamente a través de los precedentes. De igual manera es importante, como lo señaló Kofi Annan, que el Consejo de Seguridad considere y controle activamente las amenazas planteadas por las posibles armas de destrucción masiva, que hacen pensar a todos los miembros que el problema se toma en serio y que existe una disposición para considerar acciones comunes, cuando existen pruebas convincentes de una amenaza significativa y cercana en el tiempo.

Quisiera concluir afirmando que el Consejo de Seguridad es potencialmente una institución vital. La guerra de Irak demostró lo desventajoso que resulta llevar a cabo una acción sin su autorización.

El Consejo beneficiaría incluso de una mayor autoridad si su composición se modificara. En 1945, el poder era el poder militar de los Estados victoriosos. Cuando deben ejercerse sanciones y presiones económicas, lo que es preferible para el ejercicio del poder militar, la presencia de Estados con un gran poder económico presenta una ventaja.

Para ganar en legitimidad el Consejo debe representar una amplia proporción de la población mundial. De ahí la necesidad de una presencia en el Consejo de los países más poblados de todos los continentes. Une proposición que se realiza con frecuencia, y que encuentro totalmente refutable, es que los Estados que pagan la mayor contribución al presupuesto de la ONU merecen un escaño. Los escaños no deberían venderse.


© Copyright Traducción Red Voltaire © Copyright Versión castellana Red Voltaire

Esta conferencia magistral fue pronunciada por el Dr Hans Blix en el Hersch Lauterpacht Memorial de Cambridge, el miércoles 24 de noviembre de 2004.

Todas las conferencias de Hans Blix pueden consultarse en el sitio del Lauterpacht Centre for International Law.

Hans Blix

Hans Blix Presidente de la Comisión sobre las Armas de Destrucción Masiva (WMDC); ex presidente ejecutivo de la Comisión de Vigilancia, Verificación e Inspección de las Naciones Unidas en Irak (UNMOVIC); director general emérito del Organismo Internacional de la Energía (OIEA).

 
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