¿Quién gobierna en Irak?

El presidente George W. Bush reunió de forma excepcional el Consejo Nacional de Seguridad en el Pentágono, el 10 de mayo.

Al término de esa reunión, se dirigió a las fuerzas armadas norteamericanas. Lo rodeaban sus principales colaboradores, pues estaba interesado en confirmar la unidad de su equipo, de la cual ya la opinión pública comienza a dudar.
Durante esa intervención televisada, declaró: «[Uno de nuestros compromisos fundamentales] es el traspaso de la soberanía al gobierno iraquí lo más rápidamente posible. Si bien decenios de opresión han destruido todas las instituciones libres de Irak, no han matado el deseo de vivir libre.

Como todo pueblo orgulloso, los iraquíes quieren su independencia. Deben saber que nuestra Coalición está dedicada totalmente a lograr la independencia y la dignidad de su nación. Por eso, el traspaso de poder el 30 de junio es vital. Los iraquíes, así como los hombres y mujeres de todo el Medio Oriente que siguen la evolución de la situación, verán que Estados Unidos cumplen sus promesas».

Lakhdar Brahimi. El enviado especial de Koffi Annan designará a los miembros del primer gobierno iraquí «libre». Acaba de conceder la mano de su hija al pretendiente al trono de Irak.

Cuando miramos más de cerca comprobamos que el lirismo de esta declaración enmascara un problema conceptual. George Bush afirma que la Coalición de Estados va a cumplir las promesas de los Estados Unidos. Anuncia un traspaso de soberanía, pero no nombra los que la tienen hoy, ni designa a los que la garantizarán mañana.

Esa vaguedad es una constante en las declaraciones del presidente de los Estados Unidos. En la sociedad de la comunicación que es la nuestra, los medios masivos de comunicación son los encargados de explicarnos lo que debemos comprender: los Estados miembros de la Coalición están en tan íntima empatía con los Estados Unidos que para ellos constituye un deber cumplir las promesas de la Casa Blanca.
Juntos ejercen el poder de hecho en Irak mediante la Autoridad Provisional de la Coalición, dirigida por el embajador norteamericano L. Paul Bremer III, y lo entregarán el 30 de junio al gobierno designado por el enviado especial del Secretario General de la ONU, Lakhdar Brahimi.

Esta Vulgata logró un consenso: a partir de ella se expresan los comentaristas y los diplomáticos toman posición.

Lamentablemente, como me esforzaré en demostrárselos, si el presidente de los Estados Unidos se muestra tan impreciso, es porque todo lo que hace que su prensa diga sobre este tema es falso y él no desea ni confirmarlo ni invalidarlo.

Pese a su título rimbombante, la Autoridad Provisional de la Coalición no emana de la Coalición Militar que derrocó al régimen de Sadam Husein. Esa Coalición no goza, pues, de la capacidad para restituir un poder que no posee, y si el presidente Bush anuncia que es vital que sus aliados cumplan sus promesas, es porque necesita de ellos para liquidar una situación insostenible.

¿Quién gobierna hoy en Irak?

A mediados de abril de 2003, el general Garner apareció como el nuevo dueño de Irak. Se presentaba como el jefe de la Oficina de Reconstrucción de Asistencia Humanitaria (Office of Reconstruction and Humanitarian Asístanse - ORHA). Este organismo habría sido creado por una directiva presidencial secreta (NPSD 24) en enero de 2003 [1], es decir, incluso antes del debate en el Consejo de Seguridad sobre lo oportuno de la guerra.

En ese momento, todavía no existe Coalición Militar; la ORHA es, por consiguiente, un organismo de derecho norteamericano y nada más. Según la prensa, la ORHA está vinculada al Pentágono, lo que confirma la práctica, ya que Jay Garner rinde cuenta a Donald Rumsfeld mediante el general Tommy R. Franks, patrón del Central Command [2].

L. Paul Bremer III. Asociado comercial de Henry Kissinger, Paul Bremer administra el Tesoro iraquí y la atribución a discreción de los contratos públicos.

Este sistema no podía satisfacer a los aliados de Washington, además el Pentágono fue considerado el responsable de las dificultades de Garner en el terreno. Entonces, Bush retomó directamente las cosas y nombró, el 6 de mayo de 2003, al embajador L. Paul Bremer III como enviado especial y administrador civil de Irak [3].

El 13 de mayo, el secretario de Defensa nombró al embajador Bremer administrador de la Autoridad Provisional de la Coalición (CPA). Sale el general Garner.
Ningún documento oficial explica cómo se pasa de la ORHA a la CPA, ni lo que significa para el embajador Bremer la acumulación de títulos de administrador civil de Irak y administrador de la CPA.
El 8 de mayo, es decir, después del nombramiento de Bremer por Bush, pero antes de su nominación por Rumsfeld, los representantes permanentes de los Estados Unidos y del Reino Unido en la ONU, John Negroponte y Sir Jeremy Greenstock, dirigieron una carta al presidente del Consejo de Seguridad [4].

En ella se puede leer: « (...) los Estados Unidos, el Reino Unido y los socios de la Coalición, actuando según las modalidades existentes de mando y de control del Comandante de las Fuerzas de la Coalición, crearon la Autoridad Provisional de la Coalición, que comprende la Oficina de Reconstrucción y de Asistencia Humanitaria, para ejercer temporalmente los poderes de gobierno y, si fuera necesario, sobre todo para garantizar la seguridad, distribuir la ayuda humanitaria y eliminar las armas de destrucción masiva».

En otras palabras, la CPA habría sido creada por la Coalición. La decisión se habría tomado en el seno del Estado Mayor común dirigido por el Comandante Militar. La CPA absorbería la ORHA. El problema es que la reunión de oficiales, permite coordinar la acción militar, y eso no es un tema de derecho internacional.

Nadie es capaz de definir la Coalición. Además, nunca se ha reunido. Parece que se llama Coalición al conjunto de Estados que están implicados militarmente en Irak al lado de los Estados Unidos, así como a los que han aportado una ayuda en materia de información, e incluso a los que se han limitado a dar un apoyo moral [5]. No sabemos cómo estos últimos hubieran podido estar representados en la reunión del Estado Mayor que creó la CPA.

Los Estados de la Coalición no están vinculados por un tratado. Por ende, no están constituidos en una organización colectiva y no pueden crear una persona jurídica.
Por otra parte, no sabemos cómo la CPA puede incluir a una Oficina del Pentágono, la ORHA. Admitamos que es una fórmula desafortunada que significa que el personal de la ORHA se puso a disposición de la CPA.

No obstante, en la ley fiscal rectificativa FY2004, presentada con urgencia al Congreso, los servicios de la Casa Blanca escriben respecto del Fondo de Ayuda y de Reconstrucción a Irak: «Los fondos propios de esta línea de presupuesto deben destinarse únicamente a la Autoridad Provisional de la Coalición en Irak (en su calidad de órgano del Gobierno de los Estados Unidos), al Departamento de Estado, al Departamento de Salud y de los Servicios Sociales, al Departamento del Tesoro, al Departamento de Defensa, y a la Agencia de Estados para el Desarrollo Internacional» [6].

En otras palabras, la administración Bush presenta la CPA a la ONU como un órgano de la Coalición y al Congreso como un órgano de su gobierno. La Casa Blanca no da ninguna explicación al Congreso sobre la forma en la que apareció la CPA. La única solución legal sería que haya sido creada por otra directiva presidencial secreta, en mayo de 2003. Sea como fuere, la CPA se ha presentado como una autoridad de hecho en la ONU. El Consejo de Seguridad tomó nota de ello en su resolución 1483, del 22 de mayo de 2003. Al hacerlo, el Consejo se mostró pragmático, pero no por ello confirió base legal a la CPA. No la autorizó, y mucho menos, la instituyó.

¿Qué es la CPA?

A primera vista, el pragmatismo de la ONU es suficiente. Poco importa quién creó la CPA ni cómo. Está ahí y gobierna en Irak. Hay que discutir con ella. Pero al reflexionar sobre esto más de cerca, es necesario conocer cuál es la naturaleza de la CPA y cuáles son las reglas que la rigen.

Ahí es donde el misterio aumenta. Con excepción del representante especial del Reino Unido, John Sawers, que sirve de adjunto a Paul Bremer, todo el personal directivo de la Autoridad Provisional de la Coalición es estadounidense. Se trata de funcionarios enviados, puestos a disposición de la CPA, y remunerados por sus administraciones de origen; y los que provienen del sector privado han sido incorporados arbitrariamente a las administraciones.

Así, el administrador de la CPA, L. Paul Bremer III, quien dirigía una importante sociedad privada, fue asociado al Ejército y no al Departamento de Estado como se podría pensar por su condición de embajador. Ahora bien, en derecho interno norteamericano, el Army no tiene la capacidad de pagar un salario a un personal externo al departamento de Defensa, excepto en casos excepcionales que deben ser precisados contractualmente. Pero no existe ningún documento público que relacione la CPA con el Pentágono. En definitiva, Bremer no es un empleado civil del Army y este no garantiza su seguridad, la cual se confía a una agencia de mercenarios pagados por la CPA.

Las licitaciones para la reconstrucción son lanzadas por la CPA que sólo acepta las candidaturas de sociedades con sede en los Estados que figuran en una lista establecida por el secretario adjunto de Defensa, Paul Wolfowitz [7]. Además, esta lista no corresponde a la de la Coalición difundida por el Departamento de Estado.

La CPA no está sometida al Código de Contratos estadounidense [8]. De esa forma, la CPA atribuyó de forma arbitraria un contrato de 231 millones de dólares a Nour USA para equipar a las nuevas fuerzas policiales con materiales de telecomunicación, en detrimento de Tukcell Consortium que era el mejor postor.

Pero Nour USA es propiedad de A. Huda Faouki, amigo personal de Ahmed Chalabi. Todos los procedimientos utilizados por Tukcell Consortium para que se cancelara el contrato fracasaron, ya que la CPA no depende de ningún otro derecho que no sea el que ella misma prescribe. [9].
En otras palabras, la CPA hace, por lo tanto, que el contribuyente norteamericano pague a su personal, pero es independiente de la legislación estadounidense cuando se trata de administrar los fondos que el Congreso le ha asignado.

La CPA ya no es responsable de los fondos iraquíes. La Coalición tomó los fondos del Tesoro iraquí y los entregó a la CPA quien los depositó en el Fondo de Desarrollo de Irak (DFI) que creó. Sin embargo, la Coalición se apoderó de cinco mil millones de dólares y sólo mil millones aparecen en la contabilidad de la CPA.

Los cuatro mil millones restantes fueron desviados por el administrador L. Paul Bremer III. Este asunto se planteó durante la Conferencia de Madrid para la Reconstrucción, pero la CPA no respondió a ello [10].
Por consiguiente, es necesario rendirse a la evidencia, y describir la CPA por defecto. No es un tema de derecho internacional, ni de derecho administrativo estadounidense. En realidad, es una sociedad privada establecida según el modelo de la Compañía de las Indias.

La Coalición Militar derrocó un régimen y le dejó el poder a intereses privados. Al estilo en que Leopoldo II conquistó el Congo con el ejército belga no para convertirlo en una colonia del Reino, sino para transformarlo en su dominio, en su propiedad personal, en 1885. Esa situación representa una regresión considerable: no tiene equivalente desde que se elaboró el derecho internacional, desde que se creó el Tribunal de La Haya, de la SDN y de la ONU.

Ante tamaño escándalo, est probable que la Casa Blanca regulara a posteriori el estatus de la CPA publicando documentos con fecha anticipada. En ese caso, esos documentos podrán servir de base jurídica a la impugnación de las irregularidades de gestión que he mencionado.

A partir de ese momento, se comprende mejor las declaraciones carentes de franqueza del presidente George W. Bush y la precipitación con la cual quiere entregar el poder a un gobierno autóctono. Al igual que todas las empresas mafiosas, llega un momento en que, luego de haberse apoderado de lo que podía robarse, hay que entrar en la legalidad para poder disfrutar con tranquilidad de sus crímenes.