A) LES AVANTAGES LIES AU STATUT DE PARTI POLITIQUE

L’article 4 de la Constitution dispose que les partis politiques " se forment et exercent leur activité librement ". Ce principe constitutionnel de liberté d’exercice des activités politiques fait bénéficier les formations politiques d’une entière liberté de création. Il en résulte notamment que tout mouvement sectaire peut constituer un parti politique et profiter des avantages liés à ce statut, notamment des dispositifs de financement public mis en place depuis 1988.

( Une législation très libérale

La loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique a réaffirmé, en son article 7, le principe constitutionnel de liberté d’exercice des activités politiques. Les seules obligations auxquelles cette loi soumet la formation et le fonctionnement des partis politiques portent sur leur financement. Il s’agit au demeurant d’obligations purement déclaratives.

La loi du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques a prévu la désignation par les partis d’une personne morale ou physique mandatée pour recueillir des fonds. Lorsqu’un parti choisit de recourir à une personne morale, l’association de financement ainsi désignée doit être agréée par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CCFP) qui ne dispose, en la matière, d’aucun pouvoir d’appréciation. Le principe de la liberté de constitution des formations politiques interdit en effet à la CCFP de soumettre son agrément à une quelconque appréciation sur le caractère réel et sérieux du projet développé par le groupement concerné. Au demeurant, les partis politiques ont la possibilité de recourir à une personne physique qui n’a pas à être agréée.

L’agrément donné par la CCFP aux associations de financement des partis politiques ouvre pourtant droit à deux dispositions non négligeables.

En premier lieu, en application de l’article 200.2.bis du code général des impôts, les dons versés aux associations de financement des partis politiques agréées donnent droit à une réduction d’impôts pour les donateurs personnes physiques. La loi du 15 janvier 1990 précitée octroyait un avantage similaire pour les personnes morales. Cet avantage, prévu à l’article 238 bis-6° du code général des impôts, a été attribué avant d’être abrogé par la loi du 19 janvier 1995 qui a, on va le voir, interdit la plupart des dons de personnes morales.

En second lieu, par dérogation au principe général d’interdiction des dons émanant de personnes morales, toute association de financement agréée peut consentir des dons à une autre formation politique ou, à l’inverse, recevoir des dons d’une autre formation. En effet, la loi du 19 janvier 1995 a interdit le financement des partis par versement de dons émanant de personnes morales, à l’exception des dons consentis par d’autres groupements. Or, en l’absence de définition légale du parti politique, la CCFP a élaboré une doctrine, validée par une décision du Conseil constitutionnel en date du 13 février 1998, selon laquelle sont autorisées à verser des dons à une formation politique donnée, toutes les autres formations qui bénéficient de l’aide budgétaire publique, ou qui ont désigné un mandataire financier et se sont conformées aux obligations comptables prévues par la loi. Il en résulte bien que l’agrément des associations de financement ouvre droit à réception et versement de dons émanant d’autres formations politiques ou destinés à cette même catégorie d’organismes.

Le recours à une association de financement permet donc de bénéficier, sans autorisation de l’administration, de deux avantages qui sont refusés aux simples associations déclarées : la possibilité de faire bénéficier ses donateurs personnes physiques de réductions fiscales, et le droit de recevoir certains dons. Ces dispositions peuvent très facilement être utilisées par des mouvements sectaires qui choisiraient de recourir au statut de groupement politique. Il suffirait à la secte de se constituer en parti politique, de demander l’agrément d’une association de financement à la CCFP qui l’accorde indépendamment du projet du parti considéré, et de bénéficier ainsi de l’utilisation d’un avantage fiscal et de la possibilité de recevoir certains dons.

Les partis sont par ailleurs tenus de tenir une comptabilité et de la déposer chaque année à la CCFP. Si cette dernière est destinataire des comptes des groupements politiques dont elle assure une publication sommaire, elle n’a cependant pas un pouvoir de contrôle des opérations retracées dans ces comptes et n’est pas habilitée à porter un jugement sur l’opportunité des dépenses engagées par les partis.

Son rôle se limite à :

– constater les manquements aux règles d’établissement des comptes ainsi que les infractions relatives aux dons de personnes physiques ou morales ;

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– publier les comptes au Journal officiel sous une forme simplifiée ;

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– arrêter et transmettre la liste des formations politiques ayant rempli leurs obligations comptables et déclaratives, et pouvant par conséquent prétendre au bénéfice de l’aide budgétaire publique.

– 

( Les exemples de constitution de partis politiques par des mouvements sectaires

La vie politique française a assisté à l’émergence de deux partis issus de mouvements sectaires et décidés à utiliser le statut de formation politique pour propager leur message. Leur stratégie semble se confirmer, puisqu’ils ont déposé une liste pour les élections européennes du 13 juin 1999.

La branche française de la Méditation transcendantale a constitué, le 8 juin 1992, un parti politique dénommé Parti de la loi naturelle (PLN). Il s’apparente à des formations similaires créées, à l’initiative du fondateur de la secte, Maharishi Mahesh Yogi, dans 35 pays différents dont l’Australie, les Etats-Unis, la Grande-Bretagne et l’Allemagne. Le PLN s’est fixé comme objectif de propager les idées de Maharishi. Selon ce dernier, l’organisation politique doit se conformer à la " loi naturelle " et les affaires du monde doivent être confiées à un groupe pratiquant la méditation transcendantale et le vol " yogique ". La campagne des élections législatives a été l’occasion pour M. Benoît Frappé, président du PLN, de préciser son programme : créer un groupe de 7.000 professionnels de la science védique pratiquant les préceptes de Maharishi, cette seule mesure permettant une baisse de 10 à 20 % du chômage par an, ainsi qu’un recul des maladies et de la criminalité. Le PLN a depuis peu lancé deux nouveaux thèmes : l’interdiction des aliments transgéniques et un " projet pilote de création de cohérence " en Corse consistant à réunir 200 à 400 experts en vol yogique afin de faire baisser la violence et de rétablir l’ordre sur l’île.

Le PLN déclare compter entre 20.000 et 40.000 membres. Il dispose actuellement d’une quinzaine d’unités locales. Il a présenté des candidats à toutes les élections organisées depuis 1993. Ses candidats ont recueilli environ 26.000 suffrages aux élections législatives de 1993, puis un peu plus de 100.000 suffrages aux européennes de 1994. Il semble cependant être en perte de vitesse en n’ayant recueilli que 11.329 voix aux législatives de 1997.

Dès sa création, le PLN s’est conformé à la législation sur le financement de la vie politique en désignant le 1er juin 1992 à la préfecture du Val d’Oise un mandataire financier en la personne de M. Philippe Couturier. Il a, en 1995, remplacé ce mandataire par une association de financement déclarée à la préfecture de police de Paris le 13 janvier 1995. Cette association a reçu l’agrément de la CCFP par une décision datée du 17 mars 1995. Elle est actuellement présidée par M. Jean-Paul Hubert, M. Philippe Couturier étant son trésorier.

Les comptes déposés par le PLN à la CCFP font apparaître un niveau de résultat très variable selon l’exercice : le budget du parti est passé d’environ 147.000 francs en 1992 à plus de 902.000 francs en 1997. Les principales ressources déclarées proviennent, en dehors de l’aide budgétaire publique qui sera examinée plus loin, des cotisations des adhérents (variant de 22.000 francs en 1996 à plus de 172.000 francs en 1993) et de dons de personnes physiques (près de 360.000 francs en 1997), ouvrant droit à réduction d’impôts. Huit personnes morales ont versé des dons entre 1993 et 1994, et ont par conséquent pu bénéficier de l’avantage fiscal alors en vigueur, pour des montants peu importants se situant entre 200 et 15.000 francs. Les principaux postes de dépenses sont les frais de propagande et de communication, les achats et les services, ainsi que, depuis 1995, les charges de personnel liées à l’emploi de salariés. Enfin, le bilan au 31 décembre 1996 fait apparaître un portefeuille de valeurs mobilières de placement de 167.876 francs, et celui au 31 décembre 1997 une dette de 25.515 francs contractée par emprunt auprès d’un établissement de crédit.

Le Mouvement humaniste est la seconde organisation sectaire utilisant la réglementation française relative à la vie politique. Le Parti humaniste (PH) s’est constitué le 10 avril 1984 sous la forme d’une association déclarée à la préfecture de police de Paris. Il est actuellement présidé par M. Didier Gay. L’objet de cette association recouvre un programme politique très général axé autour d’un renforcement de la pratique démocratique et de la promotion de nouvelles réponses aux problèmes de la société. Le PH se rattache à la maison mère du mouvement humaniste créée en Argentine par le fondateur de la secte, M. Luis Mario Rodriguez Cobo, alias Silo. Il a obtenu 3.508 voix aux élections législatives de 1997.

Afin de bénéficier de l’aide publique, le PH s’est mis en conformité en 1997 avec les dispositions de la loi du 15 janvier 1995. Il a constitué le 24 mars 1997 une association de financement déclarée à la préfecture de police de Paris et présidée par M. Jean-Claude Violleau. Cette association a reçu l’agrément de la CCFP le 13 mai 1997.

Compte tenu du caractère récent de cet agrément, seuls les comptes relatifs à 1997 ont, pour le moment, été publiés au Journal officiel. Ils font apparaître un total de recettes de 95.224 francs exclusivement tirés de dons de personnes physiques, sur lesquels 93.794 francs ont été utilisés pour la prise en charge directe de dépenses électorales des candidats. Les donateurs du PH ont pu, comme ceux du PLN, bénéficier de la réduction d’impôts attachée aux dons versés au mandataire financier de toute formation politique.

B) LE BENEFICE DE L’AIDE BUDGETAIRE PUBLIQUE

Les partis politiques peuvent bénéficier depuis 1988 d’une aide financière inscrite au budget de l’Etat. Depuis la loi du 15 janvier 1990 cette aide, soit au total 526,5 millions de francs en 1999, est divisée en deux fractions égales, la première versée selon des critères très souples, la seconde soumise à des conditions beaucoup plus restrictives.

La première fraction est ouverte, d’une part, à toute formation politique qui a présenté au moins 50 candidats aux dernières élections législatives (le seuil de 5 % de voix, voté par le Parlement en 1990, ayant été annulé par le Conseil constitutionnel) et, d’autre part, aux formations ayant présenté des candidats exclusivement outre-mer. Aujourd’hui, 86 partis ou groupements bénéficient de cette première fraction.

En revanche, le bénéfice de la seconde fraction est lié à une représentation au Parlement. Compte tenu du mode d’élection des parlementaires, seule une vingtaine de partis ou groupements émargent à la seconde fraction.

L’annulation par le Conseil constitutionnel du seuil, exprimé en pourcentage des suffrages, prévu par le législateur pour bénéficier de la première fraction a permis aux deux partis sectaires de recevoir une aide budgétaire publique. En l’état actuel de la législation de la vie politique, c’est par conséquent l’Etat qui finance une partie non négligeable de la propagation des idées défendues par les deux sectes intéressées.

De 1993 à 1999, le Parti de la loi naturelle a reçu de l’Etat, au titre de la première fraction de l’aide budgétaire publique, un total de 1.668.561 francs. Conformément à la loi de 1990, l’aide lui a été ouverte sur le seul fondement du nombre des candidats présentés aux élections législatives. Bien qu’il n’ait obtenu que 26.254 voix aux élections législatives de mars 1993, le PLN a présenté 125 candidats, soit un nombre suffisant pour pouvoir bénéficier de la première fraction. Ces résultats lui ont permis de recevoir chaque année, au titre de la dixième législature, une aide moyenne d’environ 284.000 francs. L’aide actuellement versée est calculée sur la base des résultats obtenus aux élections législatives de 1997 pour lesquelles le PLN a présenté 89 candidats et recueilli 11.329 voix. Ces résultats ont entraîné le versement par l’Etat en 1999 d’une aide de 123.489 francs, et entraîneront le versement d’un montant équivalent jusqu’à la fin de l’actuelle législature.

Le Parti humaniste a présenté 89 candidats aux élections législatives de 1997, ce qui, malgré la modicité du nombre de suffrages qu’il a obtenus lui donne droit à la première fraction de l’aide publique. Ainsi, 38.225 francs en 1998 et 38.238 francs en 1999 lui ont été versés par l’Etat. Une somme équivalente lui sera versée chaque année jusqu’à la fin de la XIème législature.

C) LE REMBOURSEMENT DES DEPENSES DE CAMPAGNE ELECTORALE

Indépendamment de l’aide budgétaire annuelle dont bénéficient les formations politiques, la loi du 15 janvier 1995 a institué un remboursement forfaitaire des dépenses électorales engagées par les candidats. Tout candidat à une élection, à l’exception des élections sénatoriales et présidentielles, qui se présente dans une circonscription de plus de 9.000 habitants, est remboursé de la moitié de ses dépenses électorales, dans la limite d’un plafond, s’il a obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour de l’élection considérée.

Le bénéfice de cette disposition est lié au respect par le candidat des plafonds des dépenses électorales prévus par la loi, du dépôt d’une déclaration de situation patrimoniale s’il y est par ailleurs astreint, et des obligations relatives à l’établissement et au dépôt d’un compte de campagne.

Pour les élections concernées par le remboursement forfaitaire, les candidats ne peuvent recueillir des fonds en vue du financement de leur campagne que par l’intermédiaire d’un mandataire qui est soit une association soit une personne morale. Chaque candidat ou candidat tête de liste soumis à un plafonnement de ses dépenses électorales est tenu d’établir un compte de campagne et de le déposer à la préfecture accompagné de ses pièces justificatives.

Les comptes de campagne sont transmis à la CCFP qui les approuve, les rejette ou les réforme, et en assure la publication au Journal officiel sous une forme simplifiée. Sa décision d’approbation conditionne le droit à remboursement. Le contrôle exercé par la CCFP est cependant de nature strictement comptable : il permet notamment de déceler des éventuels dépassements de plafonds réglementaires, ou de faire respecter les dispositions législatives relatives aux dons. La CCFP ne dispose en revanche d’aucun pouvoir d’appréciation de la nature des dépenses engagées par les candidats.

Les mouvements sectaires peuvent trouver dans le mécanisme de remboursement des dépenses électorales un moyen de faire financer par l’Etat leur propagande, le remboursement n’étant pas lié à un examen de la nature du projet politique développé. Dans la pratique, toute personne membre ou proche d’une secte peut se porter candidat à une élection, déclarer à la préfecture un mandataire personne physique ou une association de financement électorale, et se faire rembourser par l’Etat, à la seule condition d’atteindre 5 % des suffrages exprimés au premier tour, la moitié de ses dépenses. On peut cependant estimer que l’existence du seuil de 5 % limite le bénéfice de cette disposition.

Même si les résultats obtenus par la Méditation transcendantale ne semblent pas avoir entraîné de remboursement public, ses comptes de campagne sont riches d’enseignements. À titre d’exemple, la Commission a constaté que M. Benoit Frappé, président du Parti de la loi naturelle, a conduit une liste aux élections européennes de 1994 pour lesquelles il a déposé un compte faisant apparaître des dépenses totales d’un montant de 943.995 francs. Il a déclaré avoir financé l’essentiel de ses dépenses grâce à :

– des dons de personnes physiques ou morales, dont la Méditation transcendantale elle-même, ouvrant droit à avantage fiscal pour un total de 232.145 francs (1) ;

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– ses colistiers qui ont payé directement un total de 601.664 francs ;

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– d’autres formations politiques qui ont versé des contributions ou payé directement des dépenses pour un total de 616.664 francs.

– 

En revanche, pour les élections législatives de 1993 et 1997 où il se présentait dans la 4ème circonscription du Val d’Oise, M. Benoît Frappé a déclaré n’avoir dépensé que respectivement 17.159 et 1.428 francs, financés pour l’essentiel par des apports personnels, soit des montants apparemment peu conciliables avec le coût d’une campagne.

D) L’ACCES AUX TEMPS D’ANTENNE DE LA CAMPAGNE RADIOTELEVISEE

Les partis ou groupements politiques peuvent utiliser les antennes du service public de radiodiffusion et de télévision pour leur campagne électorale. Cet accès constitue une autre modalité de financement public de la propagande des partis, le coût de la campagne radiotélévisée étant pris en charge par l’Etat, pour des montants non négligeables et en hausse régulière. Le coût public de la campagne radiotélévisée des élections législatives s’est par exemple établi à 14 millions de francs en 1988, 41,6 en 1993 et 53,8 en 1997.

Les conditions d’accès à la campagne radiotélévisée ont été définies de manière suffisamment large pour que les petites formations puissent en bénéficier. Par exemple, en application de l’article L. 167.1 du code électoral, tout parti ou groupement présentant au premier tour de scrutin des élections législatives au moins 75 candidats a accès aux antennes pour une durée de 7 minutes au premier tour et de 5 minutes au second.

Des mouvements sectaires ont trouvé dans ces dispositions non seulement une nouvelle opportunité de faire financer par l’Etat leur propagande, mais aussi une tribune pour propager leur message et un brevet apparent de respectabilité. Dans son rapport sur la campagne des élections législatives de 1997, le Conseil supérieur de l’audiovisuel s’est fait l’écho de l’accès du Parti de la loi naturelle et du Parti humaniste à la campagne radiotélévisée. Il relève notamment que parmi les 17 formations non représentées par un groupe à l’Assemblée nationale, mais admises au bénéfice de cette campagne, " certaines délivraient un message dont le contenu n’était pas réellement politique ". Le même rapport ajoute que " plusieurs observateurs n’ont pas hésité à prononcer le mot de secte pour désigner quelques-unes de ces formations, dont une avait été d’ailleurs citée dans le rapport de la commission d’enquête parlementaire française sur les sectes ".

Le Conseil supérieur de l’audiovisuel soulève les difficultés que présente l’application des dispositions sur l’accès à la campagne radiotélévisée. Ces difficultés revêtent une acuité particulière lorsqu’elles s’appliquent à des formations émanant d’organisations sectaires. Les conditions d’accès à la campagne ont été fixées, s’agissant des élections législatives et européennes, à une époque où la vie politique était dominée par des partis représentés par un groupe parlementaire. Avec la multiplication des formations dénuées d’une telle représentation, l’application de ces conditions aboutit à des résultats qui peuvent sembler peu conformes à une juste répartition des temps de parole. Est-il normal qu’aux dernières élections européennes et législatives, le Parti de la loi naturelle ait disposé du même temps de parole que, par exemple, les partis issus du mouvement écologique ?

Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr