Structures officielles et officieuses de la politique étrangère américaine

Aujourd’hui, je viens vous parler de la politique étrangère américaine. Mon intention n’est pas de vous convaincre qu’elle est bonne mais de vous dire comment elle est déterminée. Quelquefois, il me semble que nous pensons que nos politiques respectives ont une clarté et une direction qui, à dire vrai, leur font souvent défaut. J’espère pouvoir vous donner une idée des nuances de la politique étrangère américaine et aussi mieux vous faire comprendre comment l’innovation et la créativité peuvent affecter les résultats.

Je commencerai par parler des structures officielles de la politique étrangère et de la division des pouvoirs entre les diverses branches de notre gouvernement. Ensuite, je vous entretiendrai des divers types d’organisations non officielles qui influencent la politique américaine - organisations des partis, lobbies, groupes de réflexion et autres organisations intermédiaires. Enfin, je parlerai de la décision d’entrer en guerre contre l’Irak et de la manière dont une alliance entre les forces internes et externes du gouvernement et un changement de l’environnement extérieur ont contribué à faire prendre cette décision.

Vous avez tous entendu parler des éléments structurels de la politique étrangère américaine. Le président dirige l’exécutif ; sous lui, on trouve les divers ministres ou secrétaires de Cabinet : secrétaire d’Etat, secrétaire de la Défense, etc. Le président nomme et renvoie les ministres, et des postes dans les divers départements ministériels sont réservés à ses alliés politiques. Il n’y a pas de ligne de démarcation fixe entre les titulaires politiques et les fonctionnaires de carrière : la plupart des postes de commande vont aux politiques, mais on trouve aussi souvent des professionnels à de très hauts postes et souvent aussi des titulaires politiques à des postes moins importants.

Chaque ministère a ses propres intérêts, qu’il protége, et aussi souvent sa propre culture. Il est inévitable que les ministères servant le même président veillent à ses intérêts de diverses manières. C’est pourquoi, depuis plus d’un demi-siècle, il existe un Conseil national de sécurité (NSC) qui travaille directement pour le président et sert ses intérêts. Chaque président a utilisé le NSC de manière différente. Dans certains gouvernements, il a fonctionné presque comme chambre d’audience, préparant divers scénarios pour le président et lui demandant de choisir entre eux. Dans d’autres, il a été un puissant acteur de la bureaucratie, préparant sa propre politique et la défendant contre tel ou tel autre ministère.

Le Conseil national de sécurité du présent gouvernement Bush ne se conforme pas à ces modèles, en partie du fait de la force de la personnalité des dirigeants des départements d’Etat et de la défense. Et aussi parce que le président en exercice semble apprécier la discrétion chez ses conseillers, dans le cas présent, le vice-président et la conseillère à la sécurité nationale. Les critiques se plaignent de ce que nombre de différends se poursuivent parce que ni le président ni ses conseillers n’interviennent pour résoudre les problèmes et que, laissées à elles-mêmes, les diverses parties du gouvernement n’arrivent pas à se mettre d’accord.

Le Congrès est une autre branche du gouvernement. Son pouvoir vient de ce qu’il décide combien d’argent sera dépensé ou non pour quelles activités. En théorie, il semble que c’est l’exécutif qui prend toutes les grandes décisions et que le Congrès n’a qu’un rôle de comptable. En réalité, personne dans le gouvernement ne peut rien faire tant que le Congrès ne lui a pas accordé les crédits voulus, et personne ne peut faire ce que le Congrès interdit. Lorsque cela arrive, comme cela a été le cas dans l’Affaire "Contra-Iran", où le Conseil national de sécurité a mobilisé des fonds par lui-même pour aider les Contras au Nicaragua, tout se termine mal pour tout le monde.

La troisième branche du gouvernement, qui ne nous intéresse pas directement aujourd’hui, est le judiciaire. C’est lui qui résout les litiges entre l’exécutif et le Congrès et c’est lui qui décide ce que la Constitution permet à chaque branche du gouvernement de faire. Mais dans l’ensemble, il ne joue qu’un rôle mineur dans la politique étrangère.

Un facteur de premier plan dont il importe de se souvenir, lorsque l’on parle du gouvernement américain, est qu’il y a trop d’informations qui circulent. Les ministères, tout comme les divers groupes d’intérêt existants, génèrent une énorme quantité d’informations qui ne cesse d’augmenter et qui est de plus en plus difficile à gérer. L’historien présidentiel Richard Neustadt rappelle que le président Carter lisait quelque 350 pages de mémos chaque jour
- et cela constituait une baisse par rapport aux 450 du début de son mandat.

Cela m’amène à la première réalité dont je veux parler : que la plupart des puissants de Washington traitent les problèmes en 2-3 minutes. De nombreux professionnels de la politique étrangère doivent être experts dans des domaines aussi variés que le conflit palestino-israélien, la prolifération nucléaire en Corée du Nord, les discussions entre les Etats-Unis et la Russie concernant les exportations de poulet, la lutte contre la drogue en Colombie - souvent, ils doivent traiter ces questions avant 9 heures du matin. Ils n’ont guère le temps de prendre leur temps, de faire dans la finesse.

Nombre d’individus ne travaillent pas seulement dans la politique étrangère ; ils doivent aussi s’occuper d’une large gamme de questions intérieures et politiques. Il est encore plus difficile de capter leur attention et plus encore de la retenir parce qu’ils sont tellement occupés.

Pour compenser l’ampleur de leurs responsabilités, les personnes haut placées de Washington se tournent vers d’autres qui les aident à façonner leurs points de vue, et c’est là la deuxième réalité dont je veux parler. Le nombre des personnes générant et consommant des informations a considérablement augmenté pendant la seconde moitié du XXe siècle. Selon Neustadt, entre 1950 et 1980, le nombre des professionnels affiliés à des groupes d’intérêt à Washington a décuplé, pour atteindre 15.000 personnes ; les effectifs du personnel des commissions du Congrès ont été multipliés par huit - ils sont maintenant 3.000 - et ceux du personnel des membres du Congrès ont quintuplé, pour atteindre 10.000. Je n’ai pas les derniers chiffres mais je peux vous assurer que cette tendance s’est poursuivie parce que tous ces professionnels créent un environnement renfermant de plus en plus d’informations dont la gestion demande de plus en plus de personnes.

Les responsables doivent donc trouver des moyens de s’y retrouver dans cette masse d’information créée par cette armée d’experts. Ils se tournent donc vers des structures informelles dont je vous dirai maintenant quelques mots.

Une d’entre elle est constituée par les partis politiques, les organisations qui leur sont affiliées et les organisations amies. Si un responsable n’est guère personnellement intéressé par telle question donnée, non seulement il fait preuve de prudence en l’examinant par le biais du prisme politique mais cela peut également préserver ses intérêts politiques. Ces dernières années, nombre de groupes de réflexion se sont constitués à Washington. Ils font preuve d’esprit de parti et sont en général conservateurs ; parmi les plus importants, on peut citer l’Heritage Foundation (qui se concentre sur les questions intérieures) et l’American Enterprise Institute (qui est devenu plus présent dans le domaine de la politique extérieure). Ces organisations jouent également un rôle important dans la formulation des idées et des lignes de conduite à adopter. Je reviendrai sur ce point plus tard.

Les lobbies sont une autre structure informelle de Washington : ils vont des individus dont la mission spécifique est d’influer sur la législation à des "associations professionnelles" moins focalisées qui cherchent à informer les fonctionnaires du gouvernement sur les perspectives des industries ou des groupes qu’ils représentent. Parmi ces groupes de pression, on trouve des lobbies ethniques qui cherchent à influer sur la politique étrangère. Celui que vous connaissez tous et qui, en arabe, s’appelle simplement "le lobby" est le lobby pro-israélien, mais il en existe d’autres très puissants, dont le lobby grec ; d’autres représentent les intérêts irlandais, cubains, arméniens, etc. Le lobby arabo-américain reste faible pour des raisons que nous examinerons, et le lobby musulman-américain s’est trouvé quelque peu sur la défensive ces dernières années, pour des raisons évidentes.

Qu’est ce que les lobbies apportent ? Cela dépend : dans certains cas, des contributions électorales, dans d’autres des bénévoles pour la campagne électorale ; quelquefois, un soutien électoral (ou la promesse de ne pas travailler contrer un candidat à la réélection). Chaque lobby essaie d’adapter ses moyens et ses méthodes aux besoins des politiciens dont il recherche le soutien. Les bons lobbies donnent aux politiciens ce dont ils ont besoin et les politiciens renvoient l’ascenseur.

Les lobbies jouent aussi un rôle souvent mal apprécié : ils préparent des informations que les politiques peuvent utiliser. Les lobbies éprouvés présentent des arguments tout prêts qui appuient leurs points de vue et soulignent pour les politiques les avantages découlant de l’adoption de ces points de vue. Une des choses importantes pour un bon lobby est de savoir quoi demander et comment. Trop demander donne tout autant une impression d’impuissance que ne pas demander assez et ne pas tenir ses promesses affaiblit tout autant sa position.

Une autre manière de procéder est de se fonder sur des groupes à l’extérieur de Washington pour influer sur la manière de penser des "Washingtoniens". Ces organisations "d’expression populaire" peuvent cibler la presse, des acteurs de Hollywood ou d’autres groupes influents pour infléchir la politique de Washington. On a beaucoup vu cela avec l’opposition à la guerre du Vietnam dans les campus universitaires. Plus récemment, dans les années 1980 et 1990, des groupes conservateurs comme la "Majorité morale" et plus tard la "Christian Coalition" ont tenté d’influer sur la politique nationale en oeuvrant par le biais de la politique locale, par exemple lors des élections aux conseils pour les écoles et lors de l’élaboration des prises de position locales. Ces organisations essaient presque toujours de se définir comme basées en dehors de Washington même lorsque leur cible est ce qui se passe à Washington. Certaines même ont leur siège à Washington alors qu’elles essaient de se faire passer pour des organisations de base locales.

Enfin, il existe une dernière forme d’organisation, le genre de groupe de réflexion auquel j’appartiens, qui est apolitique et non affilié avec une cause ou un ensemble d’intérêts. Certains de ces groupes sont financés par des dotations, d’autres doivent mobiliser leur budget tous les ans. Le budget annuel de quelque 20 millions de dollars de mon organisation vient de diverses sources : 45 pour cent viennent de fondations, 35 pour cent de grandes sociétés, 10 pour cent du gouvernement américain, le solde étant constitué par des contributions individuelles et une petite dotation. Notre mission est d’informer les décideurs et notre personnel se compose de personnes ayant une expérience universitaire et gouvernementale. Dans la mesure où les universitaires se désintéressent des questions liées à l’administration de l’Etat - tendance qui a commencé après la guerre du Vietnam - les groupes de réflexion ont repris une bonne partie de l’analyse de la politique. La diversité de nos sources de financement nous permet de n’être redevables envers personne mais notre manque de dotation fait que nous sommes toujours en quête de financement pour nos activités. Parce que nous ne sommes affiliés à aucun parti, diverses organisations cherchent souvent à influer sur notre discours, comme ils essaient d’influencer les fonctionnaires du gouvernement ; mais les médias, qui essaient de présenter un large éventail d’opinions sur les questions qui intéressent le gouvernement, nous demandent aussi notre avis.

Toutes les organisations non gouvernementales dont j’ai parlé essaient d’améliorer les activités du gouvernement, à tout le moins comme elles le voient. Mais je vais maintenant évoquer une activité plus complexe, dans laquelle les fonctionnaires du gouvernement cherchent à conclure des partenariats avec des personnes en dehors du gouvernement afin que le gouvernement fasse ce qu’ils veulent.

Je commencerai par quelques prémisses. La première est que dans l’exécutif, il existe des différences internes sur beaucoup de questions. Certains éléments du gouvernement sont plus conservateurs, d’autres plus libéraux et tous pensent que les choses iraient mieux s’ils avaient plus de pouvoir. Des différences existent aussi à l’intérieur des divers ministères, les experts régionaux et postés s’opposent les uns aux autres et les titulaires nommés ne sont pas du même avis que les fonctionnaires de carrière.

La deuxième prémisse est que souvent les gens agissent comme si la première n’était pas vraie. Si les fonctionnaires s’attaquent violemment en privé ou prennent des mesures pour faire sombrer leurs ennemis, tout est fait pour donner l’impression d’unité et de dévouement au président.

La troisième prémisse est que chercher à obtenir l’approbation du président est une opération à haut risque. Cela s’explique en partie par le fait que si le président n’est pas d’accord avec vous, vous avez perdu la partie. Mais surtout par le fait que plus on s’élève dans le système et plus d’autres choses viennent s’amalgamer à l’idée originelle : lorsque le président donne son accord, votre idée ne ressemble plus à ce qu’elle était. Nombre de gens se gardent bien de présenter leurs idées au président dont ils citent néanmoins des paroles pour suggérer qu’il soutient leur point de vue mais sans jamais obtenir son soutien explicite. Lorsque quelqu’un cherche à obtenir le soutien du président, il le fait prudemment et méthodiquement.

Reprenons ces trois prémisses pour essayer de voir comment le gouvernement américain a décidé d’attaquer l’Irak en mars de l’an dernier. Depuis plus d’une décennie, certains pensaient que les Etats-Unis avaient eu tort de ne pas se débarrasser de Saddam Hussein en 1991. Ils voyaient les sanctions s’affaiblir et la coopération de Saddam avec la communauté internationale diminuer. A leur avis, le Golfe ne serait pas sûr tant que Saddam serait au pouvoir à Bagdad.

Un autre groupe, plus nombreux, était d’avis qu’une guerre contre Saddam serait malavisée, et ce pour différentes raisons. Certains pensaient que la politique des sanctions pouvait être reprise et d’aucuns ont même proposé des "sanctions intelligentes" ciblant mieux le régime irakien sans pénaliser les habitants. D’autres pensaient que les vrais problèmes des Etats-Unis étaient intérieurs et que le président devait se concentrer sur les questions internes. De l’avis de certains d’entre eux et d’autres, l’Irak ne constituait pas une menace pour les Etats-Unis et il y avait bien d’autres choses qui devaient absolument être faites sur la scène internationale.

Comme vous le savez, le 11 septembre a changé la manière dont les Américains regardent le monde. Ces événements ont transformé le président qui s’intéressait avant tout aux affaires intérieures et l’ont convaincu de regarder à l’extérieur. Ils ont abaissé le seuil de tolérance des Américains pour les interventions à l’étranger et ont fait apparaître une nouvelle politique d’action "préventive". Surtout, pour ce qui nous concerne, ils ont aidé ceux qui voulaient la guerre contre l’Irak à obtenir des appuis car ils ont réussi à faire apparaître des liens entre Saddam Hussein et Osama ben Laden. De cette manière, les partisans de la guerre ont réussi à lier la guerre contre le terrorisme, qui bénéficiait du soutien massif des Américains, et la guerre contre l’Irak, moins populaire.

Comment ont-ils fait cela ? En partie en forgeant ce qui me semble être une alliance sans précédent entre alliés à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement. Cette alliance dépendant en partie de la réussite d’universitaires et d’analystes politiques du même bord qui cherchaient à établir le bien-fondé de la guerre contre l’Irak. Les groupes dont j’ai parlé plus haut - les organisations partisanes, les lobbies, les groupes de base, même certaines organisations non partisanes - ont été recrutés. Ceux qui étaient en faveur de la guerre ont reçu ce que tous ceux qui soutiennent le gouvernement reçoivent : l’accès à des personnes haut placées et des commentaires favorables des hauts fonctionnaires. Toute l’opération étant liée à la guerre contre le terrorisme, rares ont été ceux qui ont osé la mettre en question.

Un autre élément a joué : le consensus quasi universel au sein du gouvernement que l’arsenal de Saddam Hussein constituait une grave menace pour ses voisins. Si de nombreux gouvernements n’étaient pas d’accord avec la réaction des Etats-Unis devant un arsenal aussi impressionnant d’armes de destruction massive, peu doutaient de l’existence d’un tel arsenal.

Un troisième élément - crucial - est venu s’ajouter au puzzle : l’existence de responsables non gouvernementaux dont on supposait qu’ils exprimaient le point de vue du président alors que le président lui-même gardait le silence sur ces questions. Ils avaient accès à de hauts fonctionnaires sans avoir de responsabilité précise. Ils semblaient exprimer leurs propres opinions tout en restant dans la ligne du gouvernement.

Ceux à l’intérieur du gouvernement ont habilement influé sur les décisions internes en agissant en dehors des structures du gouvernement. Les groupes de réflexion ont organisé des séminaires et écrit des articles, les journalistes ont cité des experts favorables à la guerre. Lentement, à la fin de l’été et pendant l’automne 2002, l’opinion publique a commencé à évoluer en faveur de la guerre. Ce qui m’a surtout frappé, c’est que la question qui faisait débat était de savoir si l’armée américaine pourrait battre celle des Irakiens plutôt que celle de savoir si l’Irak et le Proche-Orient s’en porteraient mieux en cas d’invasion par les Etats-Unis et, dans l’affirmative, dans quelles conditions. La réponse à la première question était, à l’évidence, oui, la seconde n’a pas été beaucoup posée avant la guerre même si elle semble s’imposer aujourd’hui.

A l’évidence, le gouvernement a décidé d’entrer en guerre. A mon avis, il est loin d’être certain qu’il aurait pris cette décision sans ce qui a été une vraie campagne de lobbying ciblée sur le gouvernement et étroitement liée à des forces à l’intérieur du gouvernement. Ce qui me semble absolument unique dans ce cas c’est l’ampleur de la coordination entre un groupe de personnes appartenant à l’exécutif et des personnes du même bord en dehors du gouvernement, pendant une longue période de temps, pour un objectif caché.

Est-ce bien le président qui a pris la décision d’entrer en guerre ? Certainement, et sa présidence sera sans doute jugée en partie sur la validité de cette décision. Mais il me semble que comprendre le processus qui a amené une telle décision est aussi important que de comprendre le résultat lui-même.

La dernière chose que je voudrais vous faire remarquer est à quel point ce processus repose sur l’esprit d’entreprise. Vous pouvez lire tous les livres que vous voulez sur la manière dont fonctionne le gouvernement américain, mais rien ne remplacera une personne imaginative avec une idée en tête et un groupe d’alliés capable de transformer cette idée en réalité. Pour qu’une idée ait du poids, elle doit cependant être acceptée par le public américain. Et l’on pourrait donner de nombreux exemples d’idées qui se sont rapidement évaporées après avoir été livrées à l’examen du public.

Notre système a des avantages et des inconvénients et il n’empêche certainement pas le gouvernement américain de commettre des erreurs. Mais il a deux grands avantages. D’abord, il encourage les responsables à essayer des politiques novatrices et inventives et à lutter contre la stagnation à l’intérieur du gouvernement. Ensuite, il aide le gouvernement à corriger les erreurs qu’il commet inévitablement. C’est un processus dynamique, ouvert à autant d’intrants que l’on peut imaginer. Le nombre des voix contribuant à la formulation de la politique n’est limité que par l’imagination et la créativité de ceux qui essaient de l’influencer.

Traduction officielle du département d’État