D’une capacité globale de 148 lits, l’hôpital local de Bonifacio présente plusieurs originalités.

– La première tient à sa situation géographique. Situé à l’extrême sud de la Corse, il est difficile d’accès et localisé dans une zone touristique dont la population, estimée à environ 5.000 à 7.000 en temps normal, est décuplée pendant les mois d’été.

– L’éclatement en deux sites constitue la deuxième spécificité notable de l’établissement. En effet, 80 lits d’hospitalisation sont répartis sur le site de Bonifacio en 6 lits de court séjour en médecine, 18 lits de suite, 54 lits de soins de longue durée, 2 lits permettant une hospitalisation partielle avant transfert. Mais l’établissement gère également depuis 1991 une maison de retraite implantée à Porto-Vecchio, commune distante d’une trentaine de kilomètres. D’une capacité théorique de 68 lits, cette maison de retraite ne fonctionne en réalité qu’avec 38 lits.

– Enfin, l’établissement dispose d’un personnel important, voire même pléthorique132.

( UNE SITUATION FINANCIERE DURABLEMENT ET FORTEMENT DEFICITAIRE

Selon les comptes de gestion de l’hôpital, la situation financière de l’établissement s’est brutalement dégradée en 1991, avec un déficit qui atteint alors 3,1 millions de francs, tandis que l’exercice 1990 avait permis d’enregistrer un bénéfice de 2,4 millions. A partir de cette date, le déficit annuel s’est creusé et a dépassé en moyenne les 7 millions de francs. La section d’exploitation présente sur la période 1988-1994 un solde cumulé de moins 0,676 million de francs et la section d’investissement est déficitaire de près de 6,5 millions de francs. Comme le note la Chambre régionale des comptes dans sa lettre d’observations définitives en date d’avril 1998, ce montant est encore minoré de 8 millions, somme correspondant à une ligne de trésorerie contractée en 1991 auprès d’une banque et budgétée à tort par l’hôpital en recettes d’emprunt. Dès lors, le déficit réel de la section d’investissement pouvait être estimé à 14 millions à la fin de 1994.

Même en l’absence de l’intégralité des informations comptables, les données existantes validées par une série de recoupements issus de l’examen des opérations les plus importantes, permettent d’avancer que le déficit de trésorerie de l’hôpital de Bonifacio peut être évalué au minimum à 15 millions pour 1997.

Pendant que se creusait le déficit, la dotation de fonctionnement n’a paradoxalement cessé de s’accroître133 de 1989 à 1994.

( A L’ORIGINE DES DERIVES

Comment expliquer une telle situation ? Après analyse, il apparaît que la dégradation des comptes provient, d’une part, d’un déficit conjoncturel consécutif aux travaux de rénovation de l’établissement, à la reprise de la maison de retraite de Porto-Vecchio et à l’absence de politique de recouvrement des créances, et d’autre part, d’une politique de recrutement démesurée ainsi que d’une absence de contrôle des coûts de fonctionnement.

– Des travaux immobiliers non maîtrisés

C’est au cours de l’année 1981 que le conseil d’administration de l’hôpital adopta le principe de la rénovation et de l’extension de l’établissement. Deux phases de travaux définies en 1986 furent alors chiffrées à 26 millions. En 1991, le projet fit l’objet d’une première révision visant à porter le nombre de phases à trois pour un coût de 41 millions de francs. Un an plus tard, une seconde révision du projet faisait passer ce chiffre à 63 millions, alors que la situation financière de l’hôpital accusait déjà un déficit. En 1993, la direction de l’établissement, enfin consciente du problème, décida de ramener le chiffrage du projet à 41 millions, ce qui constituait cependant un montant encore très élevé eu égard à la situation financière de l’hôpital à cette date.

L’hôpital connut donc, de 1990 à 1993, une politique de restructuration qui explique une partie de ses difficultés financières actuelles. Ces trois années ont correspondu à la réalisation de la première tranche de l’ambitieux programme de rénovation. C’est le surcoût important de celle-ci qui devait conduire l’établissement à différer et repenser la suite de son programme.

– Des marchés passés dans des conditions contestables

La Chambre régionale des comptes a décrit le système de façon très précise dans sa note d’observations définitives d’avril 1998.

Observation n°4 : " Le montant du marché de maîtrise d’oeuvre (études et contrôles) signé le 21 septembre 1987, pour 1.377.657,40 francs, avec un cabinet de Porto-Vecchio, mandataire commun d’une équipe de concepteurs, a été presque doublé passant en définitive à 2.049.376,53 francs. En effet, compte tenu des extensions et révisions successives du projet demandées à cette équipe, la direction de l’hôpital a été conduite à accepter, en 1993, de modifier la portée du contrat par avenant.

L’examen de la procédure d’appel d’offres montre qu’une absence de définition précise des travaux à réaliser a amené cette direction, pourtant assistée par la DDE dans sa mission de délégué aux travaux d’équipement sanitaire et social, à engager des dépenses de conception nettement supérieures à ce qu’elles auraient été s’il y avait eu une meilleure maîtrise du projet. "

Observation n°6 : " Les entreprises choisies pour bénéficier de ces marchés négociés n’ont été que quatre à se partager les seize lots déclarés infructueux (après l’échec de la procédure d’appel d’offres). En outre, sur ces quatre entreprises, trois sont de Porto-Vecchio montrant ainsi que, parmi les critères de sélection définis, celui de la proximité semble avoir été privilégié. (....)

Les textes régissant les marchés publics semblent avoir été formellement respectés pour les travaux engagés. Mais les insuffisances techniques des appels d’offres ont, dans les faits et quelle que soit l’opération en cause, permis de privilégier un petit nombre d’entreprises nettement localisées, bénéficiant de l’essentiel des ordres de travaux en dehors de toute mise en concurrence réelle. "

– L’insuffisance des financements pour la réalisation des projets d’aménagement

Malgré l’évolution du coût du projet (qui est passé de 26 millions à 63 millions de francs, pour se stabiliser en définitive non à 41 mais à 39,5 millions), l’établissement n’a jamais mis en place les financements correspondant aux travaux engagés. Les subventions obtenues dans ce but se sont révélées moins importantes que prévu. Souffrant d’une absence d’autofinancement, l’hôpital dut avoir recours à l’emprunt. En 1990, l’établissement contracta un prêt bancaire pour un montant de 7,2 millions de francs afin de couvrir le coût disproportionné des travaux engagés. Un an plus tard, une ligne de crédit de 8 millions de francs qualifiée de crédit-relais était négociée avec la banque de référence de l’établissement ; puis l’hôpital se vit octroyer un nouveau crédit de 11,2 millions de francs par une banque de Marseille, une fois les travaux terminés.

La situation de trésorerie de l’établissement devint si tendue que le crédit-relais de 8 millions de francs devait resté non-remboursé, tandis que les intérêts augmentaient pendant cette période.

– Des dépenses de personnel incontrôlées

D’après les informations dont la commission d’enquête dispose, l’hôpital n’a jamais tenté de mettre en adéquation ses effectifs, pléthoriques, avec ses véritables besoins. Les dépenses de personnel se sont accrues de 268 % entre 1988 et 1994. L’effectif de l’établissement est en effet passé de 61 à 147 agents (soit un accroissement de 140 %), alors que la structure de l’établissement lui-même n’a guère évolué durant cette période. La prise en charge de la maison de retraite a également augmenté de 12 agents l’effectif de l’hôpital par la reprise du personnel de l’association. Entre 1991 et 1994, l’opération de transfert vers Porto-Vecchio nécessita également le recrutement exceptionnel de 20 personnes.

Il apparaît clairement que l’éclatement sur deux sites distincts a généré des coûts de fonctionnement que l’établissement ne pouvait supporter.

– La mauvaise gestion de son patrimoine foncier par l’hôpital

La commission d’enquête a relevé au cours de ses investigations que l’hôpital de Bonifacio était propriétaire d’un important patrimoine foncier, dont il ne tire que de faibles recettes d’exploitation. Elle a noté que le montant des loyers n’excédait jamais 20.000 francs annuels.

L’établissement loue par exemple à la commune de Bonifacio, pour un loyer annuel de 12.700 francs, des terrains d’une superficie de près de 28 hectares (devant permettre la création d’un camping, d’un complexe omnisports et d’une zone industrielle). En outre, la commune de Bonifacio a obtenu de l’hôpital la cession d’un terrain de près de 52 hectares pour une valeur de 2,1 millions de francs. La commission d’enquête s’étonne qu’aucun titre de recettes n’ait été émis par l’hôpital et que la commune ne se soit pas encore acquittée du prix d’achat du terrain, alors que la vente a été constatée par acte administratif134 du 2 février 1982. La commune de Bonifacio bénéficie donc de biens privés de l’hôpital au détriment de ce dernier qui aurait pourtant bien besoin d’augmenter ses recettes. Comment justifier l’absence de contrepartie à cette vente réalisée il y plus de seize ans ?

– La reprise difficilement justifiable de la maison de retraite de Porto-Vecchio

Il faut tout d’abord rappeler que, pour mener à bien les travaux d’aménagement prévus à l’hôpital de Bonifacio, la direction décida de transférer dans un logement-foyer de Porto-Vecchio trente-deux pensionnaires de l’hôpital, dont 16 lits de long séjour. Ce transfert, qui devait être temporaire, se réalisa dans le cadre d’une convention annuelle et renouvelable signée le 1 er avril 1990, moyennant un loyer mensuel de 38.786,76 francs porté à 39.495,84 francs en août de la même année.

Il convient de noter qu’avant ce transfert, le logement-foyer pour personnes âgées bénéficiant de l’aide sociale, composé de 68 logements, était géré par une association familiale de la région de Porto-Vecchio, locataire de l’office départemental des HLM de la Corse-du-Sud. Il est intéressant de relever que le directeur de l’hôpital de Bonifacio alors en poste figurait parmi les membres du conseil d’administration de cette association. Celle-ci, créée en 1987, présentait une situation financière précaire en 1990, date à laquelle l’hôpital conclut un accord visant au transfert de plusieurs pensionnaires dans ce foyer.

Le 18 février 1991, l’hôpital de Bonifacio décida, par délibération du 18 février 1991, de se substituer à l’association dans la gestion de la maison de retraite nouvellement créée. Prenant prétexte du transfert provisoire de lits de long séjour de l’hôpital (dans l’attente de la réfection des locaux à l’hôpital de Bonifacio), la présence de l’hôpital dans les locaux de Porto-Vecchio s’est ainsi trouvée pérennisée.

Cette opération, qui s’est avérée fort coûteuse pour l’hôpital, n’est aucunement justifiable sur le plan des principes et de la bonne gestion des comptes de l’établissement. D’ailleurs, l’opération ne s’est nullement traduite par un assainissement financier de la maison de retraite, toujours déficitaire. Tout aussi inquiétant : les nécessaires travaux de sécurité n’ont même pas été effectués à la maison de retraite. Pour sa part, la commission de sécurité de l’arrondissement de Sartène émit un avis défavorable à l’ouverture de la maison de retraite le 28 janvier 1993. Elle avait en effet constaté la non conformité de l’installation électrique, le dysfonctionnement du système d’alarme et l’absence de système de détection automatique d’incendie dans l’établissement. Cette situation n’empêcha toutefois pas l’ouverture de la maison de retraite sans que la tutelle - l’administration de la santé et l’administration préfectorale - ou le maire de Bonifacio n’émette la moindre observation à ce sujet.

– La fuite en avant

La conclusion de la Chambre régionale des comptes est sans appel : " la Chambre ne peut que constater la légèreté de la direction de l’hôpital et de son conseil d’administration. Parfaitement informés de la situation financière de leur établissement, du coût des financements extérieurs, qu’ils n’ont pas cherché à réduire, et du niveau des subventions réellement obtenu, ces dirigeants n’ont pas hésité, dans le même temps, à redéfinir leurs projets de travaux à la hausse et à les engager ".

La Chambre écrit être " étonnée de l’absence de sérieux de l’équipe dirigeante de l’hôpital de Bonifacio. Ses initiatives brouillonnes et coûteuses dans le but de rechercher des financements ou refinancements improbables pour couvrir des charges trop lourdes du fait de décisions imprudentes, s’analysent comme une fuite en avant qui ne cesse pas de surprendre. "

( LES ENQUETES SE SUIVENT ET NE SE RESSEMBLENT PAS ....

Face à cette situation inquiétante, les autorités de tutelle se sont préoccupées de la capacité de l’hôpital à poursuivre ses activités. Deux enquêtes ont ainsi été diligentées.

– En 1995, la direction départementale des affaires sanitaires et sociales mena une première enquête, à la demande du directeur de l’hôpital. Composée des chefs des administrations locales de tutelle dans les conditions de l’article R.714-3-27 du code de la santé publique135, cette commission se réunit pour la première fois le 28 septembre 1995. Elle ne remit son rapport définitif que le 19 décembre 1996, soit 22 mois après la demande du conseil d’administration et 15 mois après son installation sans que rien ne justifie a priori l’importance de ces délais. Dans ses conclusions, la mission s’appuyait sur le fait qu’un attentat avait complètement détruit la Trésorerie de Bonifacio à la fin d’août 1996 pour écrire qu’elle était dans l’impossibilité de rétablir les comptes de l’hôpital et de déterminer l’origine du déficit de trésorerie. L’examen par cette mission des conditions financières et de réalisation des travaux d’aménagement de l’hôpital n’appelait de sa part aucune observation. Enfin, le rapport exonérait de toute responsabilité la tutelle locale dans la situation financière désastreuse de l’établissement.

Ainsi cette mission, qui ne s’estima pas en mesure de cibler l’origine du problème de trésorerie, ne devait pas apporter le moindre éclairage sur le montant exact du déficit de trésorerie de l’établissement. Un a priori commode attribuant l’entière responsabilité de la situation financière au poste comptable a manifestement dominé la réflexion de cette mission. Aussi la gestion hospitalière elle-même a-t-elle été totalement épargnée dans ce rapport.

– Au début de 1997, une seconde enquête fut confiée à l’Inspection générale des affaires sociales par le ministère du travail et des affaires sociales. L’Inspection a rendu son rapport en mars de cette année : il établit un diagnostic nettement plus sévère que celui figurant dans le premier rapport et commence à mettre en évidence la part de responsabilité prise par la direction de l’hôpital et par la tutelle locale, notamment la DDASS.

Ainsi l’Inspection établit, par exemple, que les plans de financements mis en place par l’hôpital pour mener à bien ses travaux de rénovation étaient pour le moins aléatoires. Elle montra également que les objectifs budgétaires de l’établissement n’étaient nullement respectés du fait de dépenses d’exploitation en forte croissance.

Dans ses conclusions, le rapport de l’Inspection souligne le manque d’objectivité de la première mission d’enquête et remarque que le dysfonctionnement du poste comptable était bien antérieur à l’attentat d’août 1996.

( LES QUATRE NIVEAUX DE RESPONSABILITES

La commission d’enquête a, aux termes de ses investigations, pu déterminer quatre niveaux de responsabilité.

1°) Le directeur de l’hôpital n’a pas su maîtriser la dérive financière du coût des travaux et la maîtrise d’oeuvre, qui sont passés de 26 millions de francs initialement prévus à 39,5 millions. L’établissement n’ayant pas reçu de subventions suffisantes en montant, il a été nécessaire de faire financer des travaux par la dotation annuelle de l’hôpital. Des libertés semblent avoir été prises avec le code des marchés publics puisque des entreprises de Porto-Vecchio ont manifestement été favorisées. L’association familiale de la région de Porto-Vecchio a été sauvée financièrement grâce à l’intervention de l’hôpital de Bonifacio. Le fait que le directeur de l’hôpital faisait également partie du conseil d’administration de cette association ne saurait apparaître comme une simple coïncidence. La commune de Bonifacio n’a rien réglé à l’hôpital en échange des biens immobiliers que l’établissement avait mis à sa disposition. La commission d’enquête ne peut que s’interroger sur le fait que les 2,1 millions de francs de la vente du terrain de 52 hectares à la commune n’aient jamais été recouvrés depuis 1982.

2°) Alors que le maire de Bonifacio, président du conseil d’administration de l’hôpital, ne pouvait ignorer la situation financière catastrophique de l’établissement, il n’a rien entrepris pour réduire l’ampleur des opérations de rénovation envisagées. Sa commune a profité de conditions de location de 28 hectares pour 12.700 francs par an, ce qui a contribué à creuser le déficit de l’hôpital, car ces terrains auraient dû être loués pour un montant beaucoup plus élevé. Enfin, la commune n’a pas réglé les 2,1 millions de francs qu’elle doit à l’hôpital pour l’achat en 1982 des 52 hectares de terrain

3°) Il est clair que le poste comptable de l’hôpital explique une partie des dérives. Dans sa lettre d’observations définitives de mars 1998, la Chambre régionale des comptes estimait : " Les errements du poste comptable, soulignés par l’IGAS, sont également apparus à la juridiction financière dès avant l’attentat. En effet, en 1990, devant le désordre des comptes relatifs aux exercices 1983 à 1987 transmis par la Trésorerie générale, la juridiction demandait à cette dernière de procéder à leur mise en état d’examen, ainsi que les textes le prescrivent pour cette administration. Ces comptes ont cependant été retournés à la Chambre sans que la mise en ordre demandée ait été réalisée. ".

Cela étant, pour la Chambre régionale des comptes, " la responsabilité des désordres constatés dans la tenue du poste comptable de Bonifacio est pour le moins partagée entre le comptable et sa direction départementale. "

Le désordre comptable a favorisé le manque de maîtrise dans les dépenses engagées par l’établissement. Selon la Chambre régionale des comptes, " il apparaît que l’importance de (certains errements)

– engagement de dépenses sans financement, prise de contrôle de la maison de retraite de Porto-Vecchio, ouverture et exploitation de cette maison pendant plusieurs années en l’absence de dispositifs adéquats de sécurité, non-recouvrement d’un prix de vente d’un terrain seize ans après sa vente -

sont au-delà de simples maladresses ".

4°) Enfin, la tutelle n’est pas exempte de critiques, loin s’en faut. La recette perception de Bonifacio s’est accommodée de comptes en désordre, donc inexploitables, de 1983 à 1987. La Trésorerie générale n’a pas suffisamment contrôlé la recette perception de Bonifacio dans son action comptable envers l’hôpital. Les administrations de tutelle, nécessairement informées des projets et de la situation financière de l’hôpital, n’ont pas présenté d’observations et ont même financé une partie des travaux, accréditant ainsi l’existence de leur accord formel. La tutelle a donc laissé se développer les projets sans attirer l’attention de la direction de l’hôpital sur les risques que ses décisions faisaient peser sur sa trésorerie. La DDASS n’a pas empêché l’ouverture de la maison de retraite, malgré l’avis défavorable rendu par la commission de sécurité en janvier 1993.

Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr