11.1. Aucune analyse de la tragédie du Rwanda ne saurait être complète si elle ne portait au grand jour le rôle qu’a joué l’Organisation de l’Unité Africaine durant la dernière décennie. Dès l’invasion du FPR en 1990, durant les négociations d’Arusha, à la création de la MINUAR, durant l’Opération Turquoise et les guerres qui ont suivi en Afrique centrale et dans la région des Grands Lacs, l’OUA a fait entendre sa voix et a joué un rôle actif et essentiel. Son objectif constant a été de résoudre les conflits avec un maximum de déploiement et un minimum de violence. Nous ne le savons que trop, ses initiatives au Rwanda ont finalement échoué. Mais nous pouvons tirer des enseignements de ces dix années d’engagement, par-dessus tout le besoin de capacités et de ressources de l’OUA pour soutenir son action diplomatique.

11.2. Au cours du processus, le rôle de l’OUA a reflété les changements énormes qui sont intervenus sur tout le continent africain. D’une part, l’Organisation s’est adaptée à ces changements pour tenter de conserver sa pertinence ; d’autre part, l’expérience du Rwanda a aidé l’OUA à modeler son approche dans la gestion et la résolution des conflits. De manière significative, elle a commencé à porter ses efforts sur les racines des conflits internes auxquels il lui a fallu faire face ; ses méthodes de consultation et de médiation sont devenues plus fermes et plus élaborées et la participation des dirigeants régionaux s’est accrue. L’OUA a fait la preuve de ces caractéristiques lors de son intercession dans la tragédie rwandaise et si ses efforts n’ont pas réussi à empêcher le désastre, ce n’était pas faute d’avoir essayé. Nous savons maintenant que seules des menaces sérieuses d’intervention militaire ou de représailles économiques de la part de la communauté internationale auraient pu prévenir le génocide, et l’OUA avait d’ailleurs exercé en ce sens des pressions qui sont restées vaines.

11.3. Comme l’ONU, l’OUA est une organisation intergouvernementale. Mais contrairement à l’ONU, où les décisions importantes sont prises par le Conseil de sécurité dominé par ses cinq membres permanents, les décisions importantes de l’OUA sont prises par la Conférence de 52 chefs d’État sur la base de recommandations faites par le Conseil des ministres. Cette procédure est sans doute lourde, mais elle est également nettement plus égalitaire que celle de l’ONU. Comme l’ONU, l’OUA a également un Secrétariat dirigé par un Secrétaire général (SG). Le Secrétariat de l’OUA travaille avec des ressources bien plus maigres et des contraintes encore plus grandes. Les pouvoirs du SG sont considérablement délimités par le processus décisionnel trop compliqué et la nécessité de travailler de concert avec les États membres, en particulier pour ce qui est du processus politique extrêmement sensible de gestion et de résolution des conflits.

11.4. La Charte de l’OUA est catégorique en ce qui concerne la souveraineté des États membres et la non-ingérence dans leurs affaires intérieures. La nécessité de respecter ces directives strictes complique parfois les démarches entreprises pour régler les litiges et conflits entre États. Lors de la création de l’Organisation en 1963, la Conférence a établi une Commission de médiation, de conciliation et d’arbitrage qui, hélas, n’a jamais fonctionné. "Pour autant que l’on sache, il s’agit du seul cadre institutionnel permanent prévu pour le règlement des conflits par la Charte de l’OUA. Mais il est resté inactif depuis le premier jour de sa création parce que les États membres ont montré une préférence marquée pour un règlement politique des conflits plutôt que pour des moyens judiciaires[1]."

11.5. Comparées à d’autres formes de résolution de conflits telles que l’intervention militaire ou l’arbitrage, la médiation et la conciliation ont leurs inconvénients. Le processus nécessite l’accord des deux parties au conflit, démarche souvent difficile à réaliser rapidement et généralement longue et compliquée. En outre, cette méthode permet fondamentalement d’atteindre un modus vivendi temporaire plutôt qu’une résolution permanente du conflit "parce que l’approche politique ne s’embarrasse pas des pourquoi et des comment et parce que les décisions ne sont pas exécutoires[2]."

11.6. Au cours des décennies, la Conférence et son Conseil des ministres ont créé plusieurs commissions ou comités ad hoc pour le règlement des querelles. Ces querelles ont en grande majorité eu lieu entre États. Avant le Rwanda, l’Organisation était impliquée dans deux conflits intérieurs importants - avec succès dans le cas de la mutinerie de l’armée au Tanganyika en 1964 et avec moins de succès dans le cas du conflit qui a éclaté en 1979 au Tchad entre le gouvernement et les rebelles tchadiens.

11.7. Au cours des dix dernières années, l’OUA a tenté de suivre l’évolution des conditions politiques et socioéconomiques du continent africain. La crise rwandaise - et ses retombées régionales - fut l’un de ces nouveaux enjeux, et il est utile d’examiner le rôle de l’OUA au Rwanda dans ce contexte élargi.

11.8. Dans les années 80, l’Afrique a connu de sérieux problèmes économiques et politiques. En conséquence, un document sans précédent a été publié à Addis Abeba en 1990 : il s’agit de la Déclaration de la Conférence des chefs d’État et de gouvernement sur la situation politique et économique en Afrique et les changements fondamentaux qui se produisent actuellement dans le monde. La Déclaration mentionnait que "durant les années 80, la plupart de nos moyens de production et de nos infrastructures n’ont pas cessé de se dégrader. Le revenu par habitant a considérablement baissé [...] Le niveau de vie dans nos pays s’est considérablement dégradé [...] En revanche, la dette extérieure de l’Afrique a augmenté dans des proportions astronomiques, passant de 50 milliards de dollars EU en 1980 à environ 257 milliards de dollars EU à la fin de l’année 1989."

11.9. La Banque Mondiale et le Fonds monétaire international avaient réagi à la crise économique de l’Afrique avec leurs programmes d’ajustement structurel (PAS) en guise de solution. Nous l’avons vu, le Rwanda faisait partie des nombreux pays qui ont négocié un tel programme avec les institutions. Il ne fallut pas attendre longtemps avant que l’application de ces programmes ne déclenche les sonnettes d’alarme auprès de l’OUA. Comme ses chefs d’État le clarifièrent abondamment : "La plupart de nos pays se sont engagés dans des programmes d’ajustement structurel, en collaboration avec les institutions financières et monétaires internationales", poursuivait la Déclaration d’Addis Abeba de 1990, "dans la plupart des cas, à des coûts sociaux et politiques particulièrement lourds. Nous sommes particulièrement préoccupés par le fait [...] qu’une tendance se dessine de plus en plus nettement en faveur de nouvelles conditions de nature politique, pour l’assistance en Afrique." Pour ce qui regarde les dirigeants africains, les PAS ont contribué à déclencher la plupart des conflits internes graves qui ont secoué l’Afrique depuis les années 80. Comme le prétend ce rapport, le Rwanda mérite de figurer sur cette liste.

11.10. La Déclaration d’Addis Abeba mentionnait deux conditions importantes émergeant en Afrique au début des années 90. Premièrement, la "marginalisation" du continent par le reste du monde, résultat des nouvelles forces et conditions après la fin de la guerre froide. Deuxièmement, l’augmentation alarmante des conflits internes dans les pays africains. La Déclaration mentionnait avec tact "qu’un climat de paix et de stabilité n’a pas été instauré en Afrique". Mais face à ces développements, les chefs d’État étaient engagés à "faciliter le processus de transformation et d’intégration socioéconomique" dans les pays africains. Dans ce but, ils ont pris trois engagements très importants :

"I. Nous réaffirmons notre détermination à oeuvrer conjointement en vue du règlement rapide de tous les conflits que connaît notre continent.
II. Nous considérons [...] que la démocratie et le développement doivent aller de pair et se renforcer mutuellement. Il est nécessaire de promouvoir la participation de nos populations au processus de développement et de gestion de leurs pays.
III. De même, nous sommes déterminés à redoubler d’efforts pour nous attaquer aux causes profondes du problème des réfugiés[3]."

11.11. Cette Déclaration constituait un événement important. Pour la première fois depuis 1963, et sans modifier la Charte, les chefs d’État avaient étendu le champ d’application de l’OUA pour lui permettre d’intervenir dans les conflits internes des pays, ne serait-ce qu’avec le consentement du gouvernement et de ses protagonistes. Il était également très important de reconnaître que les réfugiés étaient à l’origine de nombreux conflits qui faisaient rage sur le continent. On disposait ainsi de bases pour construire un nouveau cadre de travail pour le règlement de tels conflits et le Rwanda allait bientôt montrer qu’un tel cadre était nécessaire.

11.12. Lorsque l’OUA se jeta dans la crise, elle ne tarda pas à découvrir, comme le fit remarquer un haut responsable, que "nous n’avions pas l’expertise ni les ressources pour gérer le conflit. Il est possible que l’intervention de l’OUA au Rwanda ait eu pour effet de nous pousser à établir un mécanisme pour la prévention, la gestion et la résolution des conflits, mécanisme qui n’existait pas à l’époque. Ce mécanisme est apparu plus tard. En 1993, les chefs d’État décidèrent de créer, au sein de l’OUA, le Mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits. Ce mécanisme, articulé autour d’un organe central dont les décisions sont exécutées par le Secrétaire général et le Secrétariat, s’appuie sur les principes suivants :

"1. Le Mécanisme s’appuiera sur les objectifs et principes de la Charte de l’OUA, en particulier l’égalité souveraine des États membres, la non-ingérence dans les affaires intérieures des États [...] Il fonctionnera sur la base de la coopération et du consentement des parties en conflit [...]
2. Le Mécanisme aura comme objectif premier de prévoir et de prévenir les conflits.
3. En cas de conflit, il aura la responsabilité de rétablir et de consolider la paix [...] de constituer et déployer des missions civiles et militaires d’observation et de vérification de taille et de durée limitées.
4. Au cas où les conflits dégénèrent au point de nécessiter une intervention internationale collective, l’assistance et, dans la mesure du possible, les services des Nations Unies seront sollicités conformément aux dispositions générales de la Charte."

11.13. Toutefois, avant même que le mécanisme ne soit créé en 1993, l’OUA était déjà très engagée dans la crise du Rwanda.

[1] Organisation de l’Unité Africaine, "Resolving Conflicts in Africa : Proposal for Action," (OUA : Press and Information Series 1, 1992).

[2] Secrétaire général de l’OUA, "Report of the Secretary-General on Conflicts in Africa", 1992, 9. [OOUA ou ONU ???]

[3] Déclaration d’Addis Abeba, 11 juillet 1990, 3.

Source : Organisation de l’Unité Africaine (OUA) : http://www.oau-oua.org