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Rapport de la Commission d’enquête parlementaire sur le DPS - Les libertés publiques en cause

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A) LA LIBERTE DES PARTIS POLITIQUES

- La liberté de constitution et d’organisation des partis politiques

Selon l’article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958, " les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ".

Si de ce fait l’activité des partis politiques est complètement libre en France, il n’existe cependant aucun mécanisme de sanction, par exemple par le Conseil constitutionnel, du non-respect par un parti des principes de la démocratie qui lui sont pourtant imposés par la Constitution. Ainsi, le Conseil constitutionnel n’avait pas admis, dans sa décision n° 59-2 DC des 17, 18 et 24 juin 1959, qu’une Assemblée puisse contrôler la conformité à la Constitution de la déclaration politique d’un groupe parlementaire. De même, dans sa décision n° 89-263 DC du 11 janvier 1990, il a affirmé la valeur constitutionnel du principe de pluralisme en matière politique, afin qu’aucune disposition législative n’aboutisse à entraver l’expression de nouveaux courants d’idées ou d’opinions.

La loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique constitue cependant l’ébauche d’un régime juridique des partis politiques : sans définir la forme qu’ils peuvent revêtir, il leur reconnaît la personnalité morale et les principaux droits attachés au bénéfice de celle-ci, à savoir notamment le droit d’ester en justice et le droit d’acquérir à titre gratuit ou onéreux. Dans la même perspective de liberté absolue, en même temps qu’elle institue un financement public des partis politiques, cette loi écarte l’application de toute règle relative au contrôle financier de ces fonds, sous réserve de disposer d’un mandataire financier agréé et de publier annuellement ses comptes.

Les partis politiques sont donc constitués sous la forme associative ordinaire et peuvent à ce titre s’organiser entièrement librement, y compris au niveau de leur structure interne. Rien ne permet d’empêcher juridiquement le Front National de créer en son sein un service d’ordre qu’il appelle DPS.

- La fin du suivi des partis politiques par les renseignements généraux

Alors que la surveillance de l’activité et du fonctionnement interne des partis politiques a toujours constitué une mission traditionnelle des renseignements généraux, il y a été mis fin par une circulaire du 3 janvier 1995 du ministre de l’intérieur de l’époque, M. Charles Pasqua. Le Front National en particulier ne fait dès lors plus l’objet d’un suivi par les renseignements généraux. Pourtant le DPS, qui en fait partie, est l’objet d’une surveillance particulière.

En effet, cette circulaire confirme le rôle des renseignements généraux, au titre de leur mission d’information, de contribuer à la sécurité et à la défense des intérêts fondamentaux de l’Etat, à travers notamment la surveillance des " groupes à risques " dont fait partie le DPS, ainsi que l’ont indiqué à la Commission l’actuel ministre de l’intérieur, le directeur central des renseignements généraux et le directeur des renseignements généraux de la préfecture de police.

Un extrait du texte de cette circulaire, ci-après reproduit, permet de bien se rendre compte du cadre dans lequel le DPS fait l’objet d’une attention et d’un suivi particuliers de la part des pouvoirs publics :

" Les congrès, séminaires, universités d’été, réunions internes et toutes les questions portant sur le fonctionnement et l’organisation internes des partis ne seront plus observés par les renseignements généraux.

" Cette règle supporte deux exceptions :

" l Les manifestations et les menaces à l’ordre public, ce qui signifie que les manifestations et attroupements de voie publique doivent être suivis. Pour les réunions dont le caractère public n’est pas avéré, elles sont surveillées par les renseignements généraux si elles sont susceptibles de générer des troubles à l’ordre public ou si elles sont tenues par des partis, groupes ou mouvements à risques.

" l Le respect des principes démocratiques. La mission de défense des intérêts fondamentaux de l’Etat exige que les renseignements généraux accomplissent leur mission de prévention et de lutte contre les activités terroristes et de surveillance des groupes et mouvements qui ne respectent pas ces principes et qui sont susceptibles de porter atteinte à nos institutions. Certaines idéologies véhiculées à l’extrême-droite comme à l’extrême-gauche (en particulier celles qui prônent le racisme et l’antisémitisme et celles qui encouragent le recours à la violence) doivent faire l’objet d’une vigilance constante. C’est un rôle essentiel des renseignements généraux d’alerter les pouvoirs publics sur les dérives de nature à être sanctionnées par les tribunaux. "

Dans le cadre de ces directives, M. Jean-Pierre Pochon, directeur des renseignements généraux de la préfecture de police, a ainsi indiqué à la Commission que " c’est donc à ce titre que la direction des renseignements généraux de la préfecture de police s’intéresse à l’activité des individus et des groupes qui prônent une idéologie à caractère raciste, antisémite et xénophobe, le plus souvent assortie d’appels à la violence, et elle exerce des surveillances sur les milieux extrémistes de droite les plus radicaux. Notre travail porte notamment sur les groupes néo-nazis, ultra-nationalistes, skinheads, sur les sociétés de sécurité influencées voire dirigées par des militants d’extrême-droite et sur les réseaux de mercenaires. Une partie non négligeable de ceux-ci participe aux activités du DPS. Aussi la direction des renseignements généraux de la préfecture de police a-t-elle été amenée à suivre l’activité de cette structure, en observant le comportement de ses membres sur le terrain, et plus particulièrement celui de ses éléments les plus radicaux. "

B) LA LIBERTE D’ASSOCIATION

A défaut de l’existence d’un statut pour les partis politiques, ceux-ci relèvent donc pour leur organisation générale du régime de la liberté d’association. Les associations bénéficient d’une protection toute particulière en France, par tradition juridique et historique. Remettre en cause l’existence d’une d’entre elle n’est pas chose aisée. Avant de s’avancer sur la voie de la dissolution de ce qui pourrait s’apparenter à une milice privée, il est donc important de rappeler que la règle en la matière est celle de la liberté.

- Une liberté constitutionnellement garantie

La liberté d’association a été affirmée pour la première fois par l’article 8 de la Constitution du 4 novembre 1848, aux termes duquel " les citoyens ont le droit de s’associer ". Mais cette reconnaissance n’eut de concrétisation qu’avec l’adoption de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association, dont l’article 2 précise que les associations peuvent " se former librement sans autorisation ni déclarations préalables ".

Pour obtenir la personnalité juridique, une association doit être déclarée à la préfecture. Mais une association peut exister sans être déclarée : si elle n’a pas alors la personnalité juridique - et ne peut donc avoir de patrimoine - elle a, de façon parfaitement licite, une existence de fait. La déclaration n’est en outre l’occasion d’aucun contrôle administratif : dans les cinq jours qui suivent le dépôt des statuts, l’autorité préfectorale délivre automatiquement le récépissé et cette formalité confère à l’association la personnalité morale.

Dans son arrêt du 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris, le Conseil d’Etat a jugé que la liberté d’association figure au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République mentionnés par le préambule de la Constitution de 1946 et a donc un fondement constitutionnel. De même, dans un arrêt du 24 janvier 1958, Association des anciens combattants et victimes de la guerre du département d’Oran, il a qualifié le droit d’association de " droit constitutionnel ".

Cette jurisprudence a été confirmée par le Conseil constitutionnel en 1971, lorsqu’il a eu l’occasion d’exercer pour la première fois un contrôle de constitutionnalité de la loi par rapport au préambule de la Constitution. Il est intéressant de rappeler le contexte de cette décision fondamentale en matière de liberté publique car elle concerne justement une association dissoute.

Sous l’égide de M. Jean-Paul Sartre, une association des " Amis de la Cause du peuple " fut créée pour soutenir le journal portant ce titre, qui était l’organe de la Gauche prolétarienne, mouvement dissous le 27 mai 1970 sur le fondement de la loi du 10 janvier 1936. Les fondateurs de cette association, Mme Simone de Beauvoir et M. Michel Leiris, déposèrent ses statuts le 9 juin 1970, mais le préfet de police, sur instruction du ministre de l’intérieur, leur refusa la délivrance du récépissé de la déclaration. Mme Simone de Beauvoir et M. Michel Leiris ayant saisi le Tribunal administratif de Paris du refus préfectoral, le ministre de l’intérieur invoqua en défense le fait que l’association des " Amis de la Cause du Peuple " tendait à reconstituer la Gauche prolétarienne qui venait d’être dissoute. Par un arrêt du 25 janvier 1971, le tribunal écarta ce moyen et annula pour excès de pouvoir la décision de refus, l’autorité administrative ne pouvant, aux termes de la loi du 1er juillet 1901, que constater l’accomplissement de la formalité de la déclaration. Le préfet était tenu de délivrer le récépissé sans se livrer à aucune appréciation, car c’est aux tribunaux judiciaires qu’il appartient de constater, conformément à la loi du 1er juillet 1901, la nullité des associations fondées sur une cause illicite, qui auraient pour but de porter atteinte à l’intégrité du territoire national et à la forme républicaine du Gouvernement, comme il leur appartient de réprimer la reconstitution d’associations dissoutes en vertu de la loi du 10 janvier 1936 sur les milices privées et groupes de combat.

Suite à cette affaire, le ministre de l’intérieur de l’époque, M. Raymond Marcellin, a fait adopter par le Parlement une loi prévoyant que, dans le cas où une association paraissait avoir un objet de nature à justifier sa dissolution, le préfet pouvait surseoir à la délivrance du récépissé jusqu’à ce que le président du tribunal de grande instance, statuant en référé, se fût prononcé. Saisi par le président du Sénat, le Conseil constitutionnel a jugé qu’un tel contrôle préalable était contraire à la liberté d’association, principe fondamental reconnu par les lois de la République.

La décision n° 71-44 DC du Conseil constitutionnel, rendue le 16 juillet 1971, a rangé la liberté d’association au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République mentionnés dans le préambule de la Constitution de 1946 et " solennellement réaffirmés " par la Constitution du 4 octobre 1958. Elle précise que " ce principe est à la base des dispositions générales de la loi du 1er juillet 1901 " et que, par conséquent, " la constitution d’associations, alors même qu’elles paraîtraient entachées de nullité ou auraient un objet illicite, ne peut être soumise pour sa validité à l’intervention préalable de l’autorité administrative ou même de l’autorité judiciaire ".

Le conseil a réservé le cas des " mesures susceptibles d’être prises à l’égard de catégories particulières d’association ". Sont ainsi visées les congrégations religieuses, les associations étrangères33 et les associations concernées par la loi du 10 janvier 1936. La procédure de dissolution d’une association par la voie administrative qu’elle prévoit34, si elle déroge au principe de la liberté d’association, n’en a pas moins ainsi obtenu la caution implicite du Conseil constitutionnel.

Enfin, il faut relever que la liberté d’association est également garantie par la Convention européenne des droits de l’homme, dont l’article 11 stipule que " toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association ".

- Les conditions de la dissolution judiciaire d’une association

La dissolution d’une association intervient normalement dans les conditions prévues par les statuts ou à la suite d’une décision des associés. Statutaire ou volontaire, la dissolution est encore un aspect de la liberté d’association. Toutefois la dissolution peut aussi être imposée à l’association par la voie judiciaire.

Prévue par l’article 7 de la loi du 1er juillet 1901 précitée, la dissolution judiciaire est prononcée, à la demande du ministère public ou de tout intéressé, par le Tribunal de grande instance à l’encontre de " toute association fondée sur une cause ou en vue d’un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes moeurs, ou qui aurait pour but de porter atteinte à l’intégrité du territoire national et à la forme républicaine du Gouvernement ". Juridiquement, le tribunal constate la nullité des contrats d’association. Les fondateurs, directeurs ou administrateurs de l’association qui se serait maintenue ou reconstituée illégalement après le jugement de la dissolution sont punis de 30 000 francs d’amende et d’un an d’emprisonnement.

Une telle dissolution ne s’est produite qu’une fois s’agissant d’un parti politique. Ce fut en 1929, c’est-à-dire avant l’adoption de la loi de 1936 sur la dissolution administrative. Ont ainsi été dissous par décision judiciaire l’Etoile nord-africaine et l’Union nationale des musulmans.

Autant dire donc que la voie de la dissolution judiciaire n’est pas praticable s’il s’agissait de vouloir mettre un terme à l’existence légale du DPS.

C) LA LIBERTE DE MANIFESTATION

Puisque le DPS est, entre autres activités, chargé d’assurer la sécurité des manifestations organisées par le Front National, il est utile de rappeler comment devraient se dérouler ces manifestations, comment sont établis les contacts avec les forces de l’ordre et à quelles sanctions s’exposent les participants qui ne respecteraient pas les règles en vigueur en la matière.

- La réglementation des manifestations

La liberté de manifestation est une liberté publique fondamentale permettant l’exercice du droit d’expression collective des idées et des opinions. Même si elle n’est pas expressément mentionnée par la déclaration des droits de l’homme de 1789, la Constitution du 3 septembre 1792 garantit aux citoyens " la liberté de s’assembler paisiblement et sans arme, en satisfaisant aux lois de police " et le Conseil constitutionnel a reconnu le caractère constitutionnel de cette liberté dans sa décision n°94-352 DC du 18 janvier 1995.

Si la liberté de réunion est entière depuis la loi du 28 mars 1907, celle de manifestation, qui se définit comme une réunion organisée sur la voie publique, est plus restrictive depuis le décret-loi du 23 octobre 1935 portant réglementation des mesures relatives au renforcement du maintien de l’ordre public, adopté dans le contexte des manifestations de rue des ligues d’extrême-droite. Une déclaration préalable doit en effet être déposée à la mairie ou à la préfecture par trois organisateurs, trois jours au moins et quinze jours au plus avant la manifestation.

L’autorité de police peut toutefois interdire la manifestation si elle est " susceptible de provoquer une effervescence de nature à compromettre l’ordre public " ou si " par la période choisie, le lieu où elle doit se tenir la façon dont elle est organisée, le mode selon lequel elle doit se dérouler, elle est de nature à laisser prévoir des incidents "35. Le Conseil d’Etat vérifie, dans le cadre d’un plein contrôle de proportionnalité, que la mesure d’interdiction est strictement nécessaire (CE, 19 mai 1933, Benjamin). Il appartient d’abord aux forces de l’ordre de protéger la manifestation et une interdiction n’est envisageable que si ces moyens s’avèrent insuffisants.

De plus, la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité permet au préfet d’interdire, pendant les 24 heures qui précèdent la manifestation et jusqu’à sa dispersion, le port et le transport d’objets pouvant constituer une arme, dans une aire géographique qu’il détermine, en fonction des circonstances faisant craindre des troubles graves à l’ordre public. Par ailleurs, l’autorité judiciaire peut désormais infliger une peine complémentaire d’interdiction de participer à une manifestation pour une durée maximum de trois années à l’encontre de ceux qui ont commis des violences au cours d’une manifestation. Le Conseil constitutionnel a par contre censuré, dans sa décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995, les dispositions de cette loi prévoyant la fouille des véhicules sans autorisation préalable de l’autorité judiciaire et l’interdiction de tous les objets susceptibles d’être utilisés comme projectiles.

Quant aux attroupements armés, ou aux attroupements non armés qui pourraient troubler la tranquillité publique, ils sont rigoureusement interdits en vertu de la loi du 7 juin 1848. L’attroupement est dispersé par la force, après accomplissement d’une procédure de double sommation diligentée par un officier de police judiciaire porteur des insignes de sa fonction.

- Le contrôle des manifestations

Dans la majorité des cas, les manifestations font l’objet d’une déclaration dans les formes de droit transmises par leurs organisateurs. Il arrive cependant, parfois, que les manifestants, par ignorance de la loi ou par volonté délibérée, ne déclarent pas leur projet. Dans cette hypothèse, ce sont les renseignements généraux qui préviennent les autorités compétentes. Le travail de prévision en tant que tel incombe également aux renseignements généraux, qui ont pour mission d’évaluer la participation et les risques encourus au plan de l’ordre public. Ils prennent en compte les précédents, les éléments d’actualité et l’état d’esprit des initiateurs du projet.

Les responsables de la sécurité publique ont pour mission, en fonction de l’éclairage fourni par les renseignements généraux, de recevoir les organisateurs de la manifestation pour évoquer avec eux le déroulement de leur action. Il est indispensable en effet de déterminer les conditions dans lesquelles doit se dérouler leur initiative et de mettre en garde, autant que de besoin, les manifestants sur les risques que ce projet peut faire courir pour la tranquillité publique. Cette rencontre est aussi l’occasion de mettre en garde les organisateurs contre toute éventualité d’incidents ou de violences. Si l’état d’esprit des participants est déterminé, on peut craindre des tentatives de débordement, voire des provocations à l’égard des forces de l’ordre. Il est nécessaire de responsabiliser les initiateurs du projet sur ce point.

En application du décret-loi du 23 octobre 1935 précité, cette discussion, formalisée et solennelle, aboutit à la signature d’un document qui fixe les conditions dans lesquelles la puissance publique doit assurer, au mieux des intérêts de chacun, la liberté de manifester.

La surveillance du déroulement de la manifestation incombe principalement aux renseignements généraux. Leur mission consiste à décrire, tout le long de la manifestation, l’ambiance, la participation, les éventuels incidents et à rendre compte du contenu des banderoles, des slogans et des tracts diffusés.

Une attention particulière est apportée aux éléments à risques qui sont susceptibles de créer des incidents, voire de faire dégénérer la manifestation. Un travail de repérage de ces individus est réalisé par des équipes spécialement affectées à cette tâche. Leur localisation au sein et en marge du cortège, leur comportement, les exactions qu’ils commettent sont rapportés, en temps réel, aux responsables de la sécurité publique, qui peuvent adapter leur dispositif en fonction des éléments transmis. Ce travail se poursuit jusqu’au moment de la dispersion finale.

- Les manifestations organisées par le Front National

Un nombre important d’incidents dans lesquels le DPS a été mis en cause se sont déroulés à l’occasion de manifestations organisées par le Front National. En effet, depuis 1988, le Front National célèbre simultanément le 1er mai la fête du travail et la fête de Jeanne d’Arc, traditionnellement fixée au deuxième dimanche de mai. Il s’agit des seules manifestations du Front National sur la voie publique rassemblant plus de 1 500 participants.

En 1988, la manifestation s’est rassemblée Place Saint-Augustin, où est érigée une statue de Jeanne d’Arc, a emprunté le boulevard Malesherbes, est passée rue de Rivoli, devant une autre statue de la Sainte, place des Pyramides, et a abouti au Jardin des Tuileries.

De 1989 à 1994, la manifestation a emprunté régulièrement le même itinéraire, terminant toutefois son parcours place du Palais-Royal, où M. Jean-Marie Le Pen a prononcé un discours.

En 1995, le cortège comprenant 9 000 participants s’est rassemblé rive gauche, place Saint-Germain-des-Prés, est passé par la place des Pyramides pour aboutir place de l’Opéra, où a eu lieu la prise de parole. Cette année fut marquée par la mort de Brahim Bouarram, précipité dans la Seine en marge du cortège du Front National. Une contre-manifestation a eu lieu, avec quatre membres du collectif Ras l’Front qui s’étaient laissés enfermer dans l’Opéra-Garnier pour déployer une banderole.

En 1996, le cortège comprenant 6 000 participants est parti de la rive droite, ce qui a évité tout franchissement de la Seine. L’itinéraire, qui fut le même en 1997, où le défilé a rassemblé 7 000 personnes encadrées par 200 membres DPS, était le suivant : Place du Châtelet, rue de Rivoli, rue de Castiglione, place Vendôme, rue de la Paix, place de l’Opéra.

En 1998, le parcours a été modifié. En raison de divers contentieux, il n’est en effet pas paru souhaitable que le cortège passe devant le ministère de la justice. L’itinéraire suivi par le nombre record de 11 0000 participants et de 350 membres du DPS fut donc le suivant : place du Châtelet, rue de Rivoli, place et rue des Pyramides, avenue et place de l’Opéra.

En 1999, deux défilés successifs ont eu lieu en raison de la scission du Front National. M. Jean-Marie Le Pen a manifesté le matin, suivi par 3 000 personnes, selon l’itinéraire retenu en 1998. M. Bruno Mégret et 3 200 de ses partisans encadrés par le DPA ont défilé l’après-midi dans le sens inverse, de la place de la Madeleine à celle du Palais-Royal en passant rue de Rivoli et place des Pyramides.

Ces manifestations font bien entendu l’objet d’une surveillance particulière de la part des renseignements généraux et nécessitent la présence de forces de police conséquentes à leurs abords. De ce fait, le DPS a sans doute été amené à faire tout son possible pour " bien se tenir " à l’occasion d’une parade festive très médiatisée.

- Les sanctions pénales applicables

Plusieurs articles du code pénal concernent la liberté de manifester.

En application de l’article 431-9 du code pénal, constitue le délit de manifestation illicite, puni de six mois d’emprisonnement et de 50 000 francs d’amende, le fait :

" 1° D’avoir organisé une manifestation sur la voie publique n’ayant pas fait l’objet d’une déclaration préalable dans les conditions fixées par la loi ;

" 2° D’avoir organisé une manifestation sur la voie publique ayant été interdite dans les conditions fixées par la loi ;

" 3° D’avoir établi une déclaration incomplète ou inexacte, de nature à tromper sur l’objet ou les conditions de la manifestation projetée. "

La participation délictueuse à une manifestation ou à une réunion publique est réprimée par l’article 431-10 du code pénal, en vertu duquel " le fait de participer à une manifestation ou à une réunion publique en étant porteur d’une arme est puni de trois ans d’emprisonnement et de 300 000 francs d’amende. "

La participation délictueuse à un attroupement, défini par le premier alinéa de l’article 431-3 du code pénal comme " tout rassemblement de personnes sur la voie publique ou dans un lieu public susceptible de troubler l’ordre public " est punie quant à elle par les peines prévues aux articles 431-4 à 431-8 du même code, qu’il y ait eu ou non port d’armes.

Rapports officiels

Rapports d’institutions nationales et internationales classés par thème.

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