L’accord signé le 15 novembre 2003 entre le Conseil de gouvernement provisoire (nommé par le général Jay Garner) et l’Autorité provisoire de la Coalition en Irak (représentée par Paul Bremer III) stipulait qu’une Constitution -elle aussi provisoire- serait promulguée au plus tard le 28 février 2004. Elle devait régir l’élection d’institutions représentatives et permettre le retour à la pleine souveraineté, le 30 juin 2004. Cependant, Washington entend éviter à tout prix une élection démocratique qui donnerait sans doute la majorité aux partisans de l’ayatollah Sistani. C’est pourquoi diverses options ont été étudiées comme la création de collèges électoraux ethniques (" caucus ") ou la nomination des députés par les membres du Conseil de gouvernement provisoire, eux-mêmes nommés par les États-Unis. Il est probable qu’en définitive aucun texte ne sera promulgué et que Washington se justifiera en évoquant un différent sur la place de l’islam.