Bien qu’il ne soit pas particulier à la Corse, le phénomène de sous-consommation des crédits publics y est plus marqué qu’ailleurs. La mise en œuvre du contrat de plan se caractérise par des lenteurs d’exécution qui en affaiblissent ou en retardent les effets attendus. Les aides à l’aménagement du territoire restent peu utilisées. Enfin, le taux de consommation des fonds structurels européens auxquels la Corse a droit au titre de l’Objectif 1 demeure faible par rapport à d’autres régions européennes également éligibles.

( UNE MISE EN ŒUVRE DU CONTRAT DE PLAN ENCORE TROP LENTE ET UN FAIBLE IMPACT SUR L’ECONOMIE INSULAIRE

Un haut responsable administratif auditionné par la commission d’enquête a fait les commentaires suivants :

" (...) Comparé à n’importe quel autre des vingt et un autres contrats de plans, celui de la Lorraine, de l’Alsace, du Poitou-Charentes, par exemple, celui de la Corse est bon. Les analyses y sont percutantes et fines, la connaissance des lieux démontre une grande perspicacité. Les fonctionnaires d’État et les fonctionnaires territoriaux ont fait un bon travail, mais ce contrat de plan qui a l’apparence de la banalisation n’a pas d’effet sur le plan économique. Il y a un paradoxe : le contrat est bien mais il n’a pas d’effet. (...) L’agriculture en Corse absorbe des masses de crédits beaucoup plus importantes que dans les contrats de plan habituellement, par habitant et par secteur. Il y a là une anomalie. Il y a beaucoup d’argent, beaucoup trop dans l’agriculture, trop par habitant, et trop de crédits n’ont pas les effets escomptés par rapport aux autres régions. (...) Quand nous mettons de l’argent dans le Limousin, les résultats sont bons. Nous avons des éléments d’appréciation sur le chômage, la mortalité des PME/PMI, la céramique, de nombreux projets. Nous voyons que cela fonctionne. Nous y allons, nous vérifions, nous sommes appelés, nous continuons. "

Le président - " Et en Corse, vous avez l’impression d’arroser le sable ? "

Réponse : " Nous ne savons pas où ça va. "

Une des explications de la faiblesse des effets économiques du contrat de plan tient probablement dans sa lenteur d’exécution. A la fin de l’année 1996, soit à mi-parcours, les taux d’engagement s’élevaient à 39,73 % pour l’État (contre 47,08 % en moyenne nationale) et à 39,89 % pour la Collectivité territoriale (pour un taux moyen de toutes les régions de 52,15 %). A la fin de 1997, les taux s’établissaient à 57,82 % pour l’État (contre un taux moyen de 59,7 %) et à 55,29 % pour la région.

Au 31 décembre 1997, l’État avait mis en place 457,6 millions de francs depuis le début du contrat de plan. Pour la seule année 1997, le taux de 16,3 % (113,2 millions) a été enregistré pour les crédits mis en place. Au cours des années précédentes, les taux se sont établis à 12,82 % en 1992, à 19,77 % en 1995 et à 16,95 % en 1996.

Au total, le montant des dotations mises en place au terme de la quatrième année d’exécution du contrat de plan représentait 66 % des sommes initialement prévues. Huit volets du contrat de plan sur dix-huit connaissaient, fin 1997, un taux de mise en place des crédits nettement inférieur à la moyenne globale de 66 % : les affaires sanitaires et sociales (44 %) , l’aménagement de l’intérieur (45 %), la culture (49 %), la pêche (49 %), l’enseignement (50 %), l’université (53 %), le tourisme (53 %) et les actions de développement économique (57 %). Trois volets enregistraient, à l’inverse, des taux de mise en place supérieurs : les communications (82 %), la jeunesse et les sports (82 %) et l’agriculture (74,5 %).

( DES PRIMES D’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE TROP RAREMENT OCTROYEES FAUTE DE PROJETS ELIGIBLES

En plus du contrat de plan, l’État met en place diverses aides, qui sans être spécifiques à la Corse, sont conçues dans cette région de façon particulièrement avantageuse. On doit noter que le régime des primes d’aménagement du territoire (PAT) est exceptionnellement favorable en Corse, puisque leur taux maximum par rapport à l’investissement y est doublé : il est de 34 % au lieu de 17 % sur le reste du territoire. En outre, le plafond est de 100.000 francs par emploi au lieu de 70.000 francs sur l’ensemble du territoire.

Cependant, on ne peut que constater le bilan mitigé de ces primes : la Corse n’attire guère les investissements privés. Les rares investisseurs ayant bénéficié de la PAT étaient, pour la plupart d’entre eux, des décideurs publics. Seuls quatre projets d’entreprises ont été primés sur la période 1988-1998 (trois extensions et une création) pour un montant total de 8,76 millions de francs. Ces projets représentaient la création prévisionnelle de 138 emplois et un investissement total de 137,8 millions de francs. A la fin du mois de juin 1998, deux dossiers étaient soldés au prorata des emplois effectivement créés ; un dossier était en cours d’examen. Enfin, un dernier dossier était achevé mais en attente du rapport de la direction départementale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DDCCRF), chargée d’effectuer diverses vérifications préalables aux versements.

Un haut responsable administratif a apporté les précisions suivantes : " Sur les quatre projets présentés, deux ont bien marché. Certes, ils n’emploient pas plus de vingt à trente salariés, mais ils sont destinés à satisfaire la consommation locale. L’un concerne une entreprise de mise en bouteille d’eau pour les Corses et les touristes, l’autre une société de viennoiserie et de boulangerie. Mais lorsque l’État ou l’Aérospatiale oblige à des délocalisations en Corse, cela ne fonctionne pas. Les dossiers sont longs à monter et, souvent, n’aboutissent pas. Dans le dossier concernant la société Corse Composites aéronautiques, alors qu’il était question de délocaliser 51 emplois en 1988, en 1997, dernière relance du projet, au bout de dix ans, à peine 49 emplois ont été créés et 2 millions de francs de crédits PAT utilisés, alors qu’on avait promis beaucoup plus. Cela ne fonctionne pas. "

Lors de son audition devant la mission d’information sur la Corse, le 12 mars 1997, M. Raymond-Max Aubert, alors délégué à l’aménagement du territoire et à l’action régionale, constatait : " Il est certain que la Corse, aux yeux des investisseurs à la fois nationaux et internationaux, n’apparaît pas comme la région d’accueil privilégiée d’activités nouvelles. C’est un simple constat. Alors que dans d’autres régions, nous avons des dizaines de dossiers, en Corse, nous n’en avons que deux en quatre ans. (...) Il faut reconnaître que le système d’aide de la PAT n’est pas forcément adapté à un territoire comme la Corse, parce qu’il ne se déclenche qu’avec un niveau minimum d’investissement et de création d’emplois. Pour un projet de création d’entreprise, il faut un investissement supérieur à 20 millions de francs et que le nombre d’emplois créés soit d’au moins vingt. Pour une extension d’entreprise, il faut également un niveau d’investissement de l’ordre de 20 millions de francs, mais aussi la création de cinquante emplois supplémentaires. Evidemment, il y a très peu de projets de cette dimension en Corse. "

Notons que la Corse bénéficie également de zonages prioritaires en termes d’aménagement du territoire : elle est largement couverte par des zones de revitalisation rurale (ZRR). Comme le notait l’ancien délégué déjà cité, lors de son audition devant la mission d’information sur la Corse, " l’ensemble de la Corse est en TRDP (territoires ruraux de développement prioritaire) et une très large partie en ZRR, les huit-dixièmes, à l’exclusion des zones d’Ajaccio et Bastia, qui sont en TRDP. "

La Corse peut également bénéficier d’actions menées au titre du fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT). M. Raymond-Max Aubert déjà cité notait à ce propos : "On peut relever le poids du secteur agricole auquel sont consacrées la moitié des actions devant le tourisme - 34 % - les valeurs moyennes nationales s’élevant respectivement à 9 % et 12 %. Ce sont les deux secteurs qui, en Corse, ont pris une part considérable de l’utilisation des crédits du FNADT. Là encore, il faut bien reconnaître que l’industrie est peu présente, puisque seulement 12 % des crédits du FNADT lui ont été consacrés, alors que la moyenne nationale est largement supérieure et doit même dépasser, semble-t-il, 30 %. Un autre indicateur est significatif : 50 % des crédits de la section locale sont utilisés pour des études, contre 9 % seulement en moyenne nationale. "

( DES FINANCEMENTS EUROPEENS THEORIQUEMENT IMPORTANTS MAIS RELATIVEMENT PEU SOLLICITES DANS LES FAITS

Le montant des crédits européens alloués à la Corse fait l’objet d’une attention très grande de la part des acteurs locaux. Le classement de l’île dans les régions de l’Objectif 1 pour la période 1994-1999 a représenté un enjeu important tant pour l’équipe gouvernementale au pouvoir au moment des négociations avec la Commission européenne en 1993 que pour les élus et les socio-professionnels insulaires. Pourtant, quatre ans après le début de la mise en œuvre du Docup (Document unique de programmation), force est de constater que les aides prévues dans ce cadre connaissent des taux de consommation encore faibles.

Rappelons que le Docup s’articule autour de sept grands axes : le désenclavement et les infrastructures de support59 (ces actions, qui représentent un quart du montant financier du programme, doivent recevoir 440 millions de francs du FEDER sur la période considérée), la valorisation des produits du sol et de la mer60, l’université, la recherche et les énergies nouvelles61 (cet axe mobilise 80 millions de francs de la part de l’Union européenne), le patrimoine touristique et culturel62, l’environnement63 (près de 200 millions de francs y sont consacrés), le développement économique64, enfin la valorisation des ressources humaines65.

Au 15 mars 1998, la programmation des sept axes apparaissait inégale. Par exemple, en matière de désenclavement (axe 1), alors que les projets relatifs aux routes nationales doivent mobiliser au total 494 millions de francs, dont 247 du FEDER, environ 226,6 millions de francs étaient engagés. A cette même date, les dépenses justifiées représentaient 85,3 millions de francs. Sept opérations avaient été engagées66 à la mi-mars 1998. Certaines restaient encore à programmer. Autre exemple, celui des mesures portant sur les ports de pêche67 : d’un montant de 19,5 millions de francs, dont 9,75 du FEDER, elles étaient à la date du 15 mars 1998 réalisées à hauteur de 7,4 millions. Les mesures relatives aux énergies nouvelles doivent représenter en principe un montant de 86,9 millions de francs dans le Docup, dont 18,531 millions du FEDER. A la mi-mars 1998, elles étaient réalisées à hauteur de 31,262 millions de francs.

Les actions destinées au secteur du tourisme s’élèvent dans le Docup à 290 millions de francs, dont 180,2 millions de fonds publics et 64,8 millions du FEDER. En mars 1998, elles étaient engagées à hauteur de 184 millions de francs, dont 51,6 millions du FEDER. Les dépenses justifiées s’élevaient à environ 15 % de l’ensemble, ce qui représente un taux faible.

Ces opérations, de nature très différente les unes des autres, connaissent des rythmes de réalisation inégaux. Ainsi les travaux du palais des congrès d’Ajaccio (49 millions de francs dans le Docup, dont 24,5 du FEDER) ont débuté récemment et devraient permettre son ouverture à l’automne 1999.

En outre, le FEDER doit financer des projets à hauteur de 4,5 millions de francs dans le cadre du Programme concerté d’actions touristiques (PCAT) signé au printemps 1997, mais aujourd’hui, les actions prévues par ce document semblent difficiles à mettre en place. D’autres opérations (en matière d’hébergement en milieu rural, d’hôtellerie de plein-air et de caractère) connaissent des états d’avancement plus ou moins satisfaisants. D’une manière générale, le rythme de réalisation du Docup se caractérise par une lenteur préjudiciable aux effets économiques recherchés. Les années 1998 et 1999 devraient en principe permettre de rattraper le retard pris dans l’utilisation de ces crédits.

Au cours des années 1994-1995, les paiements communautaires ont principalement porté sur des opérations éligibles à la programmation 1990-1993. Celles prévues pour la période 1994-1999 se sont mises en place plus lentement.

Le Docup, qui à lui seul prévoit 87,7 % des aides européennes, enregistrait, au 21 novembre 1997, un taux de paiement de 31,31 %. A la même date, le PIC PME (qui mobilise environ 55 millions de francs) était payé à 0 % d’après un document de travail communiqué à la commission d’enquête par la direction générale de la Commission européenne en charge des politiques régionales (DG XVI). Selon ce même document, le PIC Emploi était payé à 39,33 % pour la tranche 1994-1999 et le PIC Adapt à hauteur de 18,5 %. En ce qui concerne les deux Interreg dont la Corse bénéficie, notons que, dans le cadre du programme " Corse-Toscane ", les paiements pour la partie corse n’étaient pas supérieurs à 0,4 % au 31 décembre 1997. Ceux du programme " Corse-Sardaigne " étaient de 5,9 % seulement à la date du 8 décembre 1997.

Sur ce dernier point , un haut responsable européen a fait les commentaires suivants devant la commission d’enquête : " Nous avons mis en oeuvre en Corse le programme Interreg, notamment avec la Sardaigne, qui n’avance pas, parce que, au-delà des mots, peu d’acteurs sont capables de traduire concrètement des coopérations transfrontalières sérieuses. Tous les élus corses étaient très satisfaits et exerçaient sur nous une forte pression pour mettre en oeuvre ce genre de programme, car la coopération avec des régions environnantes est certainement, à terme, un bon choix stratégique pour le développement de l’île. Mais entre le choix stratégique et la réalité, il y a une marge, et nous n’avons pas réussi à mettre en oeuvre réellement ce programme qui est actuellement stagnant. "

La sous-consommation des crédits européens, c’est-à-dire la faiblesse des taux de concours engagés et payés, ne constitue pas un phénomène propre à la Corse. Les autres régions françaises éligibles à l’Objectif 1 enregistraient à la mi-1998 des taux d’engagement de crédits oscillant entre 50 % (pour l’île de la Réunion) et 60 % (pour la Guyane) et des taux de paiement allant de 29 % (pour la Martinique) à 47 % (pour la Guadeloupe).

Selon des informations fournies par la Commission européenne, les taux d’engagement des crédits de l’Objectif 1 (1994-1999) destinés en Allemagne à la région de Brandenbourg s’établissaient à la mi-1998 à plus de 60 % et les pourcentages de concours payés à plus de 55 %.

Comment expliquer, par comparaison, le retard observé dans le paiement et la réalisation concrète des projets en Corse ? En ce qui concerne les projets d’infrastructures, le retard est parfois dû à l’existence de divergences d’appréciation politique. Selon la Commission européenne, les procédures administratives françaises " sont aussi laborieuses et durent trop longtemps pour des programmes européens qui doivent être exécutés dans des délais assez limités. "68 La complexité des arbitrages administratifs entre les ministères compétents et l’organisation administrative régionale seraient à l’origine de ce qui apparaît comme un dysfonctionnement.

Interrogé à ce propos, un haut responsable européen a estimé devant la commission d’enquête : " Nous voyons incontestablement en France une centralisation extrêmement forte de l’utilisation des fonds structurels aux mains de l’exécutif, qui sont les préfets de région. C’est une réalité qui, à nos yeux, n’est pas la plus efficace pour mettre en oeuvre les fonds européens. (...)

De ce point de vue, les programmes intégrés méditerranéens, il y a bien longtemps, avant l’entrée de l’Espagne dans l’Union européenne, avaient été assez remarquables, parce qu’ils avaient permis un très grand foisonnement d’idées et la participation de la " société civile " au projet de développement régional. "

Pour les mesures prévoyant des aides aux entreprises privées, il semble que les causes du retard soient à chercher dans la faiblesse du tissu industriel et des PME-PMI et le nombre peu important de projets prometteurs présentés dans cette région. Comme l’a relevé la direction générale de la Commission européenne chargée des politiques régionales (DG XVI), " la Corse a peu de population et les mesures sont très diversifiées et nombreuses, par conséquent il est à craindre qu’il n’y ait simplement pas assez de projets valables ".

Lors de son audition devant la commission d’enquête, le haut responsable européen déjà cité considérait : " Nous avons été très volontaristes dans ce programme pour la Corse, dans la mesure où nous avons souhaité qu’un tiers des ressources européennes soit dirigé vers les entreprises, c’est-à-dire vers l’investissement productif, contre un cinquième dans le programme antérieur. Nous considérons qu’une des caractéristiques de la Corse par rapport aux autres régions européennes en retard de développement n’est pas un mauvais niveau de dotations d’infrastructures, mais une incapacité interne de générer de la richesse, de l’emploi et de l’activité économique.

Nous l’avions voulu également, parce que la Corse se situe en dehors des régions en retard et est, en terme de dotations à l’infrastructure, mieux dotée que la moyenne des régions en retard de développement que nous aidons.

Cela peut expliquer aussi le retard. Dès lors qu’il n’y a pas eu dans l’île la capacité de générer de bons projets d’investissement, l’argent n’a pas été utilisé au rythme que nous souhaiterions, dans le cadre de la programmation. C’est un point très important.

Nous essayons de reprogrammer (...) les masses existantes pour qu’elles soient engagées avant le 31 décembre 1999, car au-delà, cet argent sera perdu. "

Un des risques de cette sous-consommation est que, lors des programmations ultérieures, un certain nombre de pays contributeurs nets au budget de l’Union européenne fassent valoir le fait que les crédits ne sont pas utilisés. Selon certains, il n’est pas opportun de prévoir des sommes trop importantes qui risquent par la suite de n’être pas utilisées en Corse. D’autres régions européennes comme les régions irlandaises, espagnoles, portugaises, grecques font un usage beaucoup plus massif et rapide des crédits mis à leur disposition. Le retard dans l’absorption de fonds structurels européens existe sur l’ensemble du territoire français. Les administrations françaises et les règles de la compatibilité publique semblent, d’une manière générale, ne pas s’adapter de façon suffisamment rapide et souple aux nécessités de l’exécution des programmes.

Certes, la consommation tous azimuts de crédits n’est pas un gage de leur bonne utilisation ni une garantie de leurs effets bénéfiques sur l’économie. La rapidité d’absorption des crédits et la qualité des opérations financées peuvent même constituer deux objectifs contradictoires dans certains cas. Néanmoins, il manque un outil rigoureux de suivi et de contrôle de l’emploi des crédits communautaires dans toutes les régions françaises ; ce constat s’applique particulièrement à la Corse. Conscient des carences actuelles, le Secrétariat général chargé des affaires corses (SGAC) tente, au sein de la préfecture de Corse, de remédier aux faiblesses les plus marquantes.

Les développements précédents montrent que la sous-consommation des crédits publics concerne les concours de l’État comme ceux de l’Union européenne. Un autre problème, tout aussi crucial, tient aux conditions d’emploi de ceux des crédits qui sont effectivement utilisés.

Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr