Premier établissement bancaire de l’île en matière de distribution de crédits129, le Crédit agricole apparaît comme le principal organisme financier des exploitants agricoles corses. Les difficultés actuelles de la caisse régionale n’en sont que plus inquiétantes pour la situation générale de l’économie insulaire. Pour son financement, celle-ci doit disposer d’outils qui font aujourd’hui cruellement défaut. Après l’interruption des prêts par la CADEC, le reflux persistant de ceux du Crédit agricole pourrait s’avérer désastreux.

( LE PREMIER ETABLISSEMENT BANCAIRE DE L’ILE ET LE PLUS IMPORTANT DISTRIBUTEUR DE CREDITS BANCAIRES

Historiquement liée au développement de l’agriculture à partir des années 1960, la caisse régionale de Crédit agricole de Corse a pris une part prépondérante et joué un rôle positif dans le soutien de l’économie insulaire depuis plus de trente ans. Avec un total de bilan de 7 milliards de francs, 14 caisses locales et 19 agences, 20 distributeurs de billets et 359 agents, le Crédit agricole est de loin l’établissement qui pèse le plus lourd sur la place bancaire de l’île. Autonome dans sa gestion au niveau régional, la caisse de Corse obéit aux mêmes règles de fonctionnement et de contrôle que toutes les autres entités du groupe Crédit agricole. Au début de 1997, la caisse gérait les comptes de 90.000 clients, soit en tout 7,4 milliards de dépôts (37,5 % du marché bancaire)130.

Au-delà de son métier de prêteur, la caisse régionale a tout au long de la décennie 90, consenti des efforts pour soutenir et alléger financièrement les charges d’emprunt dues par les agriculteurs.

Bien que les prêts se soient aujourd’hui taris, le remboursement des créances passées constitue un problème qui est allé croissant au fil du temps. En effet, les prêts accordés depuis plus de vingt ans n’ont pas ou peu été remboursés par leurs bénéficiaires, qui ont obtenu de façon régulière une série d’aides et de mesures de consolidation leur permettant de ne rien régler de leurs impayés. L’endettement global enregistré auprès de la caisse régionale en 1997 se situait à un niveau proche de celui de 1993.

( UN " SYSTEME " DE PRETS AUX AGRICULTEURS BIEN RODE

Le " système " - puisque l’on peut avancer qu’il s’agissait là de pratiques systématiques ou du moins très répandues, exercées avec l’aval de fait de la caisse - était le suivant : la caisse accordait des prêts à court terme aux agriculteurs, prêts destinés pour l’essentiel au financement des besoins de leur exploitation, tandis que les prêts à moyen ou long terme servaient à financer des opérations plus lourdes (de plantations arboricoles par exemple). Rapidement, les débiteurs se mettaient en impayés. Lorsque les retards devenaient trop conséquents et que les arriérés s’étaient accumulés, les soldes débiteurs des comptes à vue ou les prêts initiaux se voyaient consolidés sous la forme d’autres prêts à moyen et long terme. La caisse attendait alors l’intervention des pouvoirs publics, qui sous la pression des événements, ne manquaient pas d’annoncer un énième plan de désendettement, à chaque fois présenté comme devant être le dernier.

A intervalles réguliers (en 1975, 1988, 1989 et 1996), la dette fit même l’objet d’un effacement ou du moins d’un allégement grâce à l’attribution d’une aide publique. Ces aides permettaient aux exploitants concernés d’améliorer leur situation financière. Dégageant ainsi de nouvelles capacités d’emprunt, ils pouvaient se présenter à nouveau aux guichets du Crédit agricole et obtenir de nouveaux prêts.

Dans ce dossier, le rôle de la caisse régionale de Crédit agricole semble déterminant. Pour citer un exemple précis, il est apparu qu’au cours de l’application de la " mesure Nallet ", la caisse régionale est parvenue à profiter des difficultés rencontrées pour faire prendre en charge dans la mesure " tout et n’importe quoi ". Les verrous prévus - l’audit et l’examen en commission " agriculteurs en difficulté " (Agridif) - sont rapidement devenus inopérants sous la pression des manifestations et des actes terroristes. La caisse a ensuite accordé des prêts de trésorerie dits " de sauvegarde " en 1994 sans aucune contrepartie bancaire, dans l’attente d’une nouvelle action de l’État. Les prêts ont ainsi été globalisés dans la consolidation dite Balladur, qui a étalé sur 20 ans toutes sortes de prêts agricoles ou non à un taux de 7 % en moyenne.

Dans ce système, chacun avait quelque chose à gagner (à l’exception de l’État, même si les gouvernements ont longtemps cru que ce type de mesures permettait d’" acheter " la paix sociale). La perspective du remboursement était sans cesse repoussée. Chaque plan se suivant étroitement, beaucoup d’agriculteurs ont pu ne rien rembourser depuis environ dix ans. Ce report des échéances et la consolidation de tous types de prêts se traduisaient par des apports très importants, en trésorerie comme en financement net, pour ceux qui en profitaient. La caisse régionale de Crédit agricole voyait au fil des plans ses créances potentiellement douteuses requalifiées en crédit bancaire normal, même si la dette constituée n’avait plus aucune mesure avec la réalité économique. C’est ainsi que la dette s’est paradoxalement gonflée au fil des plans de désendettement. Facilitée par la caisse régionale, cette augmentation de la dette était la garantie du prochain plan et son caractère démesuré constituait l’assurance que son paiement serait toujours différé. A l’annonce de chaque mesure, les arriérés étaient gelés dans l’attente d’une solution. La mise au point des plans, puis leur application, étaient menées avec une telle lenteur qu’au moment de la première échéance des prêts réaménagés, une nouvelle mesure était annoncée...

( DE GRANDES DIFFICULTES FINANCIERES QUI ONT CONDUIT A L’INTERVENTION DE LA CAISSE CENTRALE

- Le constat

Les mauvais résultats enregistrés par la caisse sont dûs essentiellement à une politique de provisionnement sévère des créances douteuses et litigieuses. 350 millions de francs de provisions ont été constitués en 1997 (après 414 millions en 1996). Cet effort de provisionnement conjugué à la réduction des activités de la caisse ont conduit à des pertes très importantes en 1997. Il faut noter, en outre, que le réaménagement de la dette agricole a coûté, en cinq ans, 125 millions de francs au Crédit agricole, le reste étant financé par l’État.

L’exercice 1997 s’est traduit par une nouvelle perte de 209 millions de francs (après 207 millions en 1996).

- Une augmentation incontrôlée des créances douteuses

Au cours des trois dernières années, le niveau des risques qu’a comptabilisés la caisse régionale a presque triplé, la caisse ayant dû se résoudre à classer en créances douteuses et litigieuses un certain nombre de prêts. Les taux des créances douteuses et litigieuses sur les encours gérés sont en effet passés de 9 à 11 % entre 1985 et 1992, puis de 14 à 15 % entre 1993 et 1995, pour atteindre 29,6 % en 1996. A titre de comparaison, à cette date, le niveau de risque au Crédit agricole était de 8 % en moyenne nationale.

Lors de son audition en avril 1997 devant la mission d’information sur la Corse, M. Jacques-Denis Léandri, alors président de la caisse régionale de Crédit agricole, rappelait que le total de l’encours agricole, fin 1996, s’élevait à 1,4 milliard de francs, dont 128 millions consentis à 63 coopératives et CUMA, 185 millions consentis pour financer l’habitat de l’agriculture et 1 milliard de francs de prêts professionnels aux exploitations. Sur cet encours, 97 millions de francs de prêts relevaient de dossiers contentieux. Il expliqua que, du fait de la mise en place des mesures de report et d’allègements financiers, la gestion des encours de prêts agricoles s’était modifiée, conduisant la caisse à constater au 31 décembre 1996 un niveau de créances douteuses et litigieuses pour le secteur agricole de 593 millions de francs, sur un encours de 1.393 millions de francs, soit 42,4 % du total. Il indiqua : " Bien entendu, une part de ces créances douteuses sera régularisée après le traitement des mesures ; mais d’ores et déjà, il nous est apparu nécessaire, après examen détaillé des situations particulières, de procéder à la constitution de provisions sur cet encours de créances douteuses, à hauteur de 205 millions de francs, ce qui représente un taux de couverture de 34,5 %. ".

Lors de la même audition, M. Christian Cardi, alors directeur général-adjoint de la caisse régionale de Crédit agricole, revint sur ce point et expliqua : " Une grande partie de l’évolution des encours douteux et litigieux est liée au fait que, durant les années 1994 et 1995, il y avait pour le secteur agricole des mesures de consolidation qui avaient eu pour objectif de reporter pendant une certaine période et d’alléger les charges financières, de façon à régulariser un certain nombre de situations avec une perspective de redressement. C’est pour cela que nous n’avions pas constaté de créances douteuses, puisqu’elles étaient en cours de traitement dans le cadre d’une mesure précédente. Cette mesure ayant échoué, c’est le constat que nous avons dressé en accord avec le gouvernement, nous avons cette fois décidé de provisionner les créances douteuses et litigieuses. Voilà une des raisons pour lesquelles l’accroissement a été très rapide, ce n’est pas un effondrement immédiat, c’est un effet de déport qui existait depuis deux ou trois ans et qui avait été masqué par une mesure. "

Depuis 1997, la progression des créances douteuses s’est poursuivie inexorablement. En avril 1998, elles s’élevaient à 1.870 millions de francs. Représentant 27 % de l’encours total, elles sont aujourd’hui provisionnées à hauteur de 67 % (contre 53 % à la fin de 1996). L’encours des provisions se monte à 1.261 millions de francs. Il est vrai que le stock de créances douteuses s’est accru de 6 % (soit 109 millions de francs) à la suite notamment du passage de l’inspection générale de la caisse centrale de Crédit agricole en décembre 1997. En effet, en concertation avec l’inspection générale, la caisse régionale a procédé à la fin 1997 à une approche individualisée des dossiers. Des règles plus strictes furent alors retenues pour valoriser les garanties détenues. Ainsi 351 millions de francs ont été provisionnés en 1997.

- La caisse centrale appelée au secours

La dégradation de sa situation financière conduisit la caisse régionale à solliciter, en 1996, pour la première fois de son existence, l’aide du groupe central afin de respecter les divers ratios financiers imposés par la réglementation bancaire. Ce concours se matérialisa par un abandon de créances de 65 millions et par un apport en capital, par le biais d’une caisse locale dédiée à cet effet (caisse sans clientèle), de 150 millions de francs. La caisse centrale apporta de nouveau son soutien à la caisse régionale en 1997 afin de l’aider à rétablir la situation. Des abandons de créances et un apport en capital furent décidés au profit de la caisse régionale. En 1996, des abandons de créances étaient intervenus à hauteur de 110 millions de francs. En 1997, une augmentation de capital de 100 millions fut réalisée et les abandons de créances se montèrent à 65 millions.

L’apport de la caisse centrale s’est élevé à 385 millions de francs pour les deux derniers exercices 1996 et 1997.

( UN CLIMAT TENDU ET LA GESTION DELICATE DES RISQUES BANCAIRES

Lors de son audition devant la mission d’information sur la Corse, M. Jacques-Denis Léandri, déjà cité, notait : " Des " groupes revendicatifs " se créent progressivement, radicalisant les positions de nombreux acteurs économiques et portant sur le plan politique les revendications sectorielles. Il faut noter aussi des actions de débiteurs organisés pour empêcher les traitements judiciaires qui sont l’ultime moyen légal dont disposent les créanciers titrés. "

A l’instar d’autres témoins entendus par la commission d’enquête, un haut responsable de la caisse centrale de Crédit agricole soulignait que la mise en règlement des échéances et l’activation des garanties se heurtaient en Corse à un contexte général d’insécurité ; d’où, selon lui, l’impossibilité de faire jouer les procédures habituelles relatives aux entreprises et aux exploitations en difficulté : " Je prendrai un exemple tiré du dossier agricole dans lequel la caisse régionale a essayé de faire jouer les procédures habituelles, notamment la loi de décembre 1988, concernant l’agriculture. C’est le cas d’un dossier d’un arboriculteur qui était en contentieux avec la caisse régionale depuis 1992. Ce dossier a fait l’objet d’une procédure de redressement judiciaire ouverte en mars 1993 ; la liquidation a été prononcée en juin 1994, l’autorisation de la vente des actifs en juin 1996. La caisse régionale était adjudicataire de ce bien en janvier 1997. Le terrain a été occupé par un autre agriculteur le 25 février 1997 et l’assignation aux fins d’expulsion a été prononcée en décembre 1997. Le jugement n’est pas encore rendu. On s’attend peut-être à un règlement début 1999. "

( LES INTERROGATIONS DE LA COMMISSION D’ENQUETE

- La commission d’enquête s’est interrogée sur l’état exact de la connaissance par la caisse centrale des difficultés rencontrées par la caisse de Corse et des modalités d’octroi de prêts agricoles par celle-ci.

Selon la caisse centrale : " Lorsque nous avons effectué ces missions de contrôle, nous sommes effectivement, notamment dans le domaine de l’agriculture, tombés sur des retards, mais des retards qui, de mesure en mesure, trouvaient chaque fois un nouveau dispositif pour les compenser et les prendre en compte. (...) Le problème de la Corse est celui-ci : chaque fois que nous sommes allés faire des observations, nous étions à la fin d’une mesure en place ou à la mise en route d’une nouvelle ".

Par ailleurs, il est vrai, que pour la caisse centrale, l’ampleur du problème de la caisse de Corse doit être relativisée. Certes, il s’agit de sommes non négligeables - de plusieurs centaines de millions de francs - mais elles sont sans commune mesure avec celles en jeu dans les sinistres qu’ont connus les caisses du Gers ou de l’Yonne par exemple.

- La commission d’enquête s’est également interrogée sur le contrôle pouvant être effectué par la caisse régionale voire par la caisse centrale, concernant la réalité de la situation d’agriculteur.

Des renseignements recueillis, il ressort " qu’à partir du moment où le numéro d’affiliation à la Mutualité sociale agricole figurait dans un dossier et que ce dossier s’était trouvé éligible au gré des différents comités ou contrôles administratifs de la mise en place des mesures (...) les auditeurs de l’inspection générale n’allaient pas plus loin dans la vérification. "

- La commission d’enquête s’est enfin interrogée sur la responsabilité respective de l’État, du Crédit agricole et des clients de la banque dans l’attribution irrégulière de certains prêts.

A cet égard, la commission serait tentée de reprendre les termes employés devant elle par un témoin bien au fait du dossier : " Je me méfie de l’attitude qui consisterait pour le Crédit agricole à dire qu’il n’y est pour rien et que ce sont les pouvoirs publics. Je crois qu’en Corse, tout le monde y est pour quelque chose. Le Crédit agricole y a sa part, me semble-t-il. "

La commission d’enquête considère que les gouvernements successifs ont été pris au piège de ce système. Sollicités pour venir en aide à une agriculture en faillite, ils se trouvaient face au paradoxe suivant : au fur et à mesure de la mise en place des plans de désendettement, la dette agricole gonflait jusqu’à atteindre des proportions insoutenables.

Lors de son audition devant la mission d’information sur la Corse, M. Christian Cardi, déjà cité, répondant à une question de M. Henri Cuq, président de la mission, notait : " J’explique pourquoi les agriculteurs sont désespérés ; ils ne savent plus à qui s’adresser. On s’adresse au Crédit agricole et ensuite au gouvernement. A partir du moment où le gouvernement aide, c’est qu’il estime qu’il est obligé de le faire, que c’est une situation particulière, sinon, je ne vois pas pourquoi il y aurait eu les douze mesures dont je vous ai parlé. Vous dites que les gens s’accoutument, mais je peux aussi dire que le gouvernement s’accoutume, tous les gouvernements s’accoutument ".

L’État a fait preuve en la matière d’un interventionnisme répété qui l’a conduit à élaborer pas moins de douze plans en faveur des agriculteurs corses, soit un plan tous les deux ans en moyenne. Mais cet interventionnisme n’est pas allé au bout de sa logique car les gouvernements successifs ont tous cherché à déléguer au Crédit agricole le soin de mettre en oeuvre les mesures décidées. Ce mouvement s’est en outre accompagné d’un processus de débudgétisation des dépenses. Celles-ci furent tout d’abord inscrites au budget du ministère de l’agriculture, puis intégrées dans l’ensemble des enveloppes de bonifications de prêts, enfin, supportées par le Fonds d’allégement des charges des exploitations agricoles, le FAC, figurant dans les comptes de la caisse centrale du Crédit agricole.

Si la responsabilité de l’État dans la dérive des mesures d’allégements est patente, elle n’est pas exclusive de celle de la banque elle-même, que ce soit au niveau central ou au niveau régional.

Le rôle joué par la caisse centrale, ou au contraire l’absence d’intervention et de contrôle de sa part, doivent être examinés avec attention.

( LE COMPORTEMENT DE LA CAISSE NATIONALE : ENTRE NEGLIGENCE, INATTENTION ET VOLONTE DE COUVRIR LES ERREMENTS DE LA CAISSE REGIONALE

Il faut tout d’abord insister sur le fait que la caisse de Corse représente pour le groupe du Crédit agricole une entité mineure, même si sur le plan local, elle est un point d’équilibre économique important.

Diverses enquêtes ont été diligentées à la caisse régionale de Crédit agricole131. La dernière en date (avant celle de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale de l’agriculture au printemps 1998) fut conduite du 1er au 18 décembre 1997, par l’inspection générale de la CNCA. Faisant suite à la vérification, qui avait eu lieu un an avant, cette enquête avait pour " objectif d’évaluer le volume des dotations nettes aux provisions sur le risque " crédits " à comptabiliser sur l’exercice 1997, ainsi que son impact sur le résultat net final ". De par son objet même, ce rapport n’avait donc nullement pour intention de déceler d’éventuelles anomalies et irrégularités dans l’attribution des prêts agricoles. Cette mission s’est effectivement bornée à examiner l’encours des créances douteuses et litigieuses, l’encours des provisions, et partant, le résultat affiché par la caisse de Corse.

Du 23 janvier au 10 mars 1995, une précédente enquête avait été conduite par l’inspection générale de la caisse centrale. En fait, le rapport confidentiel rédigé à l’issue de la mission ne s’intéresse qu’à l’aspect prudentiel de la gestion de la caisse. Il vise à apprécier les risques de contreparties de la caisse régionale. La mission d’inspection, composée de quatre auditeurs, souhaitait uniquement vérifier le montant des créances douteuses et litigieuses, et donc contrôler au regard des normes de la commission bancaire, le montant adéquat ou non des provisions à constituer. Notons que cette mission se déroula alors même que la mesure Puech-Balladur se mettait en place. Les auditeurs conclurent qu’une mission de suivi devrait être envoyée en décembre 1996, ce qui se produisit effectivement. Cette visite eut pour objet de valider les " prévisions d’atterrissage de résultats " de la caisse.

Dans son introduction, le rapport de 1995 signalait un élément essentiel susceptible d’expliquer pour une part les dérives observée dans la caisse de Corse : " Ayant su se constituer en centre de décision indépendant, elle fait preuve d’une forte implication dans l’île. Par ailleurs, elle dispose d’une culture forte (identification des salariés à l’entreprise, travail quotidien replacé dans le contexte d’un projet corse) et l’osmose entre les élus et les salariés est totale ". Ce constat peut en lui-même sembler positif. Il semble cependant que la grande proximité liant les clients de la banque, ses agents, et les dirigeants de la caisse régionale et des caisses locales, ait précisément favorisé le laxisme avéré dans l’octroi de nombreux prêts...

Au total, il est confirmé que la caisse nationale avait connaissance des désordres les plus marquants au sein de la caisse régionale et des caisses locales, de leurs conséquences financières, et du climat douteux qui s’était installé.


Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr