Le rapporteur de la commission d’enquête s’est rendu en juin 1998 à la caisse d’Ajaccio141 afin notamment d’en étudier les modalités concrètes d’affiliation. A l’issue de cette mission, les constats suivants peuvent être établis.

( L’EVIDENT DESORDRE DANS LES REGLES D’AFFILIATION

D’après les données de la MSA, les chefs d’exploitation affiliés à la caisse sont aujourd’hui au nombre de 3.500 : en 1994, ce chiffre était de 4.327 (4.027 chefs d’exploitation soumis au forfait et 300 soumis à un régime réel d’imposition). Trois ans plus tard en 1997, ce chiffre est tombé à 3.511 (3.269 au forfait et 232 au régime réel d’imposition). En 1993, 1.496 exploitants se déclaraient " éleveurs sans foncier " sur les quelque 4.500 exploitants affiliés. Comment ces personnes ont-elles été affiliées à la MSA de Corse ?

Dans les années 70, de nombreux éleveurs ont été inscrits parce qu’ils avaient des bêtes sans posséder de terres eux-mêmes. Grâce à des équivalences entre le nombre de bêtes et le nombre d’hectares, ceux qui pouvaient justifier de la 1/2 SMI (surface minimum d’installation) ont été inscrits. Même s’ils n’étaient propriétaires ou locataires d’aucune terre, ils bénéficiaient d’une autorisation écrite de pacage. Les autorisations n’étaient pas sectorisées par le maire de la commune, ce qui signifie que le maire accordait X hectares de terres à un éleveur, puis à un autre, etc, sans préciser quelles étaient les terres attribuées aux uns et aux autres. Ainsi, lorsque l’on parle d’ " éleveur sans terres ", cela ne signifie pas qu’il n’utilise pas de terres, mais, plus précisément, que ces terres ne sont pas clairement identifiées et qu’il ne peut se prévaloir d’aucun titre sur ces terrains (il n’est ni propriétaire ni locataire).

Aujourd’hui, la situation est en principe différente : chaque éleveur doit désormais être enregistré avec un relevé parcellaire indiquant sur quelles terres il peut faire pâturer ses bêtes. Bien évidemment, il arrive que les bêtes pâturent sur les terrains communaux et sur des terrains privés non clôturés. Les dossiers doivent théoriquement comporter des fiches cadastrales établies par la commune. Il faut noter qu’un effort a été réalisé depuis 1981 pour actualiser les données contenues dans le cadastre. Dans la plupart des cas, les éleveurs obtiennent une autorisation, mais ne signent pas de bail en bonne et due forme ; les autorisations figurent, pour de nombreux dossiers, sur de simples papiers libres. Ces documents, qui n’ont pas de valeur juridique, ne précisent pas les conditions de location des terres. Les pièces justificatives indispensables ne sont pas fournies pour la constitution des dossiers d’immatriculation.

A posteriori, des contrôles doivent être effectués pour vérifier l’identité des propriétaires, la nature des terres et les surfaces. Mais il ne semble pas que les contrôleurs de la MSA se soient réellement rendus sur place pour constater la réalité de la situation décrite dans les dossiers. Des terres peuvent ainsi être référencées de façon différente dans les matrices cadastrales et dans les documents MSA.

Un des problèmes récurrents concerne les terres en indivision. En principe, tous les propriétaires devraient être sollicités pour signer un bail ou une convention. Dans les dossiers examinés par la commission d’enquête, il a été constaté des cas pour lesquels il manquait des signatures de propriétaires. Un exploitant peut ainsi obtenir l’équivalent d’un bail alors que seul un des propriétaires a donné explicitement son accord. De même, un des propriétaires peut déclarer qu’il exploite les terres en indivision sans que l’accord des autres propriétaires ait fait l’objet de vérification.

( LES VERIFICATIONS EFFECTUEES PAR LA CAISSE A PARTIR DE 1993

En 1993, la caisse lança un programme de contrôle et fut ainsi amenée à régulariser près de 1.096 dossiers sur les 1.496. Le contrôle s’effectua sur une période de 5 années. Au moment de la visite du rapporteur, en juin 1998, la caisse était dans la dernière phase de cette régularisation (60 dossiers à régulariser). 324 dossiers furent radiés à la suite de cette opération (ils n’étaient pas régularisables).

Il faut relever que les décisions de ne plus accepter d’éleveurs " sans terre " (c’est-à-dire sans terres attitrées) dataient de 1988 (arrêté du 26 janvier 1988 pour la Haute-Corse et arrêté du 27 janvier 1988 pour la Corse du Sud). Cependant, les opérations de régularisation n’ont débuté que cinq ans plus tard, en 1993, à la demande de la tutelle. De 1988 à 1993, des agriculteurs " sans terres ", c’est-à-dire sans titres fonciers, ont donc encore pu être inscrits dans les fichiers de la MSA. Les explications fournies à la commission d’enquête par les responsables de la MSA à ce sujet ont paru relativement peu claires.

( DES ANOMALIES INQUIETANTES DANS LES DOSSIERS INDIVIDUELS EXAMINES

Les contrôles sur place effectués à la caisse d’Ajaccio en juin 1998 ont permis de mettre en évidence un certain nombre d’anomalies et d’irrégularités.

Lors de la visite du rapporteur, sept dossiers ont été choisis de façon aléatoire parmi ceux que la caisse avaient récemment régularisés à la suite des vérifications des dossiers engagées à partir de 1993. Trois autres dossiers concernent des personnes ayant demandé leur radiation des listes MSA. Sur ces dix dossiers, aucun n’était irréprochable. Certains comportaient même des irrégularités flagrantes, des incohérences et de nombreuses approximations. Les dossiers ne comprenaient que peu de pièces justificatives.

QUATRE OBSERVATIONS PRINCIPALES

1/ La pratique des lettres sur papier libre est très largement répandue. Les maires attestent par exemple que tel ou tel de leurs administrés a le droit de faire pâturer ses bêtes sur des terres, mais les dossiers ne font pas apparaître qui est réellement propriétaire des terres (lorsque ces terres ne sont pas propriété de la commune) et, si un bail a été conclu, pour combien de temps et selon quelles modalités précises.

2/ Aucun contrôle n’est effectué pour vérifier qu’une personne qui se déclare aide familial et qui est donc de ce fait affiliée à la MSA, travaille effectivement dans l’exploitation familiale. Aucun contrôle de vraisemblance n’est effectué : une personne se prétendant agriculteur et habitant à Paris peut rester affiliée à la caisse de Corse sans qu’une vérification de cette situation ne soit réalisée.

3/ Dans le cas des terres en indivision, la MSA a accepté des dossiers dans lesquels la signature d’un seul propriétaire indivisaire était considérée comme suffisante. Juridiquement, aucun des baux retenus dans ce contexte n’est valable.

4/ Les baux ou documents qui se dénomment ainsi ne peuvent être considérés comme des pièces valables dans la mesure où aucune date, aucune somme, aucun loyer n’y figurent.

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LES 10 DOSSIERS EXAMINES A TITRE D’EXEMPLES

DOSSIER N ° 1 : ELEVEUR OVIN

DONNEES DE BASE ET PIECES JOINTES AU DOSSIER

a°) Un "contrat de métayage " grâce à une simple lettre d’autorisation du maire d’une petite commune

b°) Une attestation sur papier libre indiquant que le fils de l’éleveur est un aide familial, ce qui a permis à ce dernier d’être également affilié à la MSA

PROBLEMES ET IRREGULARITES CONSTATES

Ë La lettre sur papier libre ne peut valoir contrat en droit français. Il est impossible d’affirmer que l’éleveur n’occupe pas illégalement les terres. Il manque un véritable bail de métayage. Peut-être l’éleveur s’est-il approprié ces terres ?

D’ailleurs, le dossier n’indique pas si le propriétaire des terres n’est pas lui même exploitant.

NB : selon les agents de la MSA, si les mêmes terres étaient attribuées deux fois de suite à des éleveurs différents, le système informatique se bloquerait, ce qui empêcherait une double inscription.

Ë Cette attestation n’a aucune valeur juridique et aucun contrôle n’est effectué pour vérifier que l’aide familial travaille réellement dans l’exploitation. On ne demande pas la déclaration fiscale du fils par exemple pour vérifier la correspondance entre ses affirmations avec la réalité.

NB : Seul le chef d’exploitation doit, au moment de son inscription, fournir une déclaration fiscale.

DOSSIER N° 2 : ELEVEUR CAPRIN

DONNEES DE BASE ET PIECES JOINTES AU DOSSIER

a°) La SAFER a signé en 1990 une " convention d’occupation provisoire et précaire " de terres avec cet éleveur. La mise en valeur des terres doit donc se faire par cet éleveur.

b°) Les terres ainsi " attribuées " à l’éleveur sont indiquées selon des références qui ne sont pas identiques à celles qui figurent dans la matrice cadastrale : par exemple, des hectares de maquis selon le cadastre sont enregistrés comme des hectares de landes.

NB : D’après les agents de la caisse, cet éleveur a été inscrit au départ sans terres puis, lors de la vérification au début des années 90, il a du faire la preuve qu’il détenait bien une 1/2 SMI.

Interrogé à ce sujet, le président SEMIDEI a répondu de façon elliptique " oui, ça c’est un dossier politique ".

PROBLEMES ET IRREGULARITES CONSTATES

Ë D’après les agents de la caisse présents lors du contrôle, cet éleveur a sans doute occupé des terres de façon sauvage avant que la SAFER ne tente de régulariser la situation. Le problème est que cette convention ne mentionne aucun des renseignements qui devraient y figurer au minimum : c’est-à-dire date à partir de laquelle la convention est valable ; date à partir de laquelle l’occupation provisoire devra cesser ; redevance ou somme que l’éleveur devra verser à la SAFER pendant cette période. Ainsi, des terres ont été attribuées à cet éleveur par la SAFER alors qu’aucune pièce justificative ne prouve que la SAFER était bien propriétaire de ces terres et que la convention, qui n’a aucune valeur en droit, ne fait mention d’aucun loyer.

Ë Ni les agents de la SAFER ni les contrôleurs de la caisse ne sont allés vérifier la nature de ces terres. Les superficies sont calculées de façon aléatoire puisqu’elles ne sont pas exactement identiques entre le cadastre et le document de la SAFER.

Ë Si, l’on reprend le calcul des superficies strictement, on note que l’éleveur n’avait pas la 1/2 SMI : il a été régularisé alors que selon les textes, là encore, il ne pouvait être inscrit à la MSA.

DOSSIER N° 3 : ELEVEUR SANS TERRES INSCRIT EN 1975

DONNEES DE BAS ET PIECES JOINTES AU DOSSIER

– Lettre du maire indiquant qu’il fait pacager ses bêtes sur les terrains communaux.

PROBLEMES ET IRREGULARITES CONSTATES

Ë Cette lettre ne peut avoir valeur de bail. D’ailleurs la lettre du maire indique seulement que M. X " pacage bien " sur les terrains communaux. Le maire lui-même qui est censé faire une attestation se contente d’indiquer que M. X lui a dit qu’il pacage.

DOSSIER N° 4 : ELEVEUR PORCIN INSCRIT EN 1977

DONNEES DE BASE ET PIECES JOINTES AU DOSSIER

– Lettre indiquant sur papier libre que cet éleveur succède à ses parents et reprend un certain nombre de bêtes (35 porcs, 25 bovins, 8 caprins). Cet exploitant n’a pas de titre de propriété lors de son inscription en 1977

PROBLEMES ET IRREGULARITES CONSTATES

Ë Aucune pièce justificative ne permet d’affirmer que cet exploitant a bien succédé à ses parents.

Il a pourtant été maintenu en vertu d’un principe simple : même les exploitants sans terres ou n’atteignant pas la 1/2 SMI au moment de la vérification ont été maintenus dans leurs droits lorsqu’ils avaient été valablement inscrits auparavant grâce aux équivalences bêtes - superficie qui ont existé jusqu’en 1988.

DOSSIER N° 5 : EXPLOITANT DE PORTO VECCHIO INSCRIT EN 1976

DONNEES DE BASE ET PIECES JOINTES AU DOSSIER

– Il déclare qu’il est locataire des terres mais le dossier ne comporte aucune pièce indiquant le nom du propriétaire ou l’acte de propriété.

PROBLEMES ET IRREGULARITES CONSTATES

Ë Cet exploitant se déclare comme le successeur de son père ; mais les terres étaient alors en indivision. Pour qu’il puisse être considéré comme locataire des terres de ses parents, il aurait dû avoir un bail signé par les autres propriétaires indivis.

DOSSIER N° 6 : AGRICULTEUR DE CORTE INSCRIT EN 1982

DONNEES DE BASE ET PIECES JOINTES AU DOSSIER

– Lettre de l’adjoint au maire attestant que cet éleveur a le droit de faire librement pâturer ses bêtes et qu’il a un bail à fermage.

PROBLEMES ET IRREGULARITES CONSTATES

Ë Le bail n’est pas valable : il ne mentionne pas le montant de la somme à payer dans le cadre du fermage.

DOSSIER N° 7 : AGRICULTEUR INSCRIT DEPUIS 1973

DONNEES DE BASE ET PIECES JOINTES AU DOSSIER

– Lettre du maire faisant mention d’une promesse de location de terres propriété de la commune

PROBLEMES ET IRREGULARITES CONSTATES

Ë L’éleveur n’avait, au moment de son inscription, qu’une promesse de location. Aucune date n’était mentionnée quant à la date à partir de laquelle la location allait débuter, ni pour quelle période l’éleveur pouvait louer, encore moins pour quelle somme il louait.

DOSSIERS N° 8 : PERSONNE AYANT DEMANDE A ETRE RADIEE DES LISTES MSA

DONNEES DE BASE ET PIECES JOINTES AU DOSSIER

Lettre d’une personne qui demande à être radiée. Dans le dossier, on découvre que l’homme en question inscrit en 1977 a écrit en 1986 à la MSA depuis Paris pour demander à ce que les remboursements lui soient transmis dans la région parisienne puisqu’il n’avait plus l’occasion de se rendre fréquemment en Corse !!!

PROBLEMES ET IRREGULARITES CONSTATES

Ë Cette lettre, qui montre que cette personne habitant à Paris ne peut vraisemblablement pas être exploitante en Corse, n’a donné lieu à aucun contrôle de la part de la caisse. Au moment de la radiation de cet adhérent (à la demande de ce dernier), il est probable qu’il avait profité pendant plusieurs années de cette situation.

DOSSIERS N° 9 : PERSONNE AYANT DEMANDE A ETRE RADIEE DES LISTES MSA

DONNEES DE BASE ET PIECES JOINTES AU DOSSIER

Lettre d’un homme qui explique qu’étant incarcéré, il ne peut plus être exploitant. Il demande lui-même sa radiation.

PROBLEMES ET IRREGULARITES CONSTATES

Ë Observation : le dossier n’indique pas de façon précise depuis quand cet homme est incarcéré, ce qui veut dire qu’avant la vérification générale, il a probablement continué à recevoir des aides ou des sommes de la MSA, alors qu’il ne pouvait déjà plus être considéré comme éleveur en exercice.

DOSSIERS N° 10 : PERSONNE AYANT DEMANDE A ETRE RADIEE DES LISTES MSA

DONNEES DE BASE ET PIECES JOINTES AU DOSSIER

Lettre d’une personne expliquant qu’elle a vendu toutes ses bêtes.

PROBLEMES ET IRREGULARITES CONSTATES

Ë Pas d’observation, si ce n’est que la vente a peut-être eu lieu bien avant le moment de la demande de radiation. Aucun contrôle de ce type n’est réellement effectué par la MSA.

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A partir de ces quelques exemples, on peut considérer que la gestion des dossiers individuels de la caisse est dépourvue de la rigueur la plus élémentaire. Pour opérer une véritable remise à plat de ces fichiers, la caisse ne pourra pas faire l’économie d’un travail considérable de vérification dossier par dossier. Pour l’heure, elle est confrontée à une détérioration inquiétante de ses comptes.

( L’INEXORABLE DEGRADATION DES COMPTES

Les dettes de cotisations sociales propres à la MSA se sont dangereusement accumulées pour atteindre aujourd’hui la somme impressionnante de 675 millions de francs pour 3.800 affiliés. Les plans de remboursement ne sont guère respectés et les huissiers sollicités ne permettent pas de récupérer des sommes importantes.

Malgré les observations de la Cour des comptes et du ministère de l’Agriculture demandant à la caisse de Corse de prendre des mesures adaptées à la situation, le taux de restes à recouvrer sur cotisations a augmenté de façon continue depuis 1988. Cette situation particulièrement dégradée porte gravement atteinte à l’équilibre financier de la caisse dont le compte de résultats ne cesse de se détériorer. Financièrement, celle-ci peut aujourd’hui être considérée comme étant " en faillite ". La progression des créances place la caisse au dernier rang des caisses françaises. Certaines spécificités (l’insularité, la bi-départementalité) ne sauraient expliquer, seules, l’importance des problèmes rencontrés et des mauvais résultats en termes de rentabilité. Notons que la caisse d’Ajaccio a bénéficié d’une allocation d’adaptation de 13,2 millions de francs en 1996 et de 10 millions de francs en 1997, dont le financement a été assuré grâce à la solidarité des autres caisses de MSA au travers du fonds d’adaptation créé à cet effet.

Pour la première fois, en mars 1998, le comité départemental d’examen des comptes des organismes de sécurité sociale (CODEC) a émis un avis défavorable sur l’approbation des comptes de l’exercice 1996.

" Le comité départemental d’examen des comptes des organismes de sécurité sociale de la Corse-du-Sud,

Etant donné la persistance de nombreux problèmes graves et une insuffisante prise en compte des observations du CODEC de la Corse-du-Sud lors des précédentes sessions, notamment en ce qui concerne

– l’apurement des comptes 48418 " Cotisations à régulariser - autres " et 46688 " Créditeurs divers "

– la production des clarifications demandées sur les prestations indues à récupérer (PIAR) antérieures à mars 1991

et surtout

– la correction des multiples insuffisances graves en matière de contentieux, condition nécessaire à l’indispensable amélioration du recouvrement et au redressement de la situation financière de la caisse.

Emet un avis défavorable sur l’approbation des comptes de l’exercice 1996. "

Les perspectives d’avenir de la caisse apparaissent relativement sombres. La récente mission de l’Inspection générale des finances, de l’Inspection générale de l’agriculture et de l’Inspection générale des affaires sociales, pour tardive qu’elle puisse apparaître, permettra peut-être d’engager rapidement les mesures qui s’imposent. Quant à elle, la commission d’enquête établit diverses propositions qui figurent en dernière partie du rapport. La rénovation des méthodes de gestion de la caisse doivent en effet s’insérer dans une stratégie globale de réforme des institutions du secteur agricole.

Dans un autre ordre d’idées, la commission d’enquête s’est intéressée à la situation des offices publics d’HLM des deux départements de Corse. Les difficultés actuelles de ces établissements entravent, en effet, la politique de construction et de réhabilitation du logement social en Corse alors que les besoins actuels en la matière ne sont déjà pas satisfaits dans cette région.

Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr