Le district a conclu pour 12 ans un contrat d’affermage de son service d’eau potable avec la compagnie générale des eaux entré en vigueur le 1er janvier 1988.

Le contrat a été modifié par avenant le 6 juillet 1993 pour :

- d’une part, mettre partiellement à la charge de la CGE la convention signée le 23 juillet 1991 de garantie d’approvisionnement entre l’OEHC et le district jusqu’à 800 000 m3, le district continuant à supporter la charge au-delà ;

- d’autre part, réviser le prix et le tarif de base : la part fixe augmente de 13,8 % et la part proportionnelle de 23,7 %.

- enfin, amender la formule de révision pour y intégrer une part " achat d’eau à l’OEHC " pour 7 %, la précédente formule n’intervenant plus que pour 93 %.

En ce qui concerne le service de l’assainissement des eaux usées, le district et la CGE, d’abord liés par un contrat d’affermage du 26 novembre 1975 limité à la station des eaux usées de l’Arinella et aux postes de relèvement (PR), ont signé un nouveau contrat en vigueur au 1er janvier 1988 qui a expiré le 31 décembre 1999. Le contrat a été modifié en 1991 par un avenant pour tenir compte de la charge que constitue l’intégration de la station nord au réseau. Une prime fixe est instituée (2,17 F HT) et la rémunération proportionnelle est portée à 9,15 F/m3 en 1991 puis jusqu’à 22,55 F/m3 en 1995.

Le traitement des eaux de pluie reste de la compétence communale, ce qui est paradoxal compte tenu de l’importance de l’activité du district dans le domaine eau et assainissement et surtout compte tenu du fait que les réseaux sont unitaires. Une clarification des compétences serait sans doute utile en cette matière.

Les volumes traités génèrent 43 tonnes de déchets pour Bastia-Nord et 50 tonnes de déchets pour Bastia-sud. Ces déchets sont déposés à Teghime jusqu’à présent mais le sort qui leur sera réservé à l’avenir reste flou.

La chambre a pris note des informations du district selon lesquelles ces questions seront réglées à l’avenir.

1. LE PRIX DE L’EAU ASSAINIE EST BAS MAIS IL NE REFLETE PAS SON COUT DE REVIENT

1.1. Le prix de l’eau assainie au district est bas ...

Comme le montre le tableau n° 24 en annexe, le prix de l’eau assainie au district de Bastia est, quelle que soit la comparaison retenue - moyenne nationale, bassin sud-est de la France, villes de la même taille, mode de gestion - plus bas qu’ailleurs.

De 1991 à 1998, l’évolution du prix de l’eau assainie a quasiment suivi le même rythme qu’ailleurs : 6 % de hausse par an pour 7 à 8 % d’augmentation annuelle dans d’autres collectivités similaires. Cette progression masque cependant une réalité : sans la hausse des redevances, qui ont crû de 17 % par an en moyenne, le taux de croissance annuelle du prix de l’eau au district de Bastia est près de trois points inférieur à ce qu’il a été dans des collectivités dans des situations identiques.

La relative modicité du prix de l’eau assainie au district est, en fait, le fruit d’une illusion fondée sur la méconnaissance délibérée par la collectivité des charges du service.

1.2. ... mais il ne reflète pas son coût de revient

De trop nombreuses anomalies caractérisent la gestion du budget annexe de l’eau et de l’assainissement : en l’absence de surtaxes, ce budget ne dispose pas de ressources propres, il n’intègre pas tous les travaux du service, la charge des amortissements a été omise et les administrations communales bénéficient d’un service gratuit à la charge des contribuables.

1) l’absence de surtaxes

Selon le tableau n° 22 en annexe, le budget principal (le contribuable) a versé en moyenne chaque année 10,8 MF de subventions à la section d’exploitation du budget annexe de l’eau et de l’assainissement (l’usager).

Diverses explications peuvent être données mais elles tiennent en réalité à la mauvaise gestion de ce service à caractère industriel et commercial par le district : jusqu’en 1993, le district n’a perçu aucune surtaxe et a laissé les communes en percevoir sans raison et sans base juridique ; après 1993 il instaure une surtaxe eau et il lui faut attendre 1998 pour décider la mise en place d’une surtaxe assainissement. Ceci explique les difficultés du budget annexe postérieures à 1993. En renonçant à la mise en place d’une surtaxe assainissement avant 1998 et en limitant la hausse de la surtaxe eau qui n’existe que depuis 1993, le district a renoncé à la seule recette du service dont il dispose.

Le SPIC a donc été subventionné par le contribuable au lieu d’être financé par l’usager.

La chambre ne méconnaît pas la difficulté politique de la mise en œuvre de la surtaxe, mais elle doit constater que le délai mis à prendre la décision ne fait qu’accentuer la difficulté de la mettre en œuvre.

Le choix fait par le district a une conséquence essentielle : avant 1993, le SPIC ne dispose d’aucune ressource pour financer ses investissements ; après 1993 il ne dispose que d’une ressource limitée qui ne concerne que le service de l’eau.

Le retard mis par les autorités districales à prendre des décisions plus conformes à une bonne gestion du SPIC de l’eau et de l’assainissement s’explique aussi par la mauvaise tenue des documents budgétaires et comptables. En effet, jusqu’à la mise en place d’un budget annexe de l’eau et de l’assainissement en 1993, l’absence de ressources du SPIC est masquée par son intégration au budget principal. Si le district avait choisi de faire application de l’instruction n° 67-113 MO du 12 décembre 1967 relative à la comptabilité des services annexes, sa prise de conscience aurait été beaucoup plus rapide.

Par la suite, c’est la confusion en un seul budget du service de l’eau et de l’assainissement qui a continué à masquer la réalité de la situation financièrement catastrophique du service. Le district en 1993 instaure une surtaxe unique de 1,71 F/m3 qui ne fait que reprendre le montant de la surtaxe eau existant à Bastia, le service de l’assainissement continue en réalité à ne pas disposer de ressources propres.

Le résultat est là : en refusant d’assumer les conséquences financières de sa politique de l’eau et de l’assainissement, le district a, depuis 1993, diverti 70 MF du budget principal, soit l’équivalent d’une année et demie de recettes fiscales ou le coût de réalisation de deux tribunes Nord du stade ARMAND CESARI.

Le district a gâché le passé et a hypothéqué l’avenir car l’ajustement sera rendu d’autant plus douloureux qu’il a été tardif.

2) la débudgétisation de certains travaux

Malgré la mise en place d’un budget annexe de l’eau et de l’assainissement à compter de l’exercice 1993, le budget principal du district a continué à retracer un certain nombre de dépenses relevant de ces domaines : 4 MF en 1993 et 1,2 MF en 1994.

Selon le district, les raisons qui ont présidé à une telle débudgétisation minorant d’autant les charges à supporter par les usagers de l’eau et de l’assainissement, s’expliquent par le fait qu’il s’agit d’opérations commencées avant l’entrée en vigueur de l’instruction M49 relative à la comptabilité des services d’eau et d’assainissement. D’autre part, et cela est intéressant car cela renforce l’observation sur la débudgétisation, le district a fait savoir à la chambre que " le budget de l’eau et de l’assainissement étant fortement déficitaire en 1993 (les communes ont continué à encaisser le montant des surtaxes), le conseil du district a jugé lors du vote des budgets qu’il était plus sage d’en rester là au niveau du déficit constaté ".

Dans sa réponse, le district reproche à la chambre de n’avoir pas attiré son attention, lors du précédent contrôle, sur les conséquences de la débudgétisation. On se rapportera au début de la présente lettre pour connaître, sur ce point, la position de la juridiction.

3) l’absence d’amortissements

La lecture des comptes administratifs montre que 4 MF par an de charges d’amortissements ont été minorées avant 1998. La chambre a bien noté que la délibération du conseil districal du 7 décembre 1998 a régularisé tardivement cette lacune en prévoyant un rattrapage de la dotation annuelle d’amortissements. Toutefois, les amortissements les plus anciens étant rattrapés en un exercice, cela revient à effectuer un amortissement accéléré qui n’est compatible ni avec l’instruction comptable M 49 ni avec la délibération du district sur le régime des amortissements.

Dans sa réponse, le district n’apporte aucune information susceptible de modifier le constat de la chambre.

4) une franchise importante pour les collectivités du district

En application des conventions, les services communaux bénéficient de la gratuité de la fourniture de l’eau et de l’assainissement jusqu’à concurrence de 2 m3 par an et par habitant. Ceci a bien évidemment un coût qui, selon les données qui ont été fournies, peut être évalué à plus de 6 MF sur 5 ans selon le tableau n° 23 en annexe.

Cela constitue une perte annuelle équivalente pour le budget annexe compensée en fait par le budget principal. Le montant correspond, au minimum, à une année de subvention du budget principal au budget annexe. Outre une faute de gestion, puisqu’il n’y a aucune raison pour que le district assume les charges eau et assainissement des administrations communales de son ressort, ceci constitue une rupture du principe d’égalité devant les charges publiques, critiquable en droit.

Dans sa réponse, le district n’apporte aucun élément nouveau susceptible de modifier l’appréciation de la chambre sur ce point.

2. LES RELATIONS ENTRE LE DISTRICT ET SON DELEGATAIRE AURAIENT DU ETRE MIEUX SUIVIES

Les charges du service et leur évolution contribuent à déterminer la rémunération du fermier. Il est donc indispensable que la collectivité suive de près les différents postes de charges pour éventuellement limiter la hausse du prix de l’eau et de l’assainissement. Ce suivi n’a pas été très rigoureux dans le cas du district mais la chambre a bien noté que le district s’est efforcé de clarifier ces points dans le cadre des nouvelles conventions applicables après 2000.

1) Les dates tardives de versement de la surtaxe ont alimenté la trésorerie de la CGE

La surtaxe doit être versée le 1er mars et le 1er septembre pour les produits effectivement facturés au cours du semestre précédent. Dès lors, les produits facturés au 1er juillet de l’année n conduisent au versement de la surtaxe au 1er septembre de cette même année n. Le tableau n° 25 en annexe montre que le délégataire ne s’est acquitté qu’avec retard de cette obligation.

Placées au taux d’intérêt légal pendant la durée du retard de versement de la surtaxe, les sommes en cause ont pu produire 1 MF. Il s’agit évidemment d’un minimum qu’a pu générer le placement de la trésorerie ainsi offerte par le district à son délégataire.

2) la garantie de renouvellement

Les comptes-rendus financiers du délégataire font apparaître chaque année plus de 1,2 MF, en moyenne, conservés par le délégataire au titre de la garantie de renouvellement. Les mêmes comptes-rendus ne fournissent pas le montant exact et justifié des travaux de renouvellement effectués. Cette somme reste donc à la disposition du délégataire pendant un certain temps. Ici encore une trésorerie intéressante a été offerte au délégataire : sur 4 ans, sur la base des informations fournies par le délégataire au district, la chambre n’en disposant pas d’autres, faute pour le délégataire de lui avoir fourni comme il s’y était engagé des précisions sur les travaux réalisés, le délégataire a pu ainsi produire au minimum 0,100 MF de produits sur le placement des sommes détenues, en application de la garantie de renouvellement (voir tableau n° 26 en annexe).

La répartition des travaux entre le district et le fermier des services de l’eau et de l’assainissement est d’ailleurs peu claire.

Ainsi, pour le marché de renforcement de la station de pompage de SAINT ANTOINE et celui de mise en conformité de la station de pompage de LUPINO attribués tous deux à la CGE, il n’y a pas de publicité en application de l’article 104 II 2° du CMP : cela est contraire à l’esprit et à la lettre du contrat d’affermage. L’article 33 de cette convention dispose en effet que les travaux de renouvellement du type de ceux dont il est question ici sont attribués conformément au code des marchés publics. La convention distingue précisément les travaux à la charge du fermier de ceux à la charge du district. Pour ces derniers, il est prévu de recourir au code des marchés publics car ils ne sont pas, contrairement à ce qu’expose le rapport de présentation du marché, " une fraction non dissociable de la convention avec la CGE".

Or la convention est sans ambiguïté : soit il s’agit de travaux de renouvellement et ils sont à la charge de la CGE ; soit il s’agit de travaux d’autre nature et le code des marchés publics s’applique sans avoir à recourir aux articles les plus restrictifs de la mise en concurrence.

Dans sa réponse, le district indique que la future convention est amendée sur ce point. La chambre en prend acte.

3) Les non-valeurs : absence de délibérations

Contrairement à ce que prévoyaient les deux conventions, le district n’a jamais délibéré sur les non-valeurs présentées par la CGE. Dès lors, celle-ci a pu déduire ces non-valeurs (0,300 MF certaines années) des sommes servant de base aux reversements dus au district. Ces non-valeurs sont pourtant un élément des charges du délégataire et sont donc une composante du calcul de sa rémunération. De plus, le non-recouvrement des recettes est typiquement un risque de l’exploitant qui devrait rester à sa charge, en application du principe de la délégation aux risques et périls de l’exploitant.

4) Absence de disposition relative à la TVA

La TVA qui a grevé les achats et les investissements est déductible de la TVA due au titre des ventes. Dans le cas des services affermés par le district, c’est la CGE qui bénéficie du droit à la déduction de la TVA sur les investissements. Cela suppose, dans la mesure où les investissements ont été réalisés par le district, qu’une restitution soit opérée par la CGE au district.

Aucune des deux conventions ne comporte de dispositions relatives à la restitution de la TVA collectée par le fermier. Ces restitutions ont bien eu lieu mais la convention n’offre pas au district les moyens d’en contrôler le montant. De plus, le calendrier de versement est fixé par le délégataire sans qu’aucune disposition contractuelle ne lui soit opposable.

5) Enfin, l’évolution des charges du service diverge de la formule prévue pour l’évolution de la rémunération du fermier, donc du prix de l’eau

L’article 50 de la convention relative à l’affermage de l’eau potable ( K = 0,10 + 0,45 * S/S0 + 0,045 * E/E0 + 0,20 * PsdA/PsdA0 + 0,10 * TP10-4/TP010-4) et l’article 47 de la convention de délégation du service public de l’assainissement (K = 0,10 + 0,45 * S/S0 + 0,05 * E/E0 + 0,20 * PsdA/PsdA0 + 0,10 * TP103/TP0103+ 0,10 * TP104/TP0104) fixent les formules de révision du prix et du tarif de base.

Or, ainsi que le montre le tableau n° 27 en annexe, les charges du service ne représentent pas les proportions retenues par les formules de révision.

Les salaires, par exemple, représentent 45 à 50 % du poids de la formule de révision alors qu’ils n’interviennent en réalité qu’au plus à hauteur de 42 % des charges du service, hors redevances et surtaxes. Il est vrai que dès le début de la convention, la référence choisie était mauvaise puisque le statut du personnel du service de l’eau et de l’assainissement est aligné sur le statut des agents EDF alors que l’indice d’évolution des salaires retenu n’intègre que partiellement cette catégorie d’agents. De plus, le district ne pouvait prétendre suivre l’évolution des charges salariales du service car, du fait de la confusion des comptes-rendus annuels (au mépris des obligations contractuelles), il ne disposait pas d’éléments sur les charges du personnel afférentes à chacun des services délégués.

Les produits et services divers sont sur-représentés dans la formule de variation par rapport à leur poids réel : 20 à 24 % au lieu des 8 à 10 % de charges hors redevances et surtaxes en réalité. Il en est de même du poids des travaux qui est négligeable selon les données fournies par le délégataire par rapport à leur poids réel.

Dès lors, le district aurait dû faire application des dispositions des conventions (article 58 de la convention relative à l’eau potable et article 53 de la convention assainissement) qui prévoient un réexamen du tarif fermier et de la composition de la formule de révision pour tenir compte de l’évolution des conditions économiques. En particulier, le district aurait dû profiter de l’avenant du 4 octobre 1991 du contrat d’affermage du service d’assainissement pour corriger la formule de variation .

La chambre a bien noté l’engagement pris par le district d’assurer un meilleur suivi dans le cadre des nouvelles conventions après 2000.

3. LA CONSTITUTION OBLIGATOIREMENT LEGALE D’UN COMITE DES USAGERS AURAIT SANS DOUTE PERMIS D’AMELIORER LE SUIVI DE CES CONVENTIONS

En application des dispositions de l’article L. 5211-6 du CGCT, le district doit procéder à la mise en place d’une commission consultative des usagers compétente pour ce service de l’eau et de l’assainissement exploité dans le cadre d’une convention de gestion déléguée. La création d’une telle commission n’aurait sans doute pas évité les errements relevés mais elle aurait certainement permis d’en atténuer les effets.

En particulier, une telle commission aurait sans doute exercé une plus grande vigilance dans les comptes-rendus techniques et financiers produits par le délégataire. La confusion entre les charges des deux services, le caractère limité des informations techniques et la présence d’informations relatives à une commune non membre du district (Biguglia) sont les défauts les plus graves des comptes-rendus jusqu’en 1996. Ces lacunes révèlent un manque de suivi évident et par conséquent l’acceptation d’évolutions tarifaires qui ne sont pas justifiées.

La chambre a bien noté l’engagement du district de mettre en place le comité des usagers et à recourir à l’expertise de la direction départementale de l’agriculture pour analyser les comptes-rendus annuels.

4. LES TRAVAUX CONDUITS SANS PLAN D’ENSEMBLE ET CARACTERISES PAR DES ANOMALIES

La réalisation des travaux n’obéit pas à un véritable plan d’ensemble. Les travaux sont effectués sur les réseaux à la demande des communes. Cela n’est pas très satisfaisant car des travaux de nature similaire (construction de réseaux d’assainissement et de réseaux d’eau potable) ont donné lieu à des marchés multiples de maîtrise d’œuvre et de travaux. De ce fait, le district n’a pas pu profiter des économies permises par une mise en concurrence plus large que celle à laquelle a conduit la multiplication de marchés négociés en deçà des seuils de l’appel d’offres.

La chambre considère dès lors positivement l’initiative qui a conduit le district à conclure avec l’Agence de l’Eau Rhône, Méditerranée, Corse d’une part et le Département de Haute-Corse, d’autre part, des conventions permettant la programmation sur 3 ou 5 ans des travaux.

Mieux à même de connaître ses besoins, le district pourra ainsi recourir aux procédures de passation de marchés les plus optimales. Les exemples examinés par la chambre ne permettent en effet pas de dire que tel a été le cas jusqu’à présent.

1) Les travaux relatifs à la protection des périmètres de captage n’ont toujours pas été lancés

En application de l’article 13-1 de la loi du 3 janvier 1992 sur l’eau, des périmètres de protection devaient être déterminés autour des points de prélèvement avant le 4 janvier 1997. Le district n’a toujours pas procédé à la délimitation de tels périmètres même si la chambre a bien noté que le dossier est en cours.

2) L’abus de la procédure négociée, qui plus est, caractérisée par une consultation trop souvent limitée à l’agglomération bastiaise

A l’image de ce qui s’est passé pour la construction du stade A. CESARI, la chambre a ainsi relevé les exemples suivants :

- Le 17 décembre 1993, le district a conclu un marché négocié avec SITEC entreprise pour le 3ème lot de la 3ème tranche du réseau d’assainissement de Bastia-Nord d’un montant de 694 440 F TTC. La chambre observe que, selon le rapport 312ter du représentant légal de la collectivité, le montant estimé de ce marché était de 700 000 F TTC. Une autre forme de mise en concurrence que la procédure négociée aurait donc dû être retenue.

- Le 30 octobre 1995, le district a conclu un marché négocié avec la SARL PM RAFFALI pour les postes de relevage du raccordement de Pietranera.

Bien que l’ouverture des plis permette de révéler des candidats sous l’estimation du maître d’œuvre, l’offre est déclarée infructueuse car les offres recevables ne contiennent aucune notice spécifiant les dispositions et le matériel proposé, voire la liste des travaux similaires exécutés dans les années précédentes. Dès lors, une procédure négociée est lancée en consultant les mêmes entreprises : notamment une entreprise (RAFFALI) dont l’offre avait été jugée irrecevable- car les justifications sur sa qualité et ses capacités (art. 296 du CMP) n’étaient pas complètes. Cette entreprise avait, malgré tout, vu son pli ouvert (cette offre était la seule à comporter les spécifications susmentionnées). D’autres entreprises, dont le rapport de dépouillement des offres constatait que " aucune (CEPAG, ENCO RAFFALLI, SARL PAUL BEVERAGGI) n’est directement qualifiée pour réaliser les travaux d’équipement des stations de pompage " ont été consultées dans le cadre de la procédure négociée.

Il s’agit d’une méconnaissance flagrante des dispositions de l’article 104 du code des marchés publics selon lesquelles " la personne responsable du marché met en compétition les candidats susceptibles d’exécuter le marché ".

A l’issue de la négociation, l’entreprise PM RAFFALI a été retenue. En procédant ainsi, le maître d’ouvrage a procuré à la SARL PM RAFFALI un avantage injustifié par un acte contraire aux dispositions législatives et réglementaires ayant pour objet de garantir la liberté d’accès et l’égalité des candidats dans les marchés publics.

- Par un marché exécutoire le 29 novembre 1996, le district a chargé la SARL DE GENTILI & Fils des travaux de rénovation et renforcement du réseau de distribution de Pietranera - 4ème tranche : Zone Centre lieu dit CALA VITA pour un montant de 0,929 MF TTC. Le rapport de présentation du marché n’hésite pas à qualifier l’offre de l’entreprise GENTILI comme la moins disante contre toute évidence (0,929 MF en 5 mois au lieu de 0,924 MF en 3 mois pour RAFFALI). La chambre a bien noté que le district souhaitait en réalité choisir l’offre la mieux disante et que le rapport de présentation contient une erreur matérielle.

- Le 17 janvier 1996, le district a réglé le solde d’un marché négocié de 2,48 MF conclu avec OTV et concernant l’unité supplémentaire de centrifugation de la station d’épuration de Bastia-Nord.

Le marché est négocié car : " seule la société OTV concepteur/constructeur de la station d’épuration est susceptible de réaliser l’opération envisagée consistant à doubler un élément de la chaîne de traitement qu’elle a conçu et réalisé ".

Le président du district a décidé seul de la procédure négociée en application de la délégation générale du conseil districal du 31 mars 1993. La chambre considère qu’il s’agit d’une interprétation abusive de la délégation générale accordée par le conseil du district à son président : la compétence pour arrêter seul les procédures négociées ne s’entend que pour les " marchés qui peuvent être passés en la forme négociée en raison de leur montant " (4° de l’article L. 2122-22 du cgct (ex L 122-20).

4) Un suivi insuffisant de l’exécution de ces marchés

Par un marché exécutoire le 5 août 1995, la SNC VENDASI a été retenue comme titulaire du marché de travaux de " suppression du réseau de déversement des eaux usées à l’intérieur de la galerie du Guadello - 1ère tranche-".

Ce marché ne sera pas achevé car la ville de Bastia lancera des études sur l’aménagement de la lutte contre les crues (ce qui est de la compétence communale). Pourtant, la SNC VENDASI et le maître d’œuvre CAPOROSSI ont été réglés à hauteur de ce qu’ils avaient fait. En somme, les paiements effectués à CAPOROSSI ET VENDASI (0,096 MF au total) pour ce marché n’ont servi à rien puisque ce marché n’a pas été achevé faute pour le district de s’être coordonné avec la ville de Bastia.

- Le 18 juin 1996, le district a décidé d’assurer la maîtrise d’ouvrage et de prendre en charge le financement des travaux d’adduction d’eau potable et d’assainissement des eaux usées de la ZAC du Parc Technologique d’Erbajolo estimés à 2,3 MF.

La décision de la ville de Bastia résulte de la délibération du 23 février 1996 relative à l’approbation du PAZ de la ZAC DU PARC TECHNOLOGIQUE D’ERBAJOLO et de concession d’aménagement et d’équipement à la SEM Bastia AMENAGEMENT. La délibération du district du 27 mars 1996 entérine cette mission de maîtrise d’ouvrage et de financement des travaux eau/assainissement de la ZAC.

Stricto sensu, cela est de la compétence du district mais, pour les finances du district, la chambre considère que le financement n’aurait pas dû être supporté intégralement par le district alors même que le rythme et le montant de l’investissement sont fixés par la commune de Bastia.


Source : Chambre régionale des comptes de Corse : http://www.ccomptes.fr/crc