A- RAPPEL DE LA PROCEDURE

L’examen de la gestion de la commune de SARTENE a été mené conformément aux articles R. 111 et suivants du code des juridictions financières.

Par lettre du 28 novembre 1994, le président de la chambre régionale des comptes de Corse a informé le maire de la commune de l’engagement de la procédure d’examen de la gestion, en application des articles L. 211-8 et R. 241-2 du code précité.

Conformément aux articles L. 241-7 et R. 241-8 de ce code, le président de la chambre régionale des comptes de Corse a eu un entretien préalable avec le maire de la commune le 13 septembre 2000.

Après avoir pris connaissance des conclusions du commissaire du gouvernement, la Chambre, réunie le 14 septembre 2000, a adopté ses observations provisoires.

Conformément aux dispositions des articles L. 241-9, L. 241-14 et R. 241-12 du code précité, les observations provisoires ont été communiquées dans leur intégralité à M. Dominique BUCCHINI, maire de SARTENE (accusé de réception du 16 octobre 2000), et des extraits les concernant ont été envoyés aux personnes nominativement ou explicitement mises en cause : l’Office d’ Equipement Hydraulique de la Corse (AR du 16 octobre 2000) et le SIRTOM du Valinco (AR du 16 octobre 2000).

Les destinataires ont, à l’exception de l’OEHC, répondu dans le délai qui leur était imparti :

- M. Dominique BUCCHINI le 7 novembre 2000 (réponse enregistrée le 10 novembre au greffe de la juridiction) ;

- M. Pierre MOZZICONACCI, président du SIRTOM, le 9 novembre 2000 (réponse enregistrée le 14 novembre).

Par ailleurs, messieurs BUCCHINI et MOZZICONACCI n’ont pas demandé à bénéficier du droit à audition prévu par l’article R. 241-28 du code des juridictions financières.

Après avoir examiné les réponses apportées, la Chambre a, dans sa séance du 14 décembre 2000, arrêté les observations ci-après dans la formation suivante : M. André VALAT, président, Mme Catherine DELMARES, M. Thierry RAJAOBELINA, M. Michel VAYSSIé conseillers et M. Olivier EMMANUELLI, officier détaché sur un emploi de conseiller de chambre régionale des comptes.

Ces observations, qui ont désormais un caractère définitif, devront, en application des dispositions de l’article L. 241-11 du code des juridictions financières, être communiquées par le maire à l’assemblée délibérante dès la plus proche réunion suivant leur réception. Elles feront l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de cette assemblée et seront jointes à la convocation adressée à chacun de ses membres.

A compter de la date de cette réunion, dont la juridiction devra être tenue informée, ces observations auront un caractère public, chacun pouvant alors en prendre connaissance (article R. 241-17 du code précité).

Il est précisé par ailleurs, que les présentes observations de la Chambre ont été arrêtées dans la limite des investigations effectuées. Elles ne sauraient donc prétendre à retracer l’exhaustivité des situations et des domaines relatifs à la gestion de la ville de SARTENE.

B. UNE SITUATION FINANCIERE TENDUE

Le maire de SARTENE, dans ses réponses aux observations provisoires, estime qu’il serait possible de qualifier la situation financière de la commune de " normale " en raison de l’amélioration des résultats de l’exercice 1999 :

- résultat cumulé du budget principal redevenu excédentaire (+1,35 MF) ;

- résultat d’exécution du budget de la commune et de ses services annexes largement positif (+4 MF) ;

- résultat cumulé du budget de la commune et de ses services annexes désormais excédentaire (+1,78 MF) ;

- hausse de 11,95 % des recettes réelles de fonctionnement de la commune entre 1992 et 1999.

La Chambre prend note de ces éléments de réponse, cependant, non étayés, par l’envoi des documents en apportant la preuve. Elle se réserve la possibilité d’examiner, à l’occasion d’un prochain contrôle, le compte de gestion 1999 qui n’est pas encore parvenu au greffe de la juridiction. Elle ne peut que maintenir, en l’espèce, les observations émises qui concernent la période 1987-1998.

1.1. Les résultats d’exercice sont déficitaires depuis 1995 (Observation n°1)

Le budget de la commune de SARTENE, (voir tableau n° 1 en annexe), présente des résultats annuels d’exécution contrastés sur la période contrôlée, tantôt en déficit, pendant 4 exercices, tantôt en excédent pendant 3 exercices. Cependant, les résultats cumulés de ce budget, font apparaître une situation plus tendue car, après avoir été excédentaires de 1992 à 1994, ils sont devenus déficitaires en 1995 (-0,684 MF) et le sont restés en 1996 (-1 MF), 1997 (-0,37 MF) et 1998 (-0,28 MF). Il convient toutefois de souligner que ce déficit, en s’amoindrissant en 1997 et 1998, du fait notamment de l’amélioration des résultats de la section de fonctionnement, montre une tendance à l’amélioration.

Cette analyse se confirme si l’on complète les résultats communaux par ceux des budgets annexes (centre communal d’action sociale, caisse des écoles, service de l’eau et service de l’assainissement). Le déficit global généré par la somme de ces résultats d’exécution a ainsi atteint 1,1 MF en 1995 et 1,3 MF en 1996 (voir tableaux n° 2 et 3 en annexe), mais a diminué au cours des deux années suivantes (0,15 MF en 1997 et 0,19 MF en 1998).

1.2 Les résultats de la section de fonctionnement s’améliorent mais les recettes fiscales restent insuffisantes

Au cours de la même période, la section de fonctionnement du budget principal a été caractérisée par une hausse de 3,77 % des recettes et une baisse de 5,42 % des dépenses. Il en a résulté une amélioration des résultats cumulés des exercices à compter de l’année 1996 (voir tableau n° 1 en annexe). La Chambre prend acte de ces résultats dans lesquels la stabilité des effectifs communaux a sa part, mais elle s’interroge, toutefois, sur l’impact financier des subventions accordées et souligne la faiblesse du tissu fiscal de la commune.

2. LES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT

2.1 La gestion du poste de dépense du personnel (voir tableaux n° 4, 5 et 6 en annexe)

Les frais de personnel ont diminué de 0,38 MF de 1992 à 1998, soit 6,18 %, en raison de la dissolution du corps communal des sapeurs pompiers - qui comptait 12 agents - et de son intégration dans le corps départemental des sapeurs-pompiers de la Corse-du-Sud, créé par arrêté préfectoral du 17 avril 1992.

Si cette diminution constitue une économie nette pour les seules charges de personnels, elle ne peut être regardée comme telle pour le budget communal puisqu’elle est plus que compensée par la baisse du montant des participations à la lutte contre l’incendie servies à la commune par le département et par l’augmentation des contributions de la commune aux dépenses du service départemental de protection contre les incendies (SDIS). Le département a ainsi versé à la commune 1,22 MF en 1992 et 0,12 MF en 1998. La participation de la commune aux charges du SDIS est passée quant à elle de 0,26 MF en 1992 à 0,98 MF en 1998, ce qui représente une augmentation de 385 %.

La part des dépenses de personnel dans les dépenses réelles de fonctionnement s’élevait en 1997 à 43,1 % pour les communes corses de la même strate démographique. Elle était pour SARTENE de 37,32 % en 1996, de 34,60 % en 1997 et de 41,60 % en 1998.

Ce ratio favorable traduit une politique contenue en matière de personnel, qu’il s’agisse de la maîtrise des effectifs, qui (hors sapeurs-pompiers) sont restés stables de 1992 à 1998 (compris entre 34 et 37 personnes), ou du régime indemnitaire qui a strictement été encadré par une délibération du conseil municipal en date du 9 juin 1992 (Observation n°2).

Il convient de souligner que ce ratio a, cependant, augmenté de façon notable en 1998, du fait de la conjonction d’une baisse de l’ordre de 8 % des dépenses de fonctionnement et de l’application du décret n° 98-143 du 4 mars 1998 portant majoration de la rémunération des personnels des collectivités territoriales. Ces effets ne sauraient, toutefois, modifier l’appréciation générale portée sur la conduite des ressources humaines de la commune.

Les subventions (voir tableau n° 7 en annexe)

De 1991 à 1994, le montant des subventions allouées par la commune aux associations ou organismes locaux, est passé de 0,8 MF à 1,37 MF, soit une augmentation de 73 %, ce qui, compte tenu de l’infléchissement des dépenses de fonctionnement au cours de la même période, a conduit à un quasi doublement du poids relatif des subventions (5,14 % à 9,51 %).

Pendant les exercices suivants, ce poste de dépenses a diminué progressivement pour atteindre 0,803 MF en 1998, soit 5,79 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement, ce qui marque un retour au ratio observé en 1991.

Tout au long de la période examinée, l’essentiel de ces subventions a bénéficié à deux associations locales, le Centre culturel Laurent Casanova et l’UJOS Football à laquelle s’est substituée, en 1997, l’association Sartène-Propriano Football, désormais destinataire des subventions communales, en nette diminution au cours des deux dernières années.

Une instruction judiciaire étant en cours sur l’action d’un des dirigeants de l’association UJOS Football, la Chambre ne s’exprimera pas sur cet aspect du dossier.

Pratiquer une politique de fort subventionnement est un choix qu’il n’appartient pas à la chambre d’apprécier. Néanmoins, au cas particulier, un tel choix paraît, nonobstant une réduction des financements, ne pas tenir compte de la situation financière de la commune caractérisée, selon les exercices, par une absence ou une insuffisance d’autofinancement (Observation n°3).

Le maire a précisé dans sa réponse qu’il entendait suivre les conseils de la Chambre dans la gestion de ce poste de dépenses en rendant sa croissance compatible avec l’augmentation des dépenses de fonctionnement.

2.2. Les recettes de fonctionnement

Les produits de l’exploitation et du domaine

Les produits de l’exploitation et du domaine, autour de 3,1 MF, sont restés sensiblement stables de 1992 à 1995 (voir tableau n° 8 en annexe). Provenant, pour l’essentiel, de la location d’immeubles et en particulier des locaux de la cité administrative (pour un tiers des produits), ils représentaient, en 1995, 22 % du total des recettes réelles de fonctionnement, soit une proportion largement supérieure à celle observée dans les communes corses de même strate démographique, à savoir 11,3 %.(source : guide des ratios des communes de moins de 10 000 habitants, année 1995, direction des collectivités locales).

La destruction de la cité administrative par un attentat à l’explosif en novembre 1995, a entraîné une perte de recettes, en 1996, de plus de 0,9 MF, pénalisant lourdement, du fait de son importance, les finances communales.

La fiscalité

La part des recettes fiscales dans les recettes réelles de fonctionnement de la ville de SARTENE a augmenté (voir tableau n° 9 en annexe), passant de 29,6 % en 1992 à 35,6 % en 1998 (37,1 en 1996, du fait de l’absence de recettes provenant de la location de la cité administrative). Elle a atteint ainsi la moyenne régionale des communes de 3 500 à 5 000 habitants qui s’établissait à 35,5 % en 1997.

En matière d’impôts indirects, la Chambre note la relative faiblesse des ressources collectées qui, sur la période, n’ont jamais été supérieures à 87 000 F (1992) et qui plafonnent autour de 60 000 F depuis 1994. Elle s’interroge, en outre, sur l’absence de perception de la taxe de séjour (Observation n°4).Le choix de ne pas instituer cette taxe dans une commune sur le territoire de laquelle sont implantés plusieurs hôtels et des dizaines de résidences secondaires susceptibles d’être louées, prive SARTENE d’une ressource à laquelle peu de communes touristiques de la Corse-du-Sud, parfois moins caractéristiques qu’elle, renoncent (voir tableau n° 10 en annexe). Le produit de la taxe de séjour pourrait notamment être affecté aux dépenses destinées à favoriser la protection et la gestion des espaces naturels à des fins touristiques, qui sont actuellement supportées par les contribuables sartenais et non par les personnes hébergées dans la commune. Ces dernières sont pourtant les premières bénéficiaires de l’aménagement et de la valorisation de l’espace touristique public. D’après la réponse apportée par le maire aux observations provisoires de la Chambre, la création prochaine d’un office du tourisme à SARTENE devrait conduire le conseil municipal à délibérer sur l’instauration d’une taxe de séjour. L’article L. 2231-14 du code général des collectivités territoriales stipule en effet que le budget de l’office comprend notamment en recettes le produit de la taxe de séjour ou de la taxe de séjour forfaitaire si elle est perçue dans la commune.

Les contributions directes sont composées essentiellement du produit des quatre taxes de la fiscalité directe. Ce produit a diminué de 5 % entre 1992 et 1998. Néanmoins, compte tenu de l’évolution de la législation applicable en la matière, cette réduction n’est pas significative. En revanche, le montant du produit des quatre taxes par habitant (voir tableau n° 11 en annexe) est révélateur de la faiblesse relative des recettes fiscales puisqu’il a été, pendant toute la période considérée, inférieur à celui des communes corses comparables. Ainsi, le montant des recettes par habitant ne représentait, en 1997 par exemple, que 65 % des mêmes recettes pour des communes comparables.

Les bases d’imposition de la taxe d’habitation et de la taxe sur le foncier bâti ont évolué positivement au cours de la période considérée (voir tableau n° 12 en annexe). La commission communale des impôts directs s’est en effet réunie toutes les années pour mettre à jour les évaluations foncières des propriétés et les services fiscaux ont procédé régulièrement à la vérification des bases imposables.

Nonobstant ces précisions, le ratio du montant des bases par habitant établi en 1998 (8 572 F) comparé au même ratio dans les communes corses de même importance (13 288 F) (source : guide statistique de la fiscalité directe locale - direction générale des collectivités locales) souligne la faiblesse du tissu fiscal local, même si l’écart existant tend à s’atténuer (voir tableau n° 13 en annexe). Mais il est notable que cette réduction de l’écart est plus due à celle des bases des communes comparables qu’à l’augmentation des bases fiscales de SARTENE, qui sont restées étales.

Contrairement à ce que le maire semble avancer dans sa réponse, la commune ne dispose, dans l’immédiat, que d’une marge de manouvre limitée pour agir sur ses bases d’imposition, dans la mesure où elle n’a pas majoré les abattements obligatoires pour charges de famille, ni institué l’abattement spécial à la base ou l’abattement général à la base. A long terme, les choix de développement qui seront faits par la collectivité et leurs incidences sur les valeurs locatives de la commune, qui constituent l’assiette des taxes foncières et de la taxe d’habitation ainsi que d’une fraction de la taxe professionnelle, pourront avoir des conséquences sur la richesse fiscale locale.

Les indications concernant les capacités fiscales de la commune de SARTENE sont corroborées si l’on considère l’indicateur du potentiel fiscal (indicateur de la richesse fiscale d’une commune, égal à la somme que produiraient les quatre taxes directes si les taux de la commune étaient égaux aux taux moyens régionaux) par habitant qui s’établissait, en 1997, à 2 528 F pour les communes corses comptant de 2 à 5 000 habitants, mais s’élevait la même année à SARTENE à seulement 1 228 F.

Dans ce contexte fiscal défavorable à l’obtention de recettes de même nature, les taux d’imposition de la commune étaient en 1996 supérieurs aux taux moyens pratiqués dans les communes corses de même strate démographique, à l’exception de celui relatif à la taxe sur le foncier non bâti (voir tableaux n° 14 et 15 en annexe). Les taux moyens régionaux ont toutefois augmenté sensiblement en 1998 alors que ceux de SARTENE sont restés inchangés.

La fiscalité directe de la commune se caractérise donc par des capacités fiscales inférieures à la moyenne régionale et une pression qui a été supérieure, jusqu’à une période récente, à cette même moyenne. Une marge de manouvre existe toutefois au niveau des taux. Il appartient à la municipalité de décider si elle doit être utilisée pour générer de nouvelles recettes fiscales (Observation n°5). Ainsi, une augmentation des taux de la fiscalité et une plus grande maîtrise des dépenses et recettes de fonctionnement faciliteraient la reconstitution de l’épargne de la commune.

3 LES INVESTISSEMENTS ONT GENERE UN ENDETTEMENT TROP IMPORTANT AU REGARD DES CAPACITES DE REMBOURSEMENT DE LA COMMUNE.

Les investissements réalisés par la commune, même s’ils apportent, parfois, des revenus réguliers, ont nécessité un endettement trop important au regard de ses capacités de remboursement, c’est-à-dire de son autofinancement.

3.1. Les investissements

Les recettes et dépenses d’investissement de la commune ont diminué de 1992 à 1997. Elles ont augmenté en 1998 du fait de la reconstruction de la cité administrative, endommagée par un attentat le 25 novembre 1995. La Chambre constate que les résultats cumulés de la section d’investissement sont devenus déficitaires en 1994 et le sont restés jusqu’en 1998 (voir tableau n° 1 en annexe), les excédents de fonctionnement réalisés au titre des mêmes années, exception faite de l’année 1994, étant insuffisants pour les compenser (Observation n°6).

Ce constat est d’autant plus préoccupant que la commune de SARTENE a réalisé, tout au long de la période considérée, moins d’investissements que les communes corses qui lui sont comparables, tout en ayant bénéficié d’un taux de financement extérieur supérieur (voir tableaux n° 16 et 17 en annexe). Toutefois, des investissements lourds, comme la construction des locaux et services techniques destinés à la brigade territoriale de la gendarmerie nationale (coût de 10,67 MF), la construction d’une école maternelle (coût de 5,26 MF) ou l’aménagement du plateau sportif de FOCE (coût de 5,65 MF) avaient été réalisés au cours de la période antérieure (1987-1991).

Le maire ne conteste nullement l’analyse de la Chambre. Il considère toutefois que le fait d’avoir observé une pause dans la politique d’investissement était de bonne gestion dans la mesure où la poursuite d’une telle politique, en l’absence d’autofinancement, aurait accentué la situation d’endettement de la commune. Il estime, en outre, que le fait d’avoir bénéficié d’un taux de financement extérieur élevé a, paradoxalement, pu avoir des incidences négatives du fait des décalages fréquents qui existent entre la réalisation d’un investissement et l’encaissement des subventions afférentes. La Chambre ne peut souscrire à cet argument dans la mesure où la période examinée couvre de nombreux exercices. Les retards éventuels dans le versement des subventions s’annulent donc et n’ont pas d’effet sur les résultats de la section d’investissement.

Certains des investissements réalisés ont permis à la commune de bénéficier de revenus réguliers. Ainsi, la construction des locaux de la gendarmerie nationale a coûté 10,67 MF, dont 7,15 MF directement supportés par la commune. Les loyers correspondants lui ont rapporté 1,18 MF par an à compter de 1990. Ce chiffre a atteint 1,42 MF en 1998 (Observation n°7).

D’autres, comme la cité administrative, devaient avoir le même objectif, mais la régularité de cette ressource s’est interrompue en 1995 par la destruction du bâtiment, ce qui a privé la commune de 0,9 MF de recettes annuelles.

La construction de la digue de TIZZANO n’a pas été, par contre, source de revenus pour elle. Par arrêté préfectoral n° 92-591 en date du 14 avril 1992, SARTENE s’est vu concéder l’exploitation du " port-abri de pêche " du hameau de TIZZANO, situé en bord de mer à 18 km du centre de la commune. Des travaux d’aménagement d’une digue destinée à l’accueil des bateaux de pêche ont été réalisés de 1991 à 1995. Ces travaux, d’un coût de 3,56 MF, ont été complètement financés par des subventions d’équipement de l’ Europe (1,53 MF), de la région et du département (1,53 MF).

Au-delà du problème juridique posé par l’appellation de ce site telle qu’elle ressort de l’arrêté préfectoral du 14 avril 1994, portant concession de l’endigage, comme " port-abri de pêche ", qui ne répond à aucune définition admise au plan administratif, la Chambre constate que cet investissement ne procure aucune recette pour la collectivité.

En effet, la mise à disposition de la digue aux pêcheurs locaux constitue un apport non négligeable dans l’exercice de leur profession qui devrait impliquer le paiement d’une redevance par ces usagers. Or aucune recette ne figure, à ce titre, dans le budget de SARTENE. Par ailleurs, il apparaît que des installations d’amenée d’eau et d’électricité ont été réalisées par la commune en complément de la digue.

Selon le maire, il serait impossible, compte tenu d’une forte opposition locale, de réclamer une quelconque redevance ce qui l’a d’ailleurs conduit à ne pas demander aux pêcheurs usagers du port cette redevance et à leur couper l’accès à l’eau et à l’électricité.

Cette attitude est critiquable au double point de vue financier et de sécurité. Sur le premier point, cet équipement, destiné à faciliter l’exercice d’une profession, devrait donner lieu à la perception d’une redevance. Cette redevance permettrait l’entretien des ouvrages de la concession qui, comme le prévoit l’arrêté du 14 avril 1992, doivent être entretenus en bon état par le concessionnaire de façon à toujours convenir parfaitement à l’usage auquel ils sont destinés. Les pêcheurs y trouveraient ici un avantage compensant le paiement de la redevance.

Sur le second point, l’absence d’eau, notamment, pourrait s’avérer risquée pour la commune qui verrait sa responsabilité engagée en cas d’incident ou d’accident survenant à l’intérieur des installations dont elle a la concession. Les pêcheurs seraient ainsi garantis dans leur sécurité.

La Chambre souligne donc que la collectivité devrait mettre un terme aux errements constatés. Il est anormal que les risques encourus ne soient pas totalement pris en compte et que les pêcheurs ne puissent profiter pleinement des équipements mis à leur disposition. En outre, il ne serait pas logique que les contribuables sartenais supportent le coût de fonctionnement de ces équipements (Observation n°8).

3.2. Le poids de la dette

La réalisation d’investissements lourds a contribué à déséquilibrer durablement les comptes de la commune. Certes, l’encours de la dette qui est passé de 25,1 MF en 1992 à 19,94 MF en 1998 connaît une réduction significative (-20,65 %), mais sa part par habitant, 5 465 francs, est encore supérieure à celle de la moyenne régionale pendant la période considérée (voir tableaux n° 18 et 19 en annexe).

Suivant la réduction de l’encours de la dette, les annuités ont, sur la même période, décru un peu plus rapidement (-28 %), passant de 4,11 MF en 1992 à 3 MF en 1998, ce qui permet à SARTENE, sur ce point, de se rapprocher de la moyenne régionale relative au poids des annuités par habitant.

Il n’en demeure pas moins que la part des recettes réelles de fonctionnement consacrée au remboursement de la dette reste plus importante à SARTENE, de l’ordre de 3 à 6 points selon les années, que dans les communes corses comparables et ce, jusqu’en 1995 (voir tableau n° 20 en annexe). Les chiffres de 1996 à 1998, qui font passer cette part à un niveau inférieur aux autres communes, présentent un caractère favorable qui ne reflète cependant pas la réalité. En effet, la commune a suspendu, au cours de ces exercices, le paiement de l’annuité des emprunts afférents à la construction de la cité administrative à la suite de l’attentat de novembre 1995. Ces annuités s’élevaient en 1996 et en 1997 à 0,98 MF.

A la suite du refinancement des prêts relatifs à la cité administrative (emprunts précédents remplacés par un nouvel emprunt de 5,6 MF remboursable sur 15 ans au taux de 6,1 % avec un différé de remboursement, tant de l’amortissement que des intérêts, de deux ans), la commune s’est engagée à payer à la Caisse des Dépôts et Consignations, à partir de l’exercice 1999, treize annuités d’un montant de 0,72 MF chacune. La réduction des taux des emprunts qu’a connue l’économie à cette période, a donc bénéficié, sur ce point, directement à SARTENE.

Face à ce niveau d’endettement, la capacité de désendettement de la commune a toujours été, sur la période, insuffisante pour couvrir l’annuité de la dette (voir tableau n°21 en annexe).

L’autofinancement obtenu en 1998 du fait de l’amélioration du résultat de fonctionnement (1,61 MF) reste encore bien loin du niveau de l’annuité des emprunts (2,96 MF). L’ordonnateur fait état dans sa réponse de l’autofinancement qui aurait été dégagé en 1999 (2,22 MF). La Chambre souligne que ce chiffre resterait insuffisant pour couvrir l’annuité de la dette (2,93 MF).

Certes, l’amélioration est à souligner. Si elle se maintenait à ce rythme, elle placerait SARTENE dans une meilleure position financière mais, jusqu’ici et depuis plus de dix ans, la commune reste engagée dans un processus de déficit structurel.

La commune de SARTENE se trouve donc dans une situation de fort endettement due en grande partie au recours à l’emprunt pour le financement des investissements qui ont été réalisés en l’absence de marge d’autofinancement (Observation n°9) .

C. L’ IMPACT DE LA VIOLENCE

La commune de SARTENE a eu à déplorer, sans doute plus que les autres communes de Corse, un nombre important d’actes de violence entre 1991 et 1995. Cette escalade de la violence n’a pas été sans incidence sur le développement de la collectivité. Au-delà des traumatismes que cette situation a provoqués en termes moraux, économiques ou d’accès aux services publics, elle a eu un impact financier direct pour la commune. Elle a, ainsi, entraîné une hausse très importante des cotisations d’assurances, une diminution des recettes de fonctionnement et une augmentation des charges.

1. L’AUGMENTATION DES CHARGES

Chacun des 7 attentats inventoriés pendant la période sous-revue a eu un impact négatif direct sur les finances de la collectivité, mais le plus pénalisant a été celui qui a visé la cité administrative en 1995.

La reconstruction de l’immeuble, qui lui a permis de rouvrir ses portes en 1998, a généré un coût couvert, dans une proportion importante (5,355 MF sur 6,642 MF), par des subventions publiques (Etat : 1,882 MF - CTC : 2,018 MF - Conseil général de la Corse-du-Sud : 1,454 MF). Mais pour boucler ce financement, la commune a dû faire un nouvel emprunt de 1 MF, entraînant le paiement de 0,430 MF d’intérêts, et puiser dans ses ressources 0,287 MF.

De plus, alors que l’emprunt initialement souscrit pour la construction de cette cité devait être entièrement amorti en 2005, la commune a été conduite à le renégocier, pour tenir compte de la suspension du remboursement des annuités. Elle s’est alors engagée à verser à la caisse des dépôts et consignations 1,8 MF d’intérêts supplémentaires. Une nouvelle période d’amortissement de 15 ans s’est donc ouverte, ce qui a contraint la commune, par rapport à la situation antérieure, à accepter de voir son budget supporter cette charge financière supplémentaire jusqu’en 2012.

En ne s’en tenant qu’aux coûts supplémentaires directs provoqués par la destruction de la cité administrative, la commune supporte donc une charge financière qui peut être arbitrée, au minimum, à 3,5 MF, soit 1 000 F par habitant.

Au total, la Chambre note que l’ensemble des actes de violence commis entre 1991 et 1995 a entraîné une augmentation de charges de la collectivité qui peut être estimée à quelque 4,3 MF (voir tableau n° 22 en annexe), chiffre nettement supérieur, en l’état, à celui du produit des quatre taxes de la fiscalité directe recueilli par la commune en 1998 (3,4 MF).

2. LA HAUSSE DES COTISATIONS D’ASSURANCES

La multiplication du nombre des attentats a entraîné une hausse constante du montant des cotisations d’assurances (voir tableau n° 23 en annexe). Ainsi, alors que 81 007,99 F ont été versés par la commune en 1987 à différentes compagnies d’assurances (multirisque et véhicules), le chiffre concernant l’année 1998 a été 4 fois supérieur (320 292,35 F).

En 1995, le groupe GAN et ses co-assureurs ont averti la commune de leur désengagement. La municipalité s’est alors tournée vers l’Assemblée Plénière des Sociétés d’Assurances Dommages (APSAD), gestionnaire du pool de co-assurance des affaires aggravées en Corse. Créé en 1988 par la Fédération Française des Sociétés d’Assurances, ce " pool des risques aggravés " a pour mission de pallier le désengagement des assureurs en assurance-dommages. L’APSAD a considéré que le cas de SARTENE relevait effectivement du pool des risques aggravés et a désigné pour s’en occuper la société PFA Assurances.

3. La diminution des recettes de fonctionnement

L’attentat du 25 novembre 1995 qui a visé la cité administrative a induit une diminution des recettes de fonctionnement de la commune du fait de la disparition des loyers réglés par les administrations locataires. Cette diminution peut être estimée à 3,2 MF (3 fois 1,059 MF) pour les années 1996 à 1998. Propriétaire de la cité administrative, la collectivité avait en effet choisi de donner à bail les locaux situés dans son enceinte à divers services déconcentrés de l’Etat (Centre des impôts, Direction Départementale de l’ Equipement, Inspection Académique, Direction Départementale de l’ Agriculture et de la Forêt, services des Renseignements Généraux).

La violence a donc eu un impact non négligeable sur les finances communales, aggravé encore par le fait que les recettes réelles de fonctionnement de la collectivité proviennent pour une grande part des produits de l’exploitation et du domaine. Cet impact de la violence explique une part significative de l’endettement structurel qui caractérise la commune (Observation n°10).

D. L’ ADOPTION PAR L’ ORGANE DÉLIBÉRANT DU COMPTE DE GESTION 1997.

L’examen du compte de gestion 1997 par la Chambre a permis de relever notamment que le montant des immobilisations corporelles n’avait pas été pris en compte dans le total général de l’actif et que la rectification de cette erreur laissait subsister une différence de 1 236 019,02 F entre le passif et l’actif net. Par ailleurs, le bilan de l’exercice 1996 n’a pas été repris correctement dans le compte de gestion de 1997, ce qui ne permet pas de vérifier l’enchaînement des écritures.

Ces graves anomalies, dues à l’utilisation par le comptable public d’un logiciel inadapté, n’ont pas été relevées à l’occasion du vote du compte de gestion par le conseil municipal, intervenu le 31 mars 1998.

La Chambre rappelle que l’article L. 2121-31 du code général des collectivités territoriales prévoit que le conseil municipal entend, débat et arrête les comptes de gestion du receveur. L’arrêté du compte de gestion, qui permet notamment de rapprocher les comptes administratifs et les comptes de gestion pour s’assurer qu’ils présentent des résultats identiques, ne constitue donc pas une formalité mais bien une obligation légale (Observation n° 11).

La Chambre prend acte du fait que, par délibération en date du 20 octobre 2000, l’organe délibérant de la commune a satisfait à l’obligation légale prévue par l’article L. 2121-31 du CGCT et a adopté les écritures rectifiées du compte de gestion 1997.

E. L’ ORGANISATION DU RAMASSAGE ET DU TRAITEMENT DES ORDURES MÉNAGERES.

Le 28 octobre 1968 a été institué le " SIRTOM des cantons de SARTENE et D’OLMETO ", ayant pour objet l’étude des moyens de ramassage et de traitement des ordures ménagères dans le ressort de onze communes. Le syndicat a été transformé le 10 février 1971 en " SIRTOM du VALINCO ", regroupant les mêmes communes. L’article IV de l’arrêté préfectoral autorisant la création du nouveau syndicat stipule que les frais découlant du ramassage et du traitement des ordures ménagères demeurent à la charge du syndicat et doivent être supportés par les communes adhérentes au prorata de leur population.

Du fait d’un certain nombre de difficultés, le syndicat s’est trouvé dans l’impossibilité de remplir convenablement une partie de ses missions. La commune de SARTENE s’est donc engagée, en mai 1980, moyennant une participation financière révisée périodiquement, à procéder, avec le matériel et la main d’ouvre nécessaires, au ramassage des ordures ménagères sur son territoire et sur celui de cinq des onze communes membres du syndicat (GRANACE, GIUNCHETTO, FOCE-BILZESE, GROSSA et BILIA). Elle a bénéficié d’une subvention du conseil général, destinée initialement au SIRTOM, afin de pouvoir acheter une benne-tasseuse.

Un contrat a été passé, par ailleurs, en juin 1988, pour une durée de dix ans, entre le SIRTOM et la compagnie des eaux et de l’ozone (CEO), pour l’exploitation de l’usine de broyage des résidus urbains de VIGGIANELLO, propriété du syndicat intercommunal. En vertu de l’article 14 de ce contrat, la rémunération des prestations de la CEO comprend une partie forfaitaire, imputée au syndicat et répercutée sur chaque commune et une partie proportionnelle, payée directement par chaque commune sur la base du tonnage traité annuellement.

L’organisation du ramassage et du traitement des ordures ménagères de 1980 à 1998 a été, d’une part, irrégulière sur le plan juridique et a entraîné, d’autre part, une augmentation des charges de la commune.

Juridiquement, il est en effet illégal (CE, 16 octobre 1970, Commune de SAINT-VALLIER, recueil LEBON, p 583) qu’une compétence expressément déléguée à un syndicat intercommunal continue d’être exercée par une commune membre de ce même syndicat (Observation n° 12) .

Financièrement, les charges supportées par la commune, au titre d’une compétence censée être exercée par un syndicat intercommunal, n’ont pas été négligeables. Les sommes versées par la commune de SARTENE au SIRTOM, dans le cadre du traitement des ordures ménagères, ont peu varié au cours des années 1996 à 1998 (0,7 MF en moyenne). Les frais du ramassage organisé par la commune en application de la convention de mai 1980 sont, par contre, passés de 252 301 F en 1996 à 1 683 489 F en 1997 et à 1 728 152 F en 1998, sans que les participations versées par les autres communes au titre du service rendu n’aient augmenté de façon significative (voir tableau n° 24 en annexe).

La forte augmentation constatée en 1997 est relative aux frais de personnel liés à la collecte des ordures ménagères, qui ont été ventilés, à partir de cet exercice, dans la fonction 8 (aménagements et services urbains), alors qu’ils étaient précédemment pris en compte dans les services généraux. Ce souci de transparence, pour louable qu’il soit, est cependant insuffisant, dans la mesure où l’amortissement des véhicules et matériels utilisés a été supporté par la seule commune de SARTENE. Ainsi, l’amortissement de la benne-tasseuse la plus récente, acquise le 1er janvier 1997 pour la somme de 409 081,10 F, a coûté à la commune 58 440,00 F en 1998.

Le SIRTOM ayant décidé, par la suite, de reprendre en charge, conformément à ses statuts, le ramassage des ordures ménagères, a signé une convention avec la commune le 15 juillet 1999. Cette convention fixe les modalités de mise à disposition du personnel et du matériel, par la commune de SARTENE, au bénéfice du syndicat pour assurer le ramassage des ordures ménagères sur son propre territoire ainsi que sur celui de quatre communes (FOCE-BILZESE, GIUNCHETO, BILIA et GRANACE). La commune se fait désormais rembourser les frais de personnel par le SIRTOM qui prend également en charge les dépenses de fonctionnement des véhicules utilisés pour la collecte (carburant, entretien, réparations).

Cette réorganisation a eu des effets positifs pour la commune puisque la différence entre les dépenses et les recettes liées au ramassage et au traitement des ordures ménagères est passée de 1 623 142 F en 1998 à 1 139 277 F en 1999.

La Chambre constate donc que la prise en charge par la commune, dès 1980, d’une partie des missions qui incombaient au SIRTOM a eu des incidences financières négatives pour la collectivité. Elle prend acte de la réorganisation intervenue en juillet 1999 mais souligne son caractère tardif (Observation n° 13).

F. LES RELATIONS ENTRE LA COMMUNE ET L’ OEHC.

La commune de SARTENE avait contracté, en 1979, avec la Société pour la Mise en Valeur Agricole de la Corse (SOMIVAC), afin de lui acheter des volumes d’eau forfaitaires et de lui confier, sous forme d’affermage, la distribution de l’eau sur le territoire communal.

La SOMIVAC ayant été contrainte d’interrompre ses activités à la fin de 1983, ses attributions ont été transférées par décret à l’ Office d’Equipement Hydraulique de la Corse (OEHC), établissement créé par la loi du 30 juillet 1982 portant statut particulier de la Corse.

Les circonstances locales et dispositions législatives de protection du littoral n’ayant pas permis le développement escompté de la zone côtière et donc l’achat des volumes d’eau conséquents qui étaient prévus, la commune et l’ OEHC ont été amenés à conclure, en 1988, deux nouvelles conventions relatives à la livraison d’eau en gros à la collectivité et à l’affermage du réseau d’eau.

Ces deux conventions ont été remplacées le 15 décembre 1993 par une convention unique prenant effet au 1er janvier 1994.

Cette convention unique portant à la fois sur la fourniture de l’eau brute par l’ OEHC dans le cadre du monopole de cette dernière et sur l’affermage du réseau d’eau de la commune, aucune mise en concurrence n’a été pratiquée par cette dernière. Or la Chambre constate que l’autorité délégante n’a pas fait appel à des prestataires, autres que l’ OEHC, pour que lui soient présentées des offres concurrentes en ce qui concerne l’affermage du réseau d’eau.

Une attention plus grande dans la négociation de la convention du 15 décembre 1993 par la commune aurait probablement, grâce à la mise en concurrence, permis d’alléger la charge de l’usager (Observation n° 14).

Par ailleurs, l’article deux de la convention du 15 décembre 1993 comporte deux obligations qui méritent d’être soulignées. L’OEHC s’est ainsi engagé à prendre en charge les emprunts ou avances contractés par la commune pour la réalisation des équipements concernés par la concession et la commune de SARTENE doit participer, quant à elle, à l’équilibre financier du contrat.

Or, ces deux dispositions sont contradictoires, car la prise en charge de l’annuité de l’emprunt ne peut se justifier que par le respect du principe selon lequel l’ensemble des charges d’un service public doit être répercuté sur ses usagers. Il apparaît ainsi que la part des annuités d’emprunts, réellement répercutée sur l’usager, a varié, selon l’exercice, de 12,64 % (en 1993) à 39,45 % (en 1998) (voir tableau n° 25 en annexe).

Ce dispositif ne respecte pas la règle de l’article L. 2224-1 du CGCT, selon laquelle le budget des services publics à caractère industriel et commercial doit être équilibré en recettes et en dépenses. Il contrevient également aux dispositions de l’article L. 2224-2 du même code, qui interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des S.P.I.C. En outre, si la commune entendait faire application de l’exception prévue par ce même article pour les investissements qui " en raison de leur importance et eu égard au nombre d’usagers ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ", elle aurait dû, conformément aux termes dudit article, formaliser cette option par le vote d’une délibération motivée.

Ainsi, par le truchement de la convention passée avec l’ OEHC, a été mise indûment à la charge du budget principal une part non négligeable du coût des investissements relatifs aux services de l’eau et de l’assainissement. Une telle décision aurait mérité un véritable débat au sein du conseil municipal (Observation n° 15).

Le maire souligne dans sa réponse qu’il a interrogé l’ OEHC, dès 1997, sur les possibilités de substituer la participation versée par le budget principal par une charge supplémentaire de l’usager. Cette démarche vient d’être relancée auprès de l’ OEHC et devrait faire l’objet d’un débat au sein du conseil municipal.

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Tiraillée entre mer et montagne, la commune de SARTENE a fait le difficile pari de la mise en valeur de l’espace intérieur et s’est tournée vers une activité de services. Ce choix de développement a nécessité des investissements importants qui ont généré un endettement trop lourd au regard de ses capacités de remboursement.

La situation financière tendue de la commune, aggravée encore par les actes de violence, s’est quelque peu redressée au cours des exercices 1997 et 1998. Des efforts doivent cependant être faits pour restaurer les recettes fiscales et dégager ainsi l’apport financier qui permettrait à la commune de se désendetter et de concrétiser de nouveaux projets.


Source : Chambre régionale des comptes de Corse : http://www.ccomptes.fr/crc