Présidence de M. Louis MERMAZ, Président

M. Eric LALLEMENT est introduit.

M. le Président lui rappelle que les dispositions relatives aux commissions d’enquête lui ont été communiquées. A l’invitation du Président, M. Eric Lallement prête serment.

M. le Président : Vous pouvez nous faire un exposé liminaire d’une dizaine de minutes. Nous souhaitons savoir où en est la mise en _uvre des dispositions relatives au bracelet électronique, dont le vote au Parlement remonte à un peu plus de deux ans.

M. Eric LALLEMENT : Mesdames, MM. les députés, je voudrais, en premier lieu, vous remercier de m’entendre aujourd’hui à l’occasion de cette commission d’enquête parlementaire. Je souhaite d’abord préciser la diversité des activités que je peux remplir au sein de l’administration pénitentiaire pour que, à l’occasion des questions que vous seriez amenés à me poser, vous puissiez voir précisément ce que je suis amené à faire.

La sous-direction de l’organisation et du fonctionnement des services déconcentrés comprend cinq bureaux, essentiellement centrés autour de l’activité des établissements pénitentiaires et des directions régionales :

- un bureau chargé de la gestion de la détention, qui concerne donc tout le suivi individualisé des détenus, des établissements pénitentiaires, les dossiers de libération conditionnelle, les affectations et réaffectations de détenus entre les établissements pénitentiaires ;

- le second bureau est plus spécialement chargé de l’organisation des services, et c’est précisément au sein de ce bureau qu’est traité le dossier sur le bracelet électronique. C’est également là qu’est suivie la réforme des services pénitentiaires d’insertion et de probation ;

- le troisième bureau est celui chargé de la comptabilité, des équipements et de la logistique de l’administration pénitentiaire. C’est au sein de ce bureau qu’est suivi tout le programme immobilier de l’administration pénitentiaire, tant dans sa partie rénovation que dans sa partie construction ;

- un bureau de l’informatique chargé en particulier de suivre tout le déploiement de l’application G.I.D.E. (Gestion Informatisée des Détenus en Etablissements) et toutes les autres applications pilotées au niveau central, en lien avec la sous-direction de l’informatique à la direction des affaires générales et de l’équipement du ministère de la Justice ;

- enfin un bureau qui est une nouveauté dans le cadre de la réorganisation de l’administration pénitentiaire, qui s’occupe du contrôle de gestion et du suivi des politiques pour évaluer les différents dossiers budgétaires de l’année pour chacune des directions régionales et qui peut également effectuer des audits plus particuliers sur les établissements pénitentiaires ou sur des dossiers transversaux tels que la cantine dans les établissements pénitentiaires.

Je souhaitais simplement faire cette présentation liminaire pour définir mes attributions et évoquer le dossier du bracelet électronique.

La loi sur le bracelet électronique a été votée en décembre 1997 et, à la suite de cette loi, l’administration pénitentiaire a fait le choix de faire un audit qui avait trois objectifs bien précis :

Le premier était de faire un bilan sur les expériences à l’étranger et de voir ce qu’on pouvait tirer de ces différentes expériences pour la mise en place du bracelet électronique en France.

Le deuxième objectif de cet audit était de présenter plusieurs scénarios pour une mise en place du bracelet électronique en France. Ces scénarios pouvaient être assez variés. Le consultant a rendu un document présentant trois scénarios allant de la solution intégrée à l’intérieur de l’administration pénitentiaire vers la solution externalisée à l’administration pénitentiaire et un scénario intermédiaire.

Le troisième objectif enfin, était d’évaluer les coûts de la mise en place de ce bracelet électronique au regard des expériences étrangères et de l’adapter à la situation française.

Cet audit a été fait et mené sur une durée d’une année à peu près. Le consultant s’est essentiellement rendu dans cinq pays étrangers : les Pays-Bas qui ont lancé un programme d’expérimentation en 1995 aboutissant à une généralisation du système il y a quelques mois seulement ; la Suède qui a lancé un programme d’expérimentation en 1994 généralisé en 1997-1998 ; le Canada où le système n’est développé que dans quatre Etats, sans qu’il y ait actuellement de généralisation ; aux Etats-Unis où le système est développé dans 39 Etats, le consultant est allé dans un Etat et trois comtés à l’intérieur de différents Etats ; et enfin en Angleterre où on est en train de parvenir à une généralisation après une longue expérimentation puisque le système du bracelet électronique avait été lancé en 1989 et avait subi un premier échec. Il a donc fallu reprendre le dispositif en 1995 pour aboutir à trois sites pilotes puis à un développement sur sept juridictions en 1997 et aujourd’hui à un début de généralisation.

Le système du bracelet électronique soulève plusieurs types de questions et d’abord des questions techniques.

Pour bien situer le dossier sur le bracelet électronique, il convient de rappeler les trois dispositifs techniques à maîtriser :

- Le premier est le bracelet lui-même. C’est un bracelet qu’on met autour du poignet du condamné ou de la personne prévenue s’il s’agit d’une personne mise en examen pour laquelle une détention provisoire aurait éventuellement pu être prononcée. C’est donc un bracelet mis au poignet de la personne ou, éventuellement, à la jambe - cela reste à déterminer - ;

- Le deuxième élément technique est l’appareil qui est placé au domicile de la personne ou au lieu où l’on veut suivre cette personne. Ce sera sur le lieu de travail si on l’estime nécessaire.

Cet appareil est connecté à une liaison téléphonique. Il servira d’alerte si la personne s’éloigne dans un rayon de 50 mètres de cet appareil. C’est un appareil qui émet régulièrement des fréquences, à raison d’une toutes les minutes environ. Une alerte se déclenche dès lors que la fréquence n’est plus reliée au bracelet parce que la personne s’est éloignée dans un rayon d’environ 50 mètres, et se reporte précisément sur le troisième niveau technique qui est le lieu où va être reçue l’alarme.

- Enfin, le dernier élément technique est le centre de supervision entre les deux qui va être chargé de collecter toutes les informations et de les distribuer au lieu où la surveillance devra être faite. Ce lieu peut se situer à l’intérieur d’un établissement pénitentiaire, à l’intérieur d’un service pénitentiaire d’insertion et de probation ou en tout autre lieu qu’il conviendra de déterminer.

On est donc dans un système technique assez complexe, assez développé mais assez fiable. C’est en tout cas ce qui a été indiqué au cours des différentes expérimentations.

Le consultant que nous avions saisi a fait cette expertise en analysant d’abord le dispositif sur un plan technique. Il répond de la fiabilité des différents systèmes mis en place dans les pays.

Il existe cependant une petite difficulté : des alarmes peuvent parfois être intempestives et il y a dès lors nécessité de vérifier régulièrement, lorsque cette alarme se déclenche par un appel téléphonique au domicile de la personne, s’il s’agit d’une erreur ou, au contraire, d’une personne qui aurait quitté le lieu où elle était assignée.

Voilà donc pour l’aspect technique.

Un aspect devra être clairement évalué, c’est celui de la réponse aux alarmes. Que fera-t-on lorsque l’alarme sera déclenchée et aura été considérée comme pertinente ?

Plusieurs solutions peuvent être envisagées. La première serait une réaction immédiate en présence éventuellement des autorités, telles que les forces de police ou forces de gendarmerie, avec le risque de constater exclusivement une évasion et de ne pas retrouver immédiatement la personne si celle-ci a quitté pour une durée indéterminée le lieu où elle était assignée.

Une autre solution vers laquelle on semble s’orienter, qui était d’ailleurs prévue dans la loi, est la consultation du service qui suit le condamné pour vérifier a posteriori la raison pour laquelle la personne a pu s’éloigner de son domicile et la raison de son retour si elle s’en est éloignée pendant un certain temps. Il s’agit donc éventuellement de restreindre le champ de la liberté de cette personne, donc de réduire les temps pendant lesquels elle peut s’éloigner ou, au contraire, s’il n’y a aucune alarme, d’étendre éventuellement le champ de ses déplacements.

C’est une autre question qui devra être abordée et qui justifiera bien évidemment un certain nombre de discussions avec les travailleurs sociaux et les juges d’application des peines, pour bien définir le contenu du suivi qui devra être fait sur la personne placée sous surveillance électronique.

Un point qui devra également être tranché concerne la pose ou la dépose du bracelet et de l’appareil émettant des émissions au domicile de la personne.

Pose et dépose de l’appareil : en présence d’une personne condamnée et relevant d’un acte d’incarcération et donc d’un écrou, il semble opportun de les situer auprès d’un établissement pénitentiaire ou auprès d’un service pénitentiaire d’insertion et de probation, en tout cas à l’intérieur de l’administration pénitentiaire. C’est dans cette direction que nous nous acheminons a priori parce qu’il s’agit bien évidemment d’un acte d’exécution d’une peine.

Qu’en est-il de la pose de l’appareil et de toutes les questions liées à la maintenance ou à un recours à un prestataire extérieur ? Dans la mesure où il s’agit de maintenance et de fourniture de moyens techniques, la question pourra se poser et devra être tranchée pour savoir si l’administration pénitentiaire prend à sa charge l’intégralité de la fourniture et de la maintenance des matériels ou si cette prestation est externalisée. Cela fait partie des questions qui ont été parfaitement identifiées.

Sur un plan technique, le ministère de la Justice a donc, dans un premier temps, choisi d’expérimenter ce bracelet électronique sur trois sites. Ces sites ne sont pas encore choisis à la date d’aujourd’hui. Nous avons soumis à Mme la Garde des Sceaux une liste de onze sites qui répondent à la priorité devant être développée par le bracelet électronique qui est de réduire la surpopulation carcérale en évitant l’incarcération des personnes qui seraient condamnées à de courtes peines d’emprisonnement ou, au contraire, en aboutissant à une libération anticipée avec un contrôle par le biais du bracelet électronique d’une personne qui a été préalablement condamnée.

On a donc défini les possibilités au regard de la surpopulation carcérale des établissements pénitentiaires après une consultation qui a été faite auprès de nos directions régionales. Nous avons défini ces onze sites à partir de là. Ils sont aujourd’hui soumis à la concertation sociale. Nous avons réuni les organisations professionnelles des personnels de surveillance, de direction et des travailleurs sociaux de l’administration pénitentiaire et ceux-ci doivent nous faire part de leurs observations d’ici une quinzaine de jours. Nous aurons aussi prochainement une réunion avec l’ensemble des juges d’application des peines, directeurs des services pénitentiaires d’insertion et de probation et chefs d’établissement de ces onze sites pour voir avec eux le degré de faisabilité sur ces onze sites et, à la suite de ces consultations, le Garde des Sceaux sélectionnera les trois sites qui recevront cette expérimentation pour une durée que nous avons évaluée à neuf mois.

Nous avons souhaité utiliser une procédure faisant appel à des marchés régionaux. C’est la raison pour laquelle nous avons demandé à nos directions régionales de publier des offres pour avoir une gamme précise et un éventail de solutions techniques de ce qui est faisable.

Les directions régionales ont fait des publications. Nous choisirons les directions régionales en fonction des sites qui auront été sélectionnés, et donc les prestataires qui auront à fournir cette prestation au cours des mois à venir. Une évaluation devra être faite des différents sites.

Le souhait émis en l’état actuel du dossier - mais toutes les possibilités doivent, là encore, être envisagées - serait de passer ensuite à un développement sur une dizaine ou une quinzaine de sites, dans un rayon géographique beaucoup plus large. Cela pourrait donc concerner une dizaine ou une quinzaine de départements en France pour aboutir ensuite à une généralisation au regard des différentes expérimentations.

Ce sont les quelques mots que je souhaitais dire sur ce dossier plus spécifiquement.

M. le Président : Merci M. le directeur. Vous avez expliqué tout ce qui s’est passé depuis le vote de la loi de décembre 1997 que vous avez rappelée. A quelle époque pensez-vous qu’on pourrait arriver à une généralisation de ce système ?

Deuxièmement, quelle est la durée psychologique pendant laquelle ce type d’instrument est supporté par les gens qui doivent l’avoir au poignet ?

Enfin, est-ce un gros appareil ? Comment se présente-t-il ? Il ne doit pas être très commode de se promener avec cet instrument au poignet.

M. Eric LALLEMENT : En termes techniques et matériels, c’est un bracelet en plastique avec, à l’intérieur, une fibre optique. L’alarme se déclencherait automatiquement si la personne coupait ce bracelet. Il y a un boîtier à l’intérieur duquel se trouve un appareil qui émet régulièrement des ondes, d’une épaisseur d’environ trois fois la taille d’une montre. C’est relativement imposant. Ce n’est pas quelque chose d’esthétique.

M. le Président : Est-ce qu’il s’enlève quand on prend une douche ou un bain ?

M. Eric LALLEMENT : Non, il ne s’enlève pas. C’est quelque chose de totalement insubmersible. Il reste au poignet pendant tout le temps que la personne est placée sous bracelet électronique.

M. le Président : C’est un gros appareil ?

M. Eric LALLEMENT : C’est un appareil relativement inesthétique. Il existe maintenant des modèles un peu plus réduits, de la taille d’une montre, mais assez épais du fait de l’existence de ce dispositif.

Que peut-on retenir des expérimentations étrangères pour une généralisation ? Trois points doivent, à mon sens, être soulignés.

Le premier, c’est qu’aucun pays n’a généralisé rapidement le bracelet électronique - encore faut-il s’entendre sur ce qu’on appelle rapidement ; aucun pays n’est passé à une phase de généralisation dans l’année ou dans les deux années suivantes. Les Pays-Bas, qui ont eu le temps d’expérimenter, ont mis trois ans pour généraliser et la Suède a généralisé le dispositif sur cinq ans.

Je pense que c’est un préalable que de donner le temps à cette mise en place pour différentes raisons : la première raison, c’est l’exemple donné par l’Angleterre qui a essayé de mettre en place le bracelet électronique en 1989 ; pour des raisons techniques et des raisons de communication, cette mise en place avait été excessivement difficile et avait donc abouti à un échec. Il faut par ailleurs que l’ensemble des personnels et l’ensemble des magistrats appréhendent d’abord, au regard des expérimentations et des dispositions existantes, la place du bracelet électronique. Il apparaît en outre important que les personnes chargées de suivre les détenus sous bracelet électronique fassent leurs preuves. C’est la raison pour laquelle l’option que nous retenons, en l’état actuel, serait ces trois sites expérimentaux - ces dix ou quinze sites dans un deuxième temps - permettant d’aboutir à une généralisation au regard de cette évaluation.

C’est le premier point qui est apparu de cette étude.

Un autre point important est de savoir dans quel créneau se situera le bracelet électronique parce qu’en France, à la différence peut-être des pays qui l’ont implanté (et c’est une remarque qui nous est faite par un certain nombre de personnels), de nombreux dispositifs existent déjà à la fois dans le cadre du prononcé d’une peine (je pense notamment au sursis avec mise à l’épreuve qui implique un suivi social) et dans le cadre de l’exécution des peines, que ce soit le placement à l’extérieur, la semi-liberté, la libération conditionnelle et d’autres mesures auxquelles le bracelet électronique viendra s’ajouter. Si le bracelet électronique venait empiéter sur la liberté, nous constaterions dans ce cas-là un échec et ce n’est évidemment pas ce que nous souhaitons. Nous devons être extrêmement vigilants et veiller à bien définir le bracelet électronique comme une peine de substitution à un emprisonnement ferme et non comme une alternative à la libération conditionnelle ni surtout au placement à l’extérieur. Notre vigilance doit être extrêmement forte sur ce point.

Deuxième point : les expériences étrangères nous montrent que ce système de bracelet électronique concerne généralement des publics très spécifiques. La Suède a assez bien développé le système mais de manière relativement modérée : 591 personnes ont été placées sous bracelet électronique en 1998 pour une population de 8,8 millions d’habitants. C’est un ratio dont nous avons à tenir compte. En Suède, 57 % de personnes sont condamnées pour conduite en état alcoolique. En France, les personnes condamnées pour conduite en état alcoolique (leur nombre est important) ne sont pas forcément incarcérées à l’intérieur d’établissements pénitentiaires. On retrouve ainsi le risque de toucher un public qui, pour l’instant, n’est pas incarcéré. J’insiste sur ce point.

Ce sont ensuite des personnes à profil particulier. De l’étude qui existe, on constate d’abord que ces personnes ont un domicile fixe et une ligne téléphonique. Nous aurons soin, dans le cadre de l’expérimentation, de prendre contact avec des centres d’hébergement pour vérifier que ces centres d’hébergement ou des associations sont susceptibles d’accueillir des personnes que nous souhaiterions placer sous bracelet électronique afin qu’elles puissent également être jointes.

Nous avons ce souci de veiller, d’une part, à une mise en place progressive, d’autre part, à bien cibler les publics et à ne pas mordre sur des publics qui ne rentreraient pas, en l’absence de bracelet électronique, en détention.

L’enseignement essentiel que nous pouvons retenir de cette mission d’audit, c’est qu’il est nécessaire de mettre en place un accompagnement social fort pour répondre au véritable souci de réinsertion et de prévention de la récidive. Un certain nombre de pays qui ont mis en place le bracelet électronique ont un travailleur social pour dix personnes placées sous bracelet électronique. Un suivi social extrêmement fort et développé est nécessaire pour répondre aux trois objectifs de la mise en place réaliste et pertinente du bracelet électronique, les trois objectifs étant de réduire le nombre d’incarcérations ou la durée d’incarcération et donc de permettre à nos établissements pénitentiaires d’avoir des espaces un peu plus larges pour ceux qui restent incarcérés. Il faut, en outre, éviter la récidive et prévenir. La réinsertion nécessite cet accompagnement social extrêmement fort.

Cette étude vous a été remise dans le cadre des travaux. Elle sert de fil conducteur à l’heure actuelle à la réflexion de la ministre de la Justice dans le cadre de cette expérimentation.

M. le Rapporteur : Il était temps, M. Lallement, qu’on vous auditionne pour éviter d’affabuler ou de présenter le bracelet électronique comme étant la panacée en matière de remplacement de l’enfermement.

Mais lorsque nous avons proposé, en décembre 1997, l’utilisation du bracelet électronique, un certain nombre d’entre nous avions deux objectifs en tête : d’abord la substitution à l’enfermement pour un certain nombre de détenus. On évoquait le cas des condamnés primaires ayant une activité professionnelle, et pour lesquels des contraintes et des limites à leur liberté leur permettant cependant de continuer à travailler et d’avoir une activité sociale étaient préférables ; ne serait-ce que pour réparer ; le bracelet électronique permettait en même temps un rappel à la loi. Concernant les peines de prison situées en dessous de six mois, on se pose aujourd’hui la question de savoir à quoi peut servir une peine de six mois de prison ferme pour un délinquant primaire.

Deuxième point : on connaît mieux maintenant les statistiques de détenus qui sont incarcérés préventivement. Ce sont ces détentions préventives qui posent un vrai problème d’encombrement des maisons d’arrêt et il serait peut-être préférable pour un certain nombre d’entre eux, d’avoir d’autres moyens de contrôle que l’enfermement. Comme certains d’entre eux nous l’ont dit, les magistrats abusent de l’enfermement préventif au motif qu’ils peuvent obtenir, par ce biais, des déclarations leur permettant de faire avancer leur enquête. Pour d’autres, le bracelet électronique permettrait d’avoir une substitution au contrôle judiciaire, ce contrôle n’apparaissant pas suffisamment efficace dans beaucoup de cas. Le bracelet électronique serait situé entre le contrôle judiciaire et l’enfermement.

Il y a évidemment une limitation à la liberté compte tenu de ce que vous venez de nous décrire mais il y a en même temps non-enfermement permanent, ce qui permet, là aussi, une continuité de l’activité professionnelle ou sociale, voire une continuité de la vie familiale.

Ces éléments ont-ils été pris en considération dans votre réflexion ?

Deuxième question : nous avons commencé à visiter des établissements pénitentiaires et nous rencontrons des surveillants et des personnels de l’administration pénitentiaire. Il apparaît que certains d’entre eux ont la crainte à la fois que le bracelet électronique remette en cause la fonction de surveillant ou qu’ils ne soient pas considérés comme aptes à assurer ce service qui deviendra, par l’utilisation d’un matériel électronique sophistiqué, un service un peu noble. C’est un nouveau contrôle, et certains se demandent si les gardiens de prison, les " matons ", seront considérés comme aptes à suivre la formation nécessaire ; deuxièmement, certains se demandent également si ce n’est pas un moyen pour le ministère, c’est-à-dire pour vous, M. le sous-directeur, de proposer que ce contrôle soit systématiquement détaché de l’administration pénitentiaire et que quelqu’un d’autre s’en occupe. Cette crainte n’est peut-être pas justifiée mais elle mérite qu’on y réponde.

M. Eric LALLEMENT : Monsieur le rapporteur, il est excessivement difficile de répondre à la première question parce que les expériences étrangères ont précisément lieu dans des pays n’ayant pas le même régime juridique que celui de la France. Le système de la probation dans les pays anglo-saxons est très différent de celui existant en France. Celui qui se rapprocherait le plus de la France parmi les pays où ce système a été mis en place serait le Canada et nous observons que le Canada n’a pas souhaité généraliser le système du bracelet électronique. Le public qui sera concerné reste pour nous une interrogation. Ce qui apparaît essentiel en tout état de cause, dans le cadre du suivi qui sera instauré des personnes placées sous bracelet électronique, c’est d’avoir, avec cet accompagnement social, une véritable chance de réussir le pari de la réinsertion de ces personnes. Nous pourrions l’avoir au travers d’un sursis avec mise à l’épreuve ou au travers d’une libération conditionnelle. Cela réussit déjà dans un certain nombre d’hypothèses.

Il est vrai qu’à partir du moment où le choix sera fait de mettre les moyens autour de cette mesure de coercition - parce que le bracelet électronique est une mesure de coercition dans la mesure où il vient altérer la liberté d’un individu pendant une période déterminée -, il faut, dès lors, assurer une prise en charge d’ordre social. On peut avoir l’espoir, à partir de ce moment-là, d’assurer ces deux objectifs fondamentaux : la prévention de la récidive et la réinsertion. Les expériences étrangères nous prouvent que le taux de récidive est très faible pour les personnes placées sous bracelet électronique et que celui-ci est, en général, porteur de réinsertion parce qu’il est accompagné d’un suivi en matière de toxicomanie si tel est le cas, d’un programme de lutte contre l’alcoolisme pour les problèmes liés à l’alcoolisme, ou d’une obligation de suivre une formation, un enseignement ou un travail particulier.

Le bracelet électronique en tant que tel ne permettrait pas, à lui seul, d’assurer la réparation telle qu’on voudrait l’envisager et surtout la réinsertion. C’est l’accompagnement social autour de ce bracelet électronique qui permettra de remplir ces deux autres objectifs.

Le bracelet électronique soulève des questions relatives à la conciliation d’objectifs : contrôle de la personne non pas dans le cadre d’un établissement pénitentiaire mais dans le milieu libre d’une part, et suivi et accompagnement d’autre part.

Une remarque doit être faite à propos de la durée. Il faut être extrêmement vigilant sur cette question. Tous les pays étrangers ayant expérimenté le bracelet électronique le posent pour des durées relativement limitées. Cela va de deux à trois mois, guère plus, et un certain nombre de pays ont même inscrit dans la loi la mention : " jamais plus de six mois ".

On est bien dans une mesure de coercition, mais à laquelle la personne condamnée doit adhérer. Cette adhésion doit d’ailleurs exister dès le début puisqu’on doit bien évidemment recueillir le consentement de la personne pour la placer sous bracelet électronique et ce consentement sera recueilli assez facilement lorsque la personne est en détention et qu’on lui propose la liberté avec un bracelet électronique. Le condamné doit avoir pleinement conscience de cette adhésion. Il ne faut pas le tromper parce qu’il est extrêmement astreignant de rester à son domicile pendant une période déterminée, de 7 heures du soir à 7 heures du matin ; de plus, le risque existe, en cas de non-respect, d’être condamné pour une infraction d’évasion puisque le dispositif législatif le prévoit.

C’est la réponse que je souhaitais faire à la première question.

Au sujet de votre deuxième question, je comprends les craintes qui peuvent exister, parce que l’administration pénitentiaire, comme d’ailleurs beaucoup d’autres administrations, s’est parfois engagée dans un certain nombre de mesures d’externalisation des prestations - je pense notamment au programme 13 000 - dans le fonctionnement des établissements pénitentiaires ; un certain nombre de personnels ont parfois douloureusement vécu cette externalisation, même si ce débat, qui existe toujours aujourd’hui, semble recueillir une plus grande adhésion de la part des personnels. Il est vrai que la crainte d’un recours à des prestataires extérieurs est forte et on se dit : après tout, ne va-t-on pas vers le système anglais d’une externalisation totale de la prestation du bracelet électronique vers une société privée ? Je ne pense pas que le choix soit celui-là. Ce n’est, en tout cas, pas du tout l’orientation que nous avons prise à l’heure actuelle.

La deuxième question qui se pose est celle de savoir quels seront les personnels chargés de suivre le placement sous surveillance électronique. Cette question est extrêmement importante parce que nous avons, dans le champ de l’administration pénitentiaire, plusieurs catégories de personnels. Nous avons en particulier les personnels de surveillance et les conseillers d’insertion et de probation, les travailleurs sociaux.

Il est vrai que la question peut se poser de savoir si nous n’avons pas une opportunité de fluidifier les rapports entre personnels de surveillance et personnels d’insertion et de probation dans le cadre du suivi d’un certain nombre de personnes au travers de ce bracelet électronique. Il faut donc savoir, dans le cadre des missions des personnels, si ce sont les personnels de surveillance, les personnels d’insertion et de probation, ou les deux, qui pourront être en charge de ce dispositif. Nous souhaitons que tous les scénarios soient ouverts et soumis à la concertation sociale. C’est précisément l’objet de la deuxième phase de concertation que nous allons engager une fois que les sites auront été choisis pour l’expérimentation du bracelet électronique. Notre deuxième objectif sera, aussitôt après, de discuter, au niveau national comme au niveau local, à la fois avec les organisations professionnelles de magistrats et les personnels pénitentiaires, afin de voir quel dispositif sera choisi pour le suivi de ce bracelet électronique. Toutes les solutions sont ouvertes et nous pouvons imaginer des scénarios différents selon les lieux d’implantation de ces sites d’expérimentation.

M. Jacky DARNE : Vous avez évoqué tout à l’heure, M. le directeur, trois scénarios dans la mise en application. Ces trois scénarios visent-ils simplement des sites à retenir, donc la mise en _uvre, ou portent-ils aussi sur des hypothèses d’effectifs, de populations concernées ou de types d’application qui pourraient résulter de la mise en _uvre du bracelet ? A-t-on, par exemple, une idée de l’usage qu’en font les magistrats dans les pays où des expérimentations ont été faites ? Trouve-t-on, par exemple, une corrélation entre le nombre de condamnations et l’existence d’un bracelet ? On peut imaginer que la condamnation soit perçue comme plus légère s’il y a maintien au domicile ou dans un lieu particulier et que le nombre de condamnations soit, en conséquence, plus important. Est-ce que le scénario inclut de tels éléments ou, s’ils n’y sont pas, quelle idée peut-on en avoir ?

Il y a ensuite un aspect économique. Vous avez insisté sur la nécessité d’un encadrement social important. Nous avions tout à l’heure un architecte qui nous indiquait le coût d’une place dans un établissement. En terme de comparaison sur un plan purement matériel, que représente un détenu dans un établissement et une personne sous surveillance avec un bracelet ?

Cela m’amène, M. le Président, à une question qui s’adresse autant à vous qu’à M. Lallement. J’ai entendu tout à l’heure, dans votre présentation initiale, que vous aviez la responsabilité de cinq sous-directions ou services qui m’apparaissent très intéressants. Vous avez indiqué en particulier le suivi par le contrôle de gestion des coûts et évaluations, des éléments de comptabilité. Or nous évoquions là encore, dans l’audition précédente, l’intérêt de petits établissements par rapport à de gros établissements. L’argument immédiatement avancé est évidemment celui du coût. Il serait donc intéressant, à établissements égaux en ancienneté, à âge identique et à caractéristiques identiques, de pouvoir disposer des éléments comparatifs du surcoût que représente un petit établissement par rapport à un gros. On imagine bien qu’il puisse y avoir un surcoût structurel pour un type de surveillance mais, en même temps, les charges variables existent aussi. Que peut-on avoir comme éléments de comparaison dans ce domaine ?

Ainsi, M. le président, il faudrait éventuellement demander à M. Lallement de revenir parce que les sous-directions qu’il dirige présentent beaucoup d’aspects intéressants.

M. le Président : On examinera attentivement votre suggestion.

M. Eric LALLEMENT : Première question sur les scénarios : trois scénarios ont été envisagés. Ils concernent exclusivement les questions relatives à la pose et dépose du bracelet, à la location ou à l’achat. La même question se pose d’ailleurs pour le récepteur - ce qui est placé au domicile de la personne - et pour le centre de supervision.

Les trois scénarios que j’évoquais, qui ont été envisagés par le consultant concernaient exclusivement cet aspect. Et la question posée était celle de savoir si l’administration pénitentiaire devait faire le choix de l’achat ou de la location du matériel et si on devait internaliser la fonction de maintenance ou l’externaliser vers un prestataire extérieur. Ces questions concernent la technique. La même question existe pour le centre de supervision : doit-on avoir un centre de supervision national le jour où nous serons dans une phase de généralisation ou au contraire faut-il plusieurs centres de supervision ou même, plus exactement, travailler avec des entreprises spécialistes de ces systèmes de transfert d’appel et d’alarme ?

Le cabinet que nous avions saisi a suggéré un contrôle des alarmes par une société extérieure. J’ai indiqué que ce n’était pas, en l’état actuel, la solution que nous retenions.

Nous avons d’ailleurs nous-mêmes élargi la réflexion parce que nous avons tenu un comité de pilotage avec un certain nombre de participants. Nous avons souhaité envisager d’autres types de scénarios afin de " mixer " les différentes possibilités.

La question n’est pas tranchée à l’heure actuelle et le sera en fonction de l’expérimentation qui sera faite dans les mois et les années qui viennent.

Vous avez évoqué la corrélation qui pourrait exister entre le nombre de condamnations et le classement sous surveillance électronique. Le risque est relativement faible dans le système français, et la corrélation est donc difficile à imaginer parce que nous serons dans un système où le juge ne peut pas prononcer ab initio la peine de placement sous bracelet électronique, ce qui paraît être une bonne chose pour éviter précisément " d’offrir " une peine qui ne serait pas une substitution à l’emprisonnement mais qui deviendrait précisément une substitution à des peines de sursis avec mise à l’épreuve, ou des peines de travail d’intérêt général. Par ailleurs, le bracelet électronique a un coût relativement important et il ne faudrait pas qu’il vienne empiéter sur des sanctions qui n’ont pas de coût économique pour un résultat relativement limité.

En revanche, dans la mesure où nous serons dans le cadre d’une décision du juge de l’application des peines puisque c’est l’option qui a été choisie par le législateur de 1997 et c’est dans ce cadre que nous avons travaillé, sous réserve des questions relatives à la détention provisoire - le risque de voir augmenter les peines d’emprisonnement pour les appliquer ensuite par des mesures de bracelet électronique n’existe pas ; je pense que les juges d’application des peines, confrontés à la possibilité de mettre sous bracelet électronique, et au regard des dispositions du code de procédure pénale - puisque le juge d’application des peines doit recevoir tous les condamnés qui ne sont pas incarcérés au moment de leur condamnation dès lors qu’ils sont condamnés à une peine inférieure à un an -, pourront à ce moment-là se poser la question de savoir, pour telle personne condamnée à une peine d’emprisonnement ferme, s’ils lui substituent une peine de placement sous surveillance électronique. En effet, la décision ne sera pas prise au moment du jugement mais au moment de l’exécution de la condamnation, ce qui paraît être une excellente chose.

Des évaluations ont déjà été faites sur le bracelet électronique pour en mesurer le coût. Le cabinet conseil nous indique que, pour 1 000 personnes placées sous bracelet électronique, c’est-à-dire 6 000 personnes par an en estimant qu’une personne reste deux mois sous bracelet électronique et en intégrant la totalité des coûts, y compris les coûts en personnel que le cabinet conseil a évalués et qui pourraient faire l’objet de discussions, les chiffres s’étalent, selon la nature de la prestation, entre environ 45 M.F. et 55 M.F. Ramené au coût journalier d’une personne placée sous bracelet électronique, le dispositif est évalué entre 123,01 francs, qui est le chiffre le plus faible et 155,46 francs pour le chiffre le plus haut. Il est à comparer à une journée de détention, la journée de détention intégrant tous les coûts de fonctionnement et de personnel. Le chiffre est compris aujourd’hui entre 280 francs et 320 francs ou 330 francs dans les établissements à gestion déléguée. Cette différence du coût de la journée de détention a été évaluée, hors coûts de construction tels qu’évoqués par M. Autran précédemment.

M. Jacky DARNE : Pouvez-vous préciser les deux derniers chiffres ?

M. Eric LALLEMENT : Ces chiffres figurent dans le bleu budgétaire : 301 francs par jour de détention dans le cadre du titre III de la loi de finances et environ 350 francs dans les établissements à gestion déléguée.

Il est extrêmement difficile d’évaluer les coûts de fonctionnement. Nous le faisons et nous avons un certain nombre d’indicateurs très pertinents, mais il est difficile de faire une évaluation par établissement. La première raison est que tous les établissements ne sont pas dotés de l’autonomie comptable et que la comptabilité des petits établissements, des petites maisons d’arrêt, est tenue au niveau de la région qui fait une somme globale de l’ensemble des dépenses des petits établissements, donc des petites maisons d’arrêt dans les directions régionales. Pour autant, nous avons un certain nombre d’indicateurs pour chacun des établissements.

Nous remarquons qu’un certain nombre de dépenses sont identiques quels que soient les établissements. Je pense en particulier à l’alimentation. Il faut savoir que nous sommes, à l’heure actuelle, pour l’alimentation dans les établissements pénitentiaires - uniquement pour l’achat de produits alimentaires -, à 18 francs par jour et par détenu, hors les coûts de fabrication, étant précisé que la fabrication est faite en partie avec du personnel pénitentiaire et également des détenus. Le coût alimentaire représente environ 23 % du budget de fonctionnement des établissements pénitentiaires.

L’on constate de très grandes différences sur la maintenance des établissements pénitentiaires parce que la gestion d’une maison centrale avec un faible effectif de détenus justifie des dépenses beaucoup plus importantes rapportées au détenu qu’un établissement extrêmement rationnel.

Mme Christine BOUTIN : Ma question porte sur les problèmes d’insertion puisque la privation de liberté a naturellement comme objectif de rendre la liberté et de permettre l’insertion des prisonniers.

Je vois que le problème de l’insertion est pris en compte dans la mise en place du dispositif du bracelet électronique, ce que ne laissait a priori pas supposer la première partie de votre intervention.

La question économique a été abordée par M. Darne. Je me contenterai d’évoquer une certaine inquiétude du personnel pénitentiaire. La mise en application du bracelet aura sans doute comme effet d’augmenter le personnel d’accompagnement par rapport à celui dont vous disposez actuellement. Pour répondre à l’inquiétude du personnel pénitentiaire qui craint de ne plus être rattaché à son ministère, que pensez-vous de cette proposition consistant à demander la création d’une filière nouvelle de formation à l’Ecole nationale de l’administration pénitentiaire qui serait spécifiquement consacrée au suivi des personnes ayant un bracelet ?

M. Eric LALLEMENT : Je suis désolé si j’ai pu donner à penser, au début de ma prestation, que je mettais l’insertion au second plan dans le dispositif du bracelet électronique parce que je pense, au contraire, très sincèrement, qu’il doit être mis au premier plan. C’est bien dans ce sens que nous souhaitons aller.

Vous avez évoqué la possibilité d’externaliser le personnel chargé de suivre le bracelet électronique. Ce scénario n’est absolument pas retenu en l’état actuel. Nous souhaitons véritablement intégrer le bracelet électronique parmi les mesures d’exécution de peine et, à ce titre, l’administration pénitentiaire étant chargée de mettre en _uvre et d’exécuter les condamnations prononcées par les juridictions, en particulier les condamnations à des mesures d’emprisonnement et autres, nous ne souhaitons pas avoir un dispositif spécifique hors du champ du ministère de la Justice pour suivre le dispositif du bracelet électronique. Nous ne souhaitons pas de manière générale externaliser la gestion du bracelet électronique vers un autre ministère ou vers un prestataire extérieur.

Deuxième élément de réponse : faut-il un dispositif de formation spécifique des agents chargés de suivre les personnes placées sous surveillance électronique ? Qu’il y ait des modules de formation spécifique, certainement, mais que nous ayons des personnels spécifiquement dédiés à la surveillance électronique en dehors des différentes catégories qui existent n’est pas une piste de travail sur laquelle nous réfléchissons actuellement.

Les personnels pénitentiaires ont une mission qui est celle d’exécuter les décisions judiciaires, en particulier les condamnations prononcées par les juridictions. Parmi ces condamnations figurent des peines d’emprisonnement dont une des modalités d’exécution pourra être le placement sous bracelet électronique. Nous souhaitons en rester là et ne pas nous engager dans une parcellisation des fonctions et donc des personnels.

Mme Yvette BENAYOUN-NAKACHE : Merci pour votre exposé très clair.

Je souhaiterais savoir si le port du bracelet électronique a été testé médicalement et, si oui, comment ? Est-ce un volet que vous avez envisagé ?

M. Eric LALLEMENT : Aucune expérience et aucun examen particulier n’a été fait en France en l’état actuel. En revanche, ils ont été faits dans les pays étrangers, et il nous a été indiqué qu’il n’y avait aucune contre-indication médicale au bracelet électronique en l’état de ce qui existe. C’est un bracelet qui émet des ondes sur le même modèle que tout ce que nous connaissons aujourd’hui comme dispositif de communication. Je pense au téléphone portable. En l’état actuel de nos informations, aucune contre-indication médicale n’existe mais c’est peut-être un domaine sur lequel une réflexion pourrait être engagée. En tout état de cause, nous n’avons pas connaissance d’une quelconque contre-indication aux dispositifs qui existent à l’étranger.

M. le Rapporteur : Parmi vos multiples casquettes, vous vous occupez des affectations. Pourquoi existe-t-il d’aussi longs retards ou d’aussi longs délais ?

M. Eric LALLEMENT : Un des bureaux dont j’ai la charge s’occupe des affectations et réaffectations de personnes condamnées à de longues peines. Les affectations de personnes condamnées à de courtes peines se font d’abord dans l’établissement de proximité qu’est la maison d’arrêt. Elles sont donc gérées dans la maison d’arrêt à proximité de leur domicile ou du lieu où elles ont commis l’infraction. Cela dépend du juge d’instruction pendant la phase de l’instruction, puis de l’administration pénitentiaire dans la phase d’exécution de la condamnation, et c’est au niveau de la direction régionale que ces dossiers sont traités. Nous nous occupons des affectations et réaffectations des détenus condamnés à des longues peines.

Tous les détenus condamnés à des longues peines, en particulier à des peines de plus de dix ans, doivent passer par le centre national d’observation qui est situé à Fresnes et qui fait une évaluation de chacune des personnes condamnées au regard de la condamnation, de la personnalité, des faits qui ont été commis. Il s’agit de personnes qui ont fait plusieurs années dans un établissement pénitentiaire et qui sont ensuite orientées à partir de ce centre national d’observation. Nous constatons de longs délais dans l’affectation faite ensuite dans les établissements pénitentiaires.

Ces longs délais s’expliquent par la phase de l’instruction sur laquelle nous n’avons aucune possibilité d’agir. Il faut ensuite construire le dossier au sein de l’établissement. Une fois que la personne est condamnée définitivement, le chef de l’établissement pénitentiaire réunit l’ensemble des éléments, la direction régionale a un rôle de coordination ; sont réunies en particulier les différentes pièces judiciaires et les différentes expertises qui ont pu être faites dans le cadre de l’information judiciaire. Le chef d’établissement fournit aussi un dossier individuel qui a été élaboré à l’intérieur de la maison d’arrêt depuis l’incarcération. Le dossier est ensuite envoyé à Paris. Les délais d’attente pour venir au centre national d’observation ne sont pas excessivement longs : ils sont en général de quatre à six mois environ. C’est relativement raisonnable.

Une fois au centre national d’observation, une décision d’affectation est prise à l’issue d’une période d’observation qui s’étale sur plusieurs semaines. Une commission nationale d’observation décide alors de l’affectation en fonction d’un certain nombre de critères. Le premier critère est bien évidemment la durée de la peine. Une personne présentant un profil relativement dangereux sera orientée en maison centrale ; certaines iront au contraire vers des centres de détention où les conditions d’incarcération sont plus souples et permettent donc une évolution de l’intéressé. Nous regardons ensuite si l’intéressé souhaite suivre une formation professionnelle, un enseignement, puisqu’un certain nombre d’établissements pénitentiaires assurent ces formations, disposent de tels ou tels ateliers ou ont des programmes éducatifs ou de suivi plus particuliers. C’est donc en fonction de ce critère que nous raisonnons.

Enfin, nous tenons compte aussi, et de manière évidemment très importante, de l’origine géographique du condamné et des liens familiaux que cette personne est susceptible de maintenir dans le cadre de l’exécution de sa condamnation car il existe des centres de détention nationaux, des centres de détention régionaux et des maisons centrales sur l’ensemble du territoire. Il est vrai que le taux d’occupation de ces établissements ne peut pas dépasser les 100 %. Il est généralement en dessous des 100 % - vous pourrez le constater au regard des statistiques qui sont à votre disposition - parce qu’il existe toujours ce délai frictionnel entre le moment où une personne quitte l’établissement et le moment où une personne est incarcérée dans l’établissement. Il n’y a donc pas lieu de s’étonner que nous ne soyons pas à 100 % du taux d’occupation de ces établissements. C’est le délai frictionnel classique qui existe dans toute gestion.

Il est vrai qu’il y a des temps d’attente pour aller dans ces établissements. La personne peut être affectée dans les deux mois qui suivent la décision. En revanche, notamment dans la région du sud-est de la France, nous n’avons que peu d’établissements pour peine alors que le nombre de condamnés est important, et les délais d’attente sont beaucoup plus longs. Ces délais sont relativement faibles pour les maisons centrales, relativement faibles pour les personnes qui sont originaires de l’est de la France ou qui souhaitent aller dans l’est de la France. Mais les délais d’attente peuvent parfois atteindre dix-huit mois à la maison d’arrêt de Fresnes, ce qui n’est évidemment pas du tout satisfaisant, pour être orienté ensuite vers ces établissements.

Nous réfléchissons à la possibilité de modifier la répartition des différents établissements pour peines, voire de réaffecter certains établissements. Mais transformer une maison d’arrêt en centre de détention n’est pas du tout satisfaisant, et nous devons être extrêmement vigilants dans des décisions de ce type.

On peut aussi envisager d’agir sur les conditions d’affectation en centre de détention régional. N’y sont affectées à l’heure actuelle, que des personnes condamnées à un maximum de sept années d’emprisonnement et nous pensons qu’un certain nombre de personnes condamnées à des peines inférieures à dix ans pourraient être affectées dans des centres de détention régionaux. Pourquoi pas ? Ce sont, en tout cas, des pistes de travail.

Mais nous devons également faire face à des évolutions de populations carcérales. Je n’oublie pas que nous voyons en particulier augmenter considérablement le nombre des personnes condamnées à la réclusion criminelle à perpétuité dans nos établissements pénitentiaires. Ils étaient autour de 300 dans les années 1970 et 1975 et ils sont aujourd’hui à plus de 600, ce qui est évidemment extrêmement difficile à gérer au quotidien. La réorientation d’un établissement pénitentiaire est éminemment complexe et ne peut pas se décider sans une concertation ni sans une véritable appréhension du sujet au niveau local.


Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr