" Question complexe et mal traitée " (35), la question des réfugiés est au coeur des problèmes qui agitent le Rwanda depuis l’indépendance. Elle jette en effet une lumière crue sur les tensions politiques et sociales internes au Rwanda, dont elle constitue à la fois la résultante et le révélateur, voire un moteur. Elle a notamment fait apparaître la faiblesse structurelle d’une économie agricole inadaptée aux dynamiques démographiques, l’incapacité du régime à construire une société fluide et son refus de procéder à un partage des richesses et du pouvoir, tout comme elle a été le miroir et le résultat de l’instrumentalisation des problèmes ethniques à des fins politiques.

Panorama de la population réfugiée

La mobilité dans la région des Grands Lacs

La problématique de la mobilité dans les Grands Lacs, région dans laquelle la fluidité des populations rurales est une nécessité et représente " une des contraintes majeures auxquelles la région (...) est confrontée " (36) a été profondément renouvelée lors de l’accession à l’indépendance des pays de la région.

Durant la période coloniale, la mobilité forcée prit deux visages : les " paysannats " et l’émigration vers les colonies anglaises. L’objectif de la politique de " paysannats " était de développer une paysannerie moderne, dont l’activité devait être essentiellement tournée vers les cultures d’exportation. A cette fin, la tutelle belge organisa des transferts de populations du Rwanda ou du Burundi vers les régions peu peuplées. Ainsi, au Kivu par exemple, où plus de 150 000 hectares furent accordés aux Banyarwanda dans les années 1950, " les 28 000 familles loties initialement atteignaient le chiffre de 40 000 environ, soit quelque 200 000 habitants transplantés ou natifs " (1) lors de l’accession à l’indépendance. Quant à l’émigration vers les colonies anglaises, elle fut largement provoquée par la misère et par la fuite devant le travail forcé imposé par la tutelle. Au total, on estime entre 600 et 700 000 le nombre de Rwandais installés en Ouganda, au Congo et au Tanganyika au début des années 60.

Ce rappel historique, outre qu’il permet de donner une idée de la difficulté postérieure à évaluer le nombre de réfugiés qui quittent par vagues le Rwanda après 1959, met en valeur la charge affective liée à ces mouvements de population. En effet, les souvenirs de la mobilité forcée durant la période coloniale sont demeurés vivaces dans l’esprit des Rwandais et renforcent les réfugiés dans leur refus d’accepter le statu quo.

La naissance des frontières lors de l’accession à l’indépendance renouvelle la problématique de la mobilité forcée. Les massacres précédemment évoqués provoquent la fuite par vagues successives de nombreux Rwandais, hutus et tutsis, puis exclusivement tutsis, au travers du pays ou à l’extérieur des frontières. Ces exodes font suite aux événements rapportés ci-dessus : la guerre civile de 1959-1960, les premières tentatives armées de retour des exilés en 1963, les troubles répétés et plus ou moins localisés dans certaines préfectures en 1973. Au total, des centaines de milliers de personnes viennent grossir les rangs des réfugiés en Ouganda, au Burundi, en Tanzanie ou au Zaïre, sans oublier celles qui rejoignent les communautés rwandaises exilées dans d’autres pays d’Afrique (Kenya, Afrique de l’Ouest), en Europe (en Belgique surtout) et en Amérique du Nord.

La guerre des nombres

A combien faut-il estimer le nombre de réfugiés à la fin des années 80 ? En apparence anodine, cette question devient, dans le contexte régional et national rwandais, une question politique, la réponse conditionnant la nature de la solution susceptible d’être apportée au problème. M. André Guichaoua va jusqu’à parler de " guerre des chiffres ", M. Gérard Prunier, dont les hypothèses sont identiques, soulignant combien " ces chiffres sont un splendide terrain d’affrontement politique et de propagande " (37). Cette incertitude sur les chiffres est aussi une illustration de la méconnaissance et de l’indifférence internationale à l’égard du problème des réfugiés rwandais.

En 1964, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés et la Croix-Rouge internationale dénombrent 336 000 réfugiés dans les camps placés sous leur contrôle, soit 200 000 au Burundi, 78 000 en Ouganda, 36 000 en Tanzanie et 22 000 au Zaïre. Ces chiffres ont été repris par les gouvernements dans les documents officiels.

L’évaluation du nombre de réfugiés à la fin des années 1980 repose quant à elle sur des reconstitutions. Trois hypothèses sont généralement émises. La première, qui estime à 2 000 000 le nombre de réfugiés rwandais à la fin des années 1980, est, à l’évidence, peu réaliste, incluant des populations banyarwanda qui n’ont jamais eu la nationalité rwandaise. Défendue par les exilés tutsis, cette estimation sert également à alimenter l’argumentation des autorités rwandaises à la fin des années 1980 selon laquelle il n’est pas possible pour un aussi petit pays que le Rwanda d’accueillir une telle masse de population en sus. La deuxième hypothèse trouve sa source dans les recensements effectués par le Haut commissariat des Nations Unies aux réfugiés qui fait état dans ses documents de 300 000 réfugiés en 1990, chiffre retenu par les autorités rwandaises de l’époque qui le considèrent comme la limite haute du nombre de personnes susceptibles de bénéficier du " droit au retour ". Cette hypothèse sous-estimerait cependant considérablement les effectifs réels des migrants politiques originaires du Rwanda (38) . La dernière hypothèse, retenue par les spécialistes mais rejetée par les autorités rwandaises de l’époque, fait état de quelque 600 000 à 700 000 réfugiés à l’aube des années 1990 ; elle est bâtie à partir de l’application, aux réfugiés dénombrés dans les années 1960, d’un taux de croissance similaire à celui de la population rwandaise.

Une communauté diversifiée

Présentés dans un premier temps par le pouvoir rwandais comme un bloc uniforme de monarchistes refusant la République, les réfugiés forment dans la réalité une masse beaucoup plus diversifiée. " Beaucoup d’entre eux, comme le souligne M. Jean-Claude Willame, se sont souvent accommodés de leur exil en s’insérant dans le pays d’accueil, tout en entretenant le mythe du retour aux collines de leurs ancêtres " (39).

Le contexte des années soixante était favorable à cette intégration qui était d’autant plus facilitée que l’élite tutsie comptait en son sein des cadres relativement bien formés. Au fil des années toutefois, les différences sociales s’accentuèrent. Selon M. Gérard Prunier, " Être " réfugié rwandais " pouvait signifier survivre misérablement dans la précarité d’un camp en Ouganda occidental ou gagner sa vie comme journaliste en Suisse, cultiver la terre au Zaïre, faire des affaires à Bujumbura ou encore être travailleur social à New York " (40). S’agissant par exemple des réfugiés du Kivu, M. Henri Rethoré, Ambassadeur de France au Zaïre de 1989 à 1992, a souligné lors de son audition devant la Mission la bonne intégration des réfugiés rwandais au Zaïre : " Ces réfugiés vivaient en effet fort bien au Zaïre où ils possédaient des plantations, des élevages, des boucheries, des abattoirs, et étaient bien intégrés ".

Quant aux réfugiés tutsis rwandais d’Ouganda, ils se sont massivement engagés aux côtés de la National Resistance Army de Yoweri Museveni dans sa lutte contre le régime de Milton Obote. Leurs représentants au sein de cette armée ont fini par y occuper des postes clefs, notamment dans l’état-major et les services de renseignement.

Une intégration devenue impossible

Longtemps, la question des réfugiés rwandais a été traitée uniquement en termes humanitaires, situation amplifiée par le fait que les réfugiés eux-mêmes, après des tentatives infructueuses de retour au pays par la force au début des années 1960, privilégièrent à partir de cette date, comme cela a été rappelé, leur intégration socio-économique dans leur pays d’accueil. C’est aussi la période pendant laquelle se forgent en leur sein une forte solidarité et une conscience collective.

Le début des années 1980 marqua cependant le réveil de la diaspora rwandaise, notamment du fait de la dégradation de la situation des réfugiés dans leurs différents pays d’accueil.

La dégradation des conditions de vie des réfugiés

Au Zaïre, la loi de 1972 sur la nationalité, qui avait accordé à une importante partie des réfugiés rwandais la citoyenneté zaïroise, est révisée dans un sens plus restrictif par la loi du 29 juin 1981. Désormais la qualité de Zaïrois n’est reconnue qu’à ceux qui peuvent prouver que, dans leur lignée, " un des ascendants a été ou est membre d’une des tribus établies sur le territoire de la République du Zaïre dans ses limites du 1er août 1885 ".

En Ouganda, l’expulsion des Banyarwanda décidée par le Président Milton Obote en octobre 1982 dans l’espoir de priver son rival M. Yoweri Museveni d’une partie de ses appuis renforce encore le sentiment d’insécurité et de précarité des réfugiés d’origine rwandaise. Rejetés par les deux pays qui refusent de les reconnaître comme citoyens, 80 000 personnes se retrouvent dans un " no man’s land " entre l’Ouganda et le Rwanda. L’arrivée au pouvoir de M. Yoweri Museveni en janvier 1986, grâce notamment, à l’aide apportée par les réfugiés rwandais tutsis, met fin aux persécutions dirigées contre eux. Mais leurs succès dans l’armée, dans l’administration et dans les affaires éveillent très vite la jalousie des Ougandais contre ce qu’ils appellent de plus en plus fréquemment " la mafia tutsie ". Le Président Yoweri Museveni lui-même est l’objet de nombreuses critiques selon lesquelles il serait manipulé par la minorité tutsie rwandaise, ce qui le contraint à prendre publiquement quelques distances avec elle.

" C’est alors ", a expliqué à la Mission M. François Descoueyte, Ambassadeur de France en Ouganda de 1993 à 1997, " que les Rwandais tutsis qui estimaient avoir droit à la reconnaissance des populations ougandaises pour la part qu’ils avaient prise à la lutte de libération, comprennent avec amertume, -cela se voit très bien dans les nombreux propos, interviews donnés par Paul Kagame ultérieurement-, qu’ils ne seront jamais chez eux en Ouganda. "

Le retour du militantisme

C’est vers cette même période que les réfugiés rwandais commencent à se structurer en associations, souvent présentées comme d’intérêt culturel afin de ne pas tomber sous la législation du pays d’accueil mais qui, de fait, sont de caractère politique. Ces associations sont utilisées par les réfugiés comme relais pour dénoncer les atteintes aux droits de l’homme commis par le Gouvernement de M. Juvénal Habyarimana et faire reconnaître par la communauté internationale leur droit au retour. Le Congrès des réfugiés rwandais organisé à Washington en août 1988 est une bonne illustration de ce nouveau contexte et de ces revendications.

Les réponses apportées au problème des réfugiés

Le constat dressé par M. André Guichaoua est sévère mais juste : " Pendant trente ans, le problème que pose l’existence de centaines de milliers de réfugiés dans les pays voisins et dans les pays occidentaux ne sera jamais sérieusement abordé ".

Les refus du pouvoir rwandais

L’analyse de l’attitude des autorités rwandaises à l’égard du problème des réfugiés est rendue d’autant plus difficile qu’il faut faire la part entre opinions sincères et manipulations tactiques, entre les discours d’ouverture destinés aux enceintes internationales et les incitations à la haine à l’attention des nationaux.

Il faut attendre le début des années 80 pour connaître les premières prises de position publiques du Président Juvénal Habyarimana. Le discours tenu a le mérite de la clarté : les contraintes démographiques et économiques du Rwanda sont incompatibles avec le retour des réfugiés, qui doivent donc s’installer où ils sont. Ce discours est très clairement appliqué lorsque le Rwanda bloque à la frontière ougandaise, en 1982, les réfugiés expulsés par le régime du Président Milton Obote.

Au fil des années, le lien indissociable entre le sort du Rwanda et celui de sa diaspora devenant pourtant flagrant, les autorités rwandaises abordent à nouveau le sujet, sans résultat tangible toutefois.

Ainsi, le 26 juillet 1986, le comité central du MRND accepte le principe du droit au retour des réfugiés tout en l’assortissant de conditions de ressources et envisage la délivrance de laissez-passer d’entrée au Rwanda pour des visites ponctuelles. Mais le contexte, marqué par la dégradation de la situation au Burundi et au Kivu, empêchera toute concrétisation de ces propositions, d’autant que, face à ces initiatives, la réaction des réfugiés est mitigée, quand elle n’est pas hostile. Ceux-ci ont alors le sentiment que même les organisations humanitaires se sont ralliées à la solution, présentée comme la plus réaliste, de l’intégration définitive des réfugiés dans les pays d’accueil.

L’extrême fin des années 1980 semble marquer un infléchissement des positions rwandaises, dont il est difficile de mesurer le caractère sincère ou tactique. M. José Kagabo, maître de conférence à l’Ecole des hautes études en sciences sociales, l’a interprété devant la Mission comme une tentative de diviser l’élite tutsie.

Le poids de la dimension régionale ne doit toutefois pas être négligé. A coup sûr, le retour d’une situation politique stable en Ouganda en 1986 après la chute de Milton Obote et la dictature d’Amin Dada ne joue pas en faveur du Rwanda : l’Ouganda entre alors dans un schéma politique dont l’objectif est la consolidation de l’unité nationale, ce qui passe notamment par le retour de ses propres réfugiés. D’une autre manière, mais avec des effets similaires, la volonté de dépasser le clivage ethnique au Burundi après août 1988, marginalise, en les soulignant, les problèmes rwandais.

" Ainsi en 1990, alors que la question des réfugiés était quasiment réglée en Ouganda, connaissait des ouvertures décisives au Burundi ou potentielles au Zaïre, les quelque 600 000 réfugiés rwandais apparaissent comme des laissés-pour-compte, exaspérés par des années de médiation infructueuse de la part des organisations humanitaires auprès des autorités rwandaises et de plus en plus fréquemment en butte dans leur pays d’accueil à des courants xénophobes. En fait, de manière structurelle, la position du Gouvernement rwandais était délicate car il ne pouvait être en mauvais termes en même temps avec ses deux grands voisins, ni mécontenter durablement l’un et l’autre qui disposaient, avec les centaines de milliers de Banyarwanda qu’ils hébergeaient, d’un moyen de pression redoutable " (41).

Concrètement, en février 1988, un Comité interministériel rwando-ougandais pour les réfugiés est saisi du problème. Lors du déplacement des rapporteurs de la Mission en Ouganda, leurs interlocuteurs se sont montrés très prolixes sur les efforts déployés par l’Ouganda en faveur du règlement du problème des réfugiés. Le Président Yoweri Museveni s’est impliqué personnellement dans la recherche d’une solution en tentant de convaincre le Président Juvénal Habyarimana qu’il y allait de son propre intérêt. " Nous disions aux Rwandais ", s’est souvenu devant les rapporteurs M. Kahinda Otafiire, l’actuel Secrétaire d’Etat ougandais aux collectivités locales, " que nous pouvions certes désarmer les réfugiés tutsis mais que nous ne pouvions leur retirer ni leur habileté ni leur intelligence du combat ".

Un arrêté du 9 février 1989 du Président Juvénal Habyarimana a créé une Commission spéciale sur les problèmes des émigrés rwandais (le terme d’émigrés que les réfugiés refusent est ainsi maintenu). Le choix des membres de cette Commission illustre toutefois les limites de la démocratisation envisagée puisqu’on y retrouve beaucoup de ceux qui, en 1994 seront des acteurs du génocide, notamment pour ne citer que les deux noms les plus connus M. Ferdinand Nahimana et le Colonel Theoneste Bagosora. Il n’est donc pas étonnant pour M. José Kagabo que les représentants rwandais campent sur la politique antérieurement définie à l’égard des réfugiés : rapatriement volontaire et individuel de ceux qui ont les moyens pécuniaires de rentrer et naturalisation des autres dans les pays d’accueil.

Au total, les résultats de cette politique sont extrêmement ténus : en novembre 1989, M. Casimir Bizimungu, Ministre des Affaires étrangères et Président de la Commission spéciale, ne peut avancer que 300 cas de retours négociés individuellement depuis 1986.

L’implication tardive et insuffisante de la communauté internationale

Après l’attaque du FPR en octobre 1990, la question des réfugiés devient d’une actualité brûlante. Lors de la réunion de Mwanza qui se tient le 17 octobre 1990 sous l’égide de médiateurs belges et tanzaniens, les Présidents rwandais et ougandais acceptent le principe d’une conférence régionale sur le problème des réfugiés, à l’instigation du HCR et de l’OUA. Cette conférence a lieu à Dar Es-Salam, le 19 février 1991, et débouche sur une déclaration commune au terme de laquelle le Gouvernement rwandais s’engage à offrir à chaque réfugié le choix entre une des trois solutions suivantes : le retour au Rwanda, l’intégration par naturalisation dans le pays d’accueil, l’établissement dans le pays d’accueil avec maintien de la nationalité rwandaise.

Dès lors, comme le constate M. André Guichaoua, " le cadre étant fixé et bénéficiant de la plus large caution internationale, tout réside dans son application et la bonne volonté effective des autorités rwandaises habituellement résumée sur place par le proverbe : Kwikiriza ntibibuza uwanga kwanga, c’est à dire : le fait d’accepter n’empêche pas celui qui veut refuser de refuser " (42).

Un " Plan d’actions pour une solution durable du problème des réfugiés rwandais " est mis au point par le HCR et l’OUA : il fixe un cadre de travail, des objectifs et des tâches parfaitement identifiés. Toutefois, c’est en premier lieu au Gouvernement rwandais qu’il appartient de réunir sur chaque site retenu les conditions d’une insertion satisfaisante à la fois pour les populations locales et les nouveaux arrivants. Or, constate M. André Guichaoua, " la question des réfugiés est très largement considérée comme une cause " imposée de l’étranger par des étrangers " (mêlant ainsi le FPR, " instrument de l’Ouganda ", aux récents défenseurs de la démocratisation " au profit des minorités " qui dosent désormais leurs soutiens et aides), et c’est avec une totale bonne conscience que la majorité des officiels rwandais tout comme le menu peuple estiment que la prise en charge du retour des réfugiés relève de l’entière responsabilité des aides étrangères " (43).

Ce constat est corroboré par M. Bernard Lodiot, Ambassadeur de France en Tanzanie de 1990 à 1992, qui a affirmé devant la Mission " qu’aucun des pays n’avait les moyens financiers de contribuer à résoudre le problème des réfugiés dans la région " et que c’est pour cette raison que " la Tanzanie a constamment fait appel à l’Europe et, en particulier, à la France, pour aider à résoudre ce problème " mais que " les moyens financiers n’ont jamais suivi ".

Il est vrai également que l’évolution de la situation politique au Rwanda, et notamment le retard pris par le processus électoral et les campagnes anti-tutsis de certains médias, n’établit pas un climat de confiance parmi les candidats potentiels au retour.

Comment expliquer le désintérêt de la communauté internationale à l’égard de la question des réfugiés rwandais ? M. José Kagabo a mis en avant devant la Mission quatre éléments d’explication : l’ignorance de certaines réalités africaines, l’analyse exclusive de la situation en termes de minorités/majorités, la propagande du pouvoir politique rwandais, l’image d’Epinal véhiculée par les missionnaires d’un Président chrétien représentant dignement et démocratiquement une majorité laborieuse dans le pays le plus christianisé d’Afrique. Un rapport international sur " l’évaluation conjointe de l’aide d’urgence au Rwanda " publié en 1994 souligne de son côté qu’au début de 1990, les pays occidentaux sont " préoccupés par d’autres événements en Europe et par la désintégration de l’Union soviétique ".

Par rapport à ces enjeux, la situation de centaines de milliers de réfugiés tutsis dans la région des Grands Lacs est de faible importance pour la communauté internationale. C’est dans ce contexte que le FPR, abandonnant la voie diplomatique, choisit l’option militaire et, en l’absence des Présidents Juvénal Habyarimana et Yoweri Museveni de leurs pays respectifs, envahit le nord-est du Rwanda le 1er octobre 1990.

Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr