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Les causes de la surpopulation

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A) SURPOPULATION ET INFLATION CARCERALE

Les chiffres fournis par l’administration pénitentiaire permettent de retracer l’évolution de la population pénale depuis 1852, première année pour laquelle l’administration pénitentiaire du ministère de l’Intérieur publie une " Statistique des prisons et des établissements pénitentiaires ". Le nombre de personnes détenues a oscillé depuis cette date de 51 300 à 12 400 en 1940, chiffre le plus bas de toute cette période.

La période allant de 1975 à 1995 est marquée par une inflation sans précédent de la population carcérale : s’établissant à 26 032 détenus au 1er janvier 1975, elle va s’élever à un record historique de 52 658 au 1er janvier 1996, soit un doublement de la population sur vingt ans.

Les deux lois d’amnistie de 1981 et 1988, la loi du 9 juillet 1984 sur la détention provisoire, la loi du 19 septembre 1986 sur les réductions de peine ainsi que le recours de plus en plus fréquent, voire systématique, aux grâces collectives, ne semblent avoir que peu d’effets sur cette croissance.

Depuis 1996, on observe une lente décrue des effectifs de la population carcérale, qui s’établissent, au 1er janvier 2000, à 48 049 détenus pour la métropole et 3 392 détenus pour l’outre-mer.

Le quasi doublement sur vingt ans de la population carcérale a placé la question des capacités d’accueil des établissements pénitentiaires au centre de la réflexion sur les conditions de détention ; l’administration pénitentiaire ne dispose en effet d’aucun élément de maîtrise lui permettant de juguler cette inflation.

M. Guy Canivet, Premier Président de la cour de cassation observe ainsi devant la commission d’enquête : " Il est exact que la décision d’un juge de placer en prison ne tient aucun compte des capacités d’exécution de la mesure. On place en détention sans limite de capacité des établissements et l’on demande à l’administration pénitentiaire d’exécuter ! Un directeur de maison d’arrêt vous dira qu’il lui est impossible de refuser une incarcération. Lorsqu’il reçoit une personne placée sous mandat de dépôt, il est obligé de l’écrouer. "

L’accroissement de la durée de détention est le phénomène marquant de ces dernières années : la durée moyenne de détention s’établit à 8,3 mois en 1999 contre 4,3 mois en 1975.

Il s’explique par plusieurs facteurs qui doivent être analysés :

- l’alourdissement des peines prononcées

- le moindre recours aux procédures d’individualisation des peines

- l’allongement de la détention provisoire

L’augmentation de la durée de détention est en premier lieu la conséquence directe de l’alourdissement des peines prononcées ; cette tendance concerne d’abord les peines prononcées par les cours d’assises ; si l’on excepte la peine la plus grave qui est la réclusion criminelle à perpétuité, dont l’évolution n’est pas linéaire, on observe que les peines d’emprisonnement allant de 5 ans à moins de 10 ans qui représentaient près de 40 % des peines d’emprisonnement ferme prononcées en 1990, diminuent régulièrement pour atteindre 36 % en 1997 ; en revanche, les peines de 10 ans à moins de 20 ans augmentent très régulièrement et représentent, en 1990, 30 % des peines prononcées, en 1993, 34 %, en 1995, 37 % en 1996 et 38,7 % en 1997. Les peines de 20 ans et plus sont également en augmentation, mais de façon moins marquée : 1 % entre 1990 et 1997.

S’agissant des condamnations prononcées par les tribunaux correctionnels, l’évolution est plus contrastée : les condamnations à un emprisonnement ferme allant de quelques jours à moins de deux mois sont en baisse très nette, représentant 24 % de l’ensemble en 1970, 19 % en 1974 et 18 % en 1997. L’adoption d’un nouveau code pénal inscrivant dans la liste des peines correctionnelles prononcées les peines alternatives à l’emprisonnement a très certainement été à l’origine du moindre recours à ces petites peines d’emprisonnement. En revanche, les peines d’emprisonnement plus longues sont en hausse, la durée moyenne de l’emprisonnement délictuel augmentant à partir de 1994 : inférieure ou égale à 7 mois jusqu’en 1993, elle passe à 7,1 mois en 1994, 8,5 mois en 1995, 7,9 mois en 1996 et 7,7 mois en 1997.

L’allongement du temps de la détention est également dû à un moindre recours aux procédures d’individualisation des peines, telles que les réductions de peine ou les mesures de libération conditionnelle ; pour ces dernières, le taux d’octroi par le juge d’application des peines diminue d’année en année. Il s’établit ainsi à 14 % en 1999 contre 23 % en 1986.

La libération conditionnelle paraît pourtant un élément essentiel de la maîtrise des flux de la population carcérale ; elle constitue également une démarche indispensable pour responsabiliser le détenu et le préparer à sa sortie. Les propositions pour réactiver cette procédure et les impératifs qui s’attachent à cette réactivation seront examinés ultérieurement dans le rapport.

L’allongement des temps de présence en prison, facteur essentiel de l’inflation carcérale observée, est néanmoins compensé par une diminution des flux d’entrées en détention. Il semblerait ainsi qu’on entre moins en prison, mais qu’on y entre pour plus longtemps : de 1994 à 1998, les entrées en détention pour délit ont baissé d’année en année (- 14,7 % entre 1994 et 1998). Cette diminution se constate notamment sur des délits de masse comme le vol simple (- 47 %), les infractions à la police des étrangers (- 54 %) et les infractions en matière de stupéfiants (- 22 %). Certains contentieux moins volumineux sont en revanche en augmentation comme les atteintes aux personnes, les atteintes aux moeurs et les vols aggravés, qui croissent respectivement de 14 %, 28 % et 40 %. Les entrées en détention pour crime fluctuent, accusant une légère baisse entre 1994 et 1998 (- 1,4 %). Cette évolution est principalement due à la baisse des entrées en détention pour vol criminel (- 24 % sur la période), compensée par l’augmentation des incarcérations pour viol, qui constitue désormais le crime le plus fréquent.

La diminution des entrées en détention est très certainement due au développement du recours aux mesures alternatives à l’incarcération. L’alourdissement des peines prononcées est plus difficilement explicable : il peut être dû à une évolution des contentieux soumis aux juges et aux jurés, mais également à un changement dans la façon d’appréhender l’infraction, de la tolérer ou de la sanctionner. L’allongement peut également apparaître comme une conséquence de la suppression de la peine de mort qui a conduit, sous la pression d’événements dramatiques, à modifier la législation : le nouveau code pénal de 1994 a ainsi instauré une peine pouvant aller jusqu’à 30 ans en matière criminelle au lieu de 20 ans auparavant. Les périodes de sûreté, périodes pendant lesquelles le condamné ne peut bénéficier d’aucune mesure d’aménagement de la peine, ont également été progressivement allongées pour atteindre 30 ans dans le cas de meurtre ou d’assassinat d’un enfant de moins de quinze ans précédé ou accompagné de viol, de tortures ou d’actes de barbarie.

Enfin, la longueur des procédures s’est également traduite par un allongement de la détention provisoire qui a des répercussions importantes sur le surpeuplement carcéral dans les maisons d’arrêt.

En 1999, la durée moyenne de la détention provisoire pour la métropole et l’outre-mer s’est établi à 4,2 mois, avec une population moyenne de prévenus, en attente de décision de première instance ou de jugement d’appel ou de cassation, s’élevant à 19 276 et un nombre d’entrées à 54 590.

L’allongement de la durée de la détention provisoire est lié à la durée de l’instruction et aux délais d’audiencement préalables au jugement.

M. Jean-Baptiste Parlos, membre de l’Association française des magistrats chargés de l’instruction observe ainsi :

" D’après les statistiques du ministère de la Justice, la durée moyenne d’une détention provisoire à l’instruction est d’un peu plus de cinq mois, toutes matières confondues. De l’extérieur, on a le sentiment que la détention provisoire est souvent beaucoup plus longue. A ce titre, deux éléments nous semblent devoir être soulignés. Tout d’abord, la durée de la détention est souvent liée, pas toujours cependant, aux difficultés que nous rencontrons dans le déroulement de nos dossiers. Nous sommes en charge de beaucoup de dossiers et disposons de peu de moyens, ce que j’illustrerai d’un exemple concret : lorsque nous demandons aux services de police ou de gendarmerie d’exécuter dans des délais raisonnables et rapides des commissions rogatoires, ou lorsque nous demandons aux experts de réaliser rapidement leur mission, nous ne sommes pas toujours suivis. Ce sont là des éléments qui peuvent expliquer les difficultés que nous rencontrons en termes de durée de la détention.

Cent trente dossiers en moyenne pour un cabinet d’instruction représentent une lourde charge de travail, et il faut bien observer qu’un dossier ne correspond pas toujours à un mis en examen, mais représente parfois dix mis en examen et plusieurs détenus.

Le second point qu’il me paraît important de souligner à propos de la durée de la détention provisoire concerne les délais d’audiencement, lorsque le juge d’instruction a terminé ses investigations et que la personne est en attente d’être jugée. Je donnerai l’exemple de la cour d’assises de Paris. Une instruction criminelle dure en moyenne un an. Une personne qui est renvoyée devant la cour d’assises de Paris attend son jugement entre douze et vingt-quatre mois après l’instruction. C’est dire qu’une personne mise en examen le 5 février d’une année pourra attendre jusqu’à trois ans sa comparution devant la cour d’assises, ce qui n’est d’ailleurs pas sans créer une difficulté au regard de la nouvelle disposition sur l’appel des décisions de cour d’assises. Le délai de détention provisoire avant jugement sera d’autant plus augmenté que la personne, jugée une première fois, fera appel, retournera en détention provisoire et sera jugée une seconde fois.

Sur le problème de la durée de la détention provisoire, nous sommes donc confrontés à deux difficultés : la première est liée aux conditions dans lesquelles se déroule notre instruction et aux moyens dont nous pouvons être dotés, notamment en ce qui concerne les services enquêteurs et les experts. La seconde difficulté est celle des délais d’audiencement beaucoup trop longs, non liés à la juridiction d’instruction, mais au retard pris par l’institution judiciaire pour le jugement des affaires. "

B) SURPOPULATION ET CARTE PENITENTIAIRE

Si l’administration pénitentiaire ne peut en aucun cas maîtriser les flux de la population carcérale, alors même que ceux-ci sont déterminants dans la constatation des taux de suroccupation des établissements pénitentiaires, elle est néanmoins responsable de la gestion de la carte pénitentiaire.

A l’examen de cette gestion, le principe du numerus clausus appliqué aux établissements pour peine paraît également comporter des conséquences dramatiques pour les taux d’occupation des maisons d’arrêt. le principe retenu pour les établissements pour peine est celui du respect scrupuleux de l’encellulement individuel avec un impératif respecté à peu près partout : " une place, un condamné ".

Il n’y a donc pas de surpopulation dans ces établissements. Pour respectable que soit le principe, force est de constater qu’il s’applique au détriment des maisons d’arrêt. L’encombrement chronique dans les maisons d’arrêt découle d’un " bouchon " qui se forme à l’entrée des établissements pour peine pour lesquels est appliqué un numerus clausus.

Les condamnés doivent en effet attendre en maison d’arrêt qu’une place se libère dans les établissements pour peine avant de pouvoir y être affectés. Les maisons d’arrêt subissent cette gestion du numerus clausus et se trouvent dans l’obligation d’héberger, pendant des mois, voire des années, des condamnés, relevant d’une affectation en établissements pour peine.

Ainsi, sur 33 141 condamnés que compte la population pénale au 1er janvier 2000, 9 497 sont maintenus en maison d’arrêt. Certes, parmi ceux-ci, tous ne relèvent pas d’une affectation en établissement pour peine. L’article 717 du Code de procédure pénale précise à cet effet qu’à titre exceptionnel, les condamnés à l’emprisonnement d’une durée inférieure ou égale à un an ou ceux dont le reliquat de peine est inférieur à un an peuvent être maintenus en maison d’arrêt.

Dans la pratique, et les visites des maisons d’arrêt par les membres de la Commission d’enquête l’ont confirmé, il n’est pas rare de rencontrer dans ces établissements des détenus ayant des reliquats de peine allant jusqu’à deux ou trois ans d’emprisonnement.

" Il n’est pas normal que des détenus condamnés à de longues peines aient à attendre de longues années, en maison d’arrêt, avant de rejoindre des établissements pour peine. Le délai d’attente, pour un transfert au centre de détention de Nantes, après une décision d’affectation, est de dix-huit mois, ce qui est sans doute vrai également pour Saint-Martin-de-Ré, Muret et d’autres établissements. Il n’est pas normal que des condamnés à de longues peines, alors qu’ils sont affectés depuis parfois deux ou trois ans dans un établissement pour peine, doivent attendre aussi longtemps. " (M. Louis Leblay, directeur du centre pénitentiaire de Nantes et membre du syndicat CFDT justice).

Selon les statistiques de l’administration pénitentiaire, il faut 13 mois d’attente pour un transfert à Saint-Martin-de-Ré, 10 mois pour Clairvaux, Château-Thierry, Melun, 16 mois pour Val-de-Reuil, 17 mois pour Riom et 18 mois pour Nantes.

Le phénomène est d’autant plus accentué que les procédures d’affectation et d’orientation dans les établissements pour peine sont lourdes et impliquent pour le condamné un temps d’attente souvent vécu comme excessivement long.

Certes, un décret du 9 décembre 1998, assorti d’une circulaire parue le même jour, a réformé la procédure d’orientation et d’affectation dans le sens d’un allégement de procédures par une déconcentration accrue de la décision d’orientation. Le ministre de la justice, en application de l’article D.80 du code de procédure pénale, conserve toujours une compétence générale d’affectation des condamnés dans toutes les catégories d’établissement. Néanmoins, cette compétence n’est désormais exclusive que pour les affectations dans les maisons centrales et les centres de détention à vocation nationale. Les affectations dans les centres de détention régionaux, destinés à accueillir les condamnés à une peine inférieure à cinq ans ou à une peine de moins de sept ans avec un reliquat de cinq ans à purger, relèvent dorénavant de la compétence des directeurs régionaux. Cette compétence peut même être déléguée au niveau du directeur d’établissement lorsque l’établissement en question comporte un quartier centre de détention régional, à condition que la durée d’incarcération du détenu concerné ne soit plus que de deux ans.

La volonté d’accélérer les procédures est patente, mais les améliorations constatées dans la pratique restent timides. La remontée des dossiers jusqu’au ministre pour les détenus affectés en maison centrale ou centre de détention national exige des délais très longs, dont personne n’est en mesure d’expliquer la raison, et implique que le détenu soit maintenu plus longtemps en maison d’arrêt alors même qu’il paraît, compte tenu de la lourdeur de la condamnation, plus dangereux.

Par ailleurs, selon la circulaire du 9 décembre 1998, tous les condamnés dont le reliquat de peine est égal ou supérieur à plus de 10 ans doivent faire l’objet d’une période d’observation au Centre national d’observation (CNO) de Fresnes. On conçoit l’intérêt que présente, pour les condamnés à de longues peines, une période d’observation, destinée à étudier la situation du détenu et à l’affecter dans l’établissement correspondant le mieux à son profil. Un tel système existe au Canada où il est utilisé pour préparer un programme d’application de la peine propre à chaque condamné, afin d’exploiter au mieux ses possibilités de réinsertion. Cependant, la lourdeur de la procédure en France et les temps nécessaires au transfert ne facilitent pas le désencombrement des maisons d’arrêt.

De plus, les procédures d’affectation en établissements pour peine sont encore allongées par des difficultés pratiques résultant de l’article D.77 du code de procédure pénale et de l’obligation faite au ministère public près la juridiction qui a prononcé la condamnation de constituer un dossier relatant l’exposé des faits qui ont motivé la condamnation, assorti d’une notice individuelle concernant l’état civil du condamné, sa profession, sa situation de famille, ses moyens d’existence, son degré d’instruction, sa conduite habituelle, sa moralité et ses antécédents. Le dossier doit également être accompagné, pour les peines supérieures à deux ans, d’un certain nombre de pièces ayant trait à l’affaire et de la copie des expertises médicales et psychiatriques auxquelles il aurait été éventuellement procédé. L’ensemble des pièces doit en théorie être envoyé dans le mois qui suit la date à laquelle la condamnation est devenue définitive. Dans la pratique, ce délai se révèle beaucoup plus long, compte tenu du manque de moyens à la disposition des greffes des tribunaux.

Il en résulte, là encore, des délais insupportables pour les condamnés, en attente d’affectation dans un établissement pour peine et des répercussions importantes sur les taux de surpopulation dans les maisons d’arrêt.

Le respect d’un numerus clausus ne s’applique pas qu’aux établissements pour peine ; certaines maisons d’arrêt, relevant du programme " 13 000 ", en bénéficient également.

Les établissements du programme " 13 000 " lancé en 1987, dont la gestion de certaines fonctions, telles que l’hôtellerie, la santé ou le travail, a été concédée au secteur privé, se voient appliquer un quota leur permettant de maintenir un taux de surpopulation dans des proportions acceptables. En effet, au-delà d’un taux de suroccupation de 120 %, des pénalités financières à la charge de l’Etat sont prévues.

Là encore, ce respect d’un taux limite de surpopulation s’opère au détriment des maisons d’arrêt à gestion " classique " qui doivent faire face à des transferts de détenus lorsqu’il y a suroccupation dans les maisons d’arrêt du programme " 13 000 ".

Plus généralement, l’administration pénitentiaire se trouve contrainte de gérer la carte du surencombrement pénitentiaire. Comme l’a indiqué à la commission Mme Viallet, directrice de l’administration pénitentiaire : " Le surpeuplement est difficilement géré pour les maisons d’arrêt. Normalement, la personne est incarcérée dans la maison d’arrêt du ressort du tribunal où se trouve le juge d’instruction qui l’a incarcérée. Avec l’accord des juges d’instruction, nous procédons parfois à des transferts à l’intérieur d’une région pénitentiaire. Lorsqu’une maison d’arrêt est trop surencombrée, nous transférons à la maison d’arrêt la plus proche, la moins surencombrée, quitte pour celle-ci à procéder à un transfert en conséquence. Cela n’est possible qu’avec l’accord des juges d’instruction et à la condition que la région elle-même ne soit pas trop surencombrée. Pour la région Ouest, les établissements le sont tous. Nous rencontrons alors quelques difficultés à procéder à de " bons désencombrements. "

Les visites ont permis de constater sur place ces pratiques. Ainsi, la maison d’arrêt de Villeneuve-les-Maguelonne est fréquemment utilisée pour désengorger Béziers, Perpignan ou d’autres maisons d’arrêt. Les conséquences qui en résultent pour les familles comme pour les détenus sont aisément imaginables.


Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr

Rapports officiels

Rapports d’institutions nationales et internationales classés par thème.

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