Le fonctionnement des mutuelles étudiantes est très différent selon qu’il s’agit de la MNEF ou d’une mutuelle régionale. Globalement, les auditions ont montré que, dans les mutuelles régionales, le conseil d’administration, même s’il est plus souvent constitué sur une base de cooptation que d’élections ouvertes, exerce un réel contrôle sur les activités de la direction générale qui met en application les orientations définies par les élus et qui rend compte. La politique de diversification entreprise par les mutuelles régionales est mieux maîtrisée et a, dans certains, cas fait l’objet d’un recentrage sur les activités de santé. Le président de certaines mutuelles régionales, comme la MGEL ou la SMENO, n’est pas étudiant, mais il est bénévole. A la MNEF, au contraire, si le président est étudiant, il est indemnisé ainsi que les membres du conseil d’administration qui, à la différence de ce que l’on constate dans les mutuelles régionales, n’a pas réussi à jouer son rôle face à une direction générale toute puissante. Or, l’équilibre des pouvoirs entre la direction générale salariée et le conseil d’administration élu constitue la question majeure, si l’on veut garantir le bon fonctionnement des mutuelles étudiantes où se rencontrent par définition des jeunes administrateurs élus pour une courte période et le plus souvent inexpérimentés et des gestionnaires rompus aux techniques de la direction d’entreprise avec, à leur actif pour certains, des dizaines d’années d’ancienneté.

Le président étudiant

Aucune disposition du Code de la mutualité ou des statuts-type n’exige la qualité d’étudiant pour être président du conseil d’administration d’une mutuelle étudiante, par conséquent, chaque mutuelle décide ou non d’en faire une condition statutaire. Si, à la SMEREP, le président est étudiant, ainsi qu’à MNEF, il n’en va pas de même à la MGEL ou à la SMENO dont le président, M. Joël Dockviller s’est clairement exprimé sur cette question " On pourrait imaginer de mettre un jeune étudiant à la présidence et de l’entourer d’un aréopage de non-étudiants qui le suivrait à la trace pour vérifier qu’il ne fait pas un pas de travers. Ce n’est pas notre philosophie. Nous refusons catégoriquement depuis des années d’avoir des présidents fantoches ".

Ce point de vue selon lequel une personne peu expérimentée, élue à la tête d’un organisme qui fonctionne comme une entreprise avec des centaines de salariés et plusieurs centaines de millions de francs à gérer, n’est pas en mesure d’assumer seule et correctement la totalité des missions liées à sa charge, n’est pas sans fondement lorsqu’on sait ce qui s’est passé à la MNEF ces dernières années. L’analyse faite de sa fonction par Mme Marie-Dominique Linale, présidente de la MNEF de janvier 1995 à avril 1999, est des plus instructives. Par principe, celle-ci considère qu’il ne lui est pas possible de suivre l’ensemble des questions, d’une part parce qu’elle n’est pas disponible quotidiennement, d’autre part, parce qu’elle limite volontairement sa fonction. A la tête d’une entreprise de 700 salariés et dotée d’un budget de 400 millions de francs, la présidente de la MNEF, qui vit dans le midi de la France, ne se trouvait pas à Paris tous les jours et notamment pas le mardi, jour où se réunissaient la commission permanente, puis les comités exécutifs de la MNEF et de ses filiales. Autrement dit, les directeurs de la MNEF débattaient chaque semaine des différentes orientations avec le directeur général, M. Olivier Spithakis, en l’absence de la présidente ! Celle-ci ne s’est d’ailleurs guère formalisée de ce fonctionnement qu’elle s’est contentée de justifier en disant " C’était dû à mon emploi du temps ... C’était comme cela. Ces réunions concernaient les directeurs ".

De surcroît, la présidente concevait son rôle comme celui d’un responsable des questions sociales, de santé et des réunions du conseil d’administration et de l’assemblée générale. Les problèmes financiers, économiques et de gestion relevaient de la direction générale et la situation consolidée de la MNEF intégrant l’activité des filiales lui échappait totalement " Je dois avouer qu’en raison de mon âge, de mon faible niveau en matière de gestion, je ne m’y intéressais que de façon générale ". Pour autant, Mme Marie-Dominique Linale considère qu’un étudiant peut occuper le poste de président de la MNEF à condition de bien distinguer les rôles en excluant notamment de gérer les salariés et de suivre une formation appropriée pour acquérir une compétence en matière financière et de gestion. " Je pense qu’il faut définir ce poste de président étudiant ... nous sommes étudiants ... nous devons arriver à finir nos études ... On ne peut pas nous demander d’être là tous les jours ... Je pense que nous pouvons tenir ce poste ... en séparant bien les rôles ... on ne peut pas être à la tête d’une mutuelle et gérer les salariés. Nous n’en avons ni le temps, ni la carrure, ni l’expérience. " C’est effectivement cette expérience et cette compétence qui ont cruellement fait défaut à l’ensemble du conseil d’administration étudiant de la MNEF face à un directeur général et une équipe administrative très entreprenants ...

Le conseil d’administration et le directeur général

Interrogé sur ses relations avec les personnels administratifs, le président de la MGEL, M. Vincent Béguin, a indiqué qu’il était régulièrement informé et tenu au courant par le personnel d’encadrement qui faisait parvenir un compte-rendu d’activité concernant l’état de la trésorerie, celui des liquidations, le nombre d’affiliés ou les résultats.

De son côté, le directeur général de la SMEREP, M. Christian Doubrère, a considéré qu’il revenait à l’équipe administrative d’assurer la continuité de l’institution et de participer à la formation des élus, tout en soulignant que, nommé par le conseil d’administration, il pouvait à tout moment être révoqué par lui pour rétention d’informations. La situation à la MNEF est tout autre. Si l’ancien directeur général M. Olivier Spithakis a considéré que la formation des élus mutualistes étudiants constituait un problème de fond, il n’a pas néanmoins pris les mesures nécessaires pour tenter de remédier à cette difficulté et s’est borné à dire " Il faut être objectif : l’égalité d’accès à la compréhension des problèmes n’existe pas totalement ". M. Philippe Plantagenest, qui fut son chef de cabinet, a convenu que les nombreuses réunions de formation des élus étudiants portaient sur la politique mutualiste mais pas sur les questions ayant trait à la vie classique d’une entreprise. De ce fait, c’est très logiquement et très paradoxalement que M. Olivier Spithakis a déclaré devant la commission d’enquête " Ce que j’ai fait, je l’assume et je souhaiterais que les élus étudiants qui ont accompagné ce processus n’en soient pas tenus pour responsables. Car même s’ils ont été informés, même s’ils ont défini et voté toutes les orientations, même si tous les grands débats de la MNEF les ont concernés, je pense que la différence de statut entre eux et moi, la permanence de mes fonctions, la force de propositions, liées à mon statut un peu particulier - les pouvoirs publics discutant avec moi et rarement avec eux - font qu’il serait assez illégitime de leur faire porter une quelconque responsabilité ".

A un conseil d’administration composé d’étudiants triés sur le volet à l’issue de consultations électorales très fermées incombait les belles discussions d’ordre général, au charismatique directeur général " sauveur " de la MNEF, revenait les très concrètes décisions de gestion, de création de filiales, de diversification et de prises de participation destinées au bien-être des étudiants.

De discussions et de questions précises, il n’y en eut guère si l’on en croit Mme Corine Maillard, commissaire aux comptes de la MNEF, dont les rapports et les remarques n’ont jamais suscité la moindre réaction des étudiants. Il est vrai que l’esprit n’était pas à la contestation si l’on en juge par l’intervention de la présidente lors de la réunion du conseil d’administration du 8 avril 1998 au lendemain de la parution d’un article sur les affaires de la MNEF dans le journal Libération. A ce sujet, Mme Marie-Dominique Linale déclare " Il ne faut pas oublier que c’est l’équipe qui entoure notre directeur général et le directeur général lui-même qui ont redressé financièrement notre mutuelle sous l’impulsion du conseil d’administration de la MNEF ... Cet article vise à affaiblir la direction générale et vise ainsi, par là même, la MNEF ".

Ceux qui ont tenté de réagir, comme l’ancien trésorier M. Matthieu Séguéla, se sont trouvés rapidement exclus du système. Il est vrai qu’à la MNEF le directeur général, bénéficiant d’un statut très spécial, avait plus facilement raison des élus étudiants du conseil d’administration que l’inverse.

Devant la commission d’enquête, M. Olivier Spithakis, évoquant les clauses de son contrat de travail renégociées en 1992 - clause de conscience, révocation soumise à l’avis de l’association les Amis de la MNEF, indemnités de licenciement de 3,9 millions de francs - les a justifiées en disant que le conseil d’administration de l’époque, présidé par M. Dominique Lévêque, les avait acceptées après que ce contrat eut été lu en séance comme l’indique le procès-verbal. Il a considéré que ces dispositions exorbitantes du droit commun constituaient la contrepartie d’un redressement financier de la MNEF, passant en quinze ans de - 118 millions de francs à + 110 millions de francs, et rendu possible grâce à l’instauration d’une certaine stabilité incarnée par deux organes : l’association les Amis de la MNEF et le comité consultatif tous deux prévus par le règlement intérieur.

L’association les Amis de la MNEF, aujourd’hui dissoute, dont M. Olivier Spithakis a été vice-président jusqu’au 23 octobre 1995 et ensuite simple membre - ce qu’il a qualifié de grossière erreur - était composée des anciens administrateurs de la mutuelle, membres de droit. Les autres membres choisis pour leur compétence et leur expérience dans les domaines de la santé et de la protection sociale jouaient le rôle de personnalités qualifiées chargées de conseiller les élus étudiants du conseil d’administration. L’association les Amis de la MNEF représentait les membres honoraires, soit le tiers du conseil d’administration, elle assistait la commission permanente et exerçait un rôle consultatif auprès des instances dirigeantes de la MNEF. De l’aveu de la présidente, Mme Marie-Dominique Linale, l’association les Amis de la MNEF " avait un rôle modérateur, parce qu’à l’époque où la MNEF avait été laissée entièrement aux mains des étudiants, on se souvient de ce qu’il en était advenu ... " L’association était aussi consultée en cas de licenciement du directeur général. Autrement dit, M. Olivier Spithakis se consultait lui-même sur son licenciement ...

Le comité consultatif, qui n’a toujours pas été supprimé, exerce une mission de conseil et assiste le conseil d’administration en lui apportant une aide technique sur les dossiers relatifs aux questions d’éducation, sanitaires et sociales. Il est notamment composé d’anciens membres du conseil d’administration.

De fait, le comité consultatif, comme l’association les Amis de la MNEF, ont fonctionné, aux dires de M. Olivier Spithakis, comme des instances de lobbying visant à promouvoir les actions du directeur général.

En conclusion, il ressort de ce qui précède que le conseil d’administration de la MNEF a fonctionné comme une chambre d’enregistrement permettant au directeur général de procéder dans les formes aux opérations de diversification précédemment décrites sans rencontrer la moindre résistance. Dans ces conditions, M. Olivier Spithakis a eu beau jeu de déclarer lors de son audition " Je pense que les étudiants doivent conserver un rôle important ; c’est une question de responsabilisation et d’appréhension des problèmes de santé ... en revanche, les élus étudiants doivent être encadrés d’une part par un collège de personnalités qualifiées, composé de représentants des pouvoirs publics, d’autre part par une direction générale qui doit être redéfinie ".

Les sections locales mutualistes

La réalité des instances des sections locales mutualistes reste difficile à appréhender. Certains, comme le directeur général de la CNAM, M. Gilles Johanet estiment que le seuil de 1 000 étudiants à partir duquel la création d’une telle section est de droit est beaucoup trop bas et que bien souvent ces structures théoriquement gérées par un conseil d’administration n’en possèdent pas et sont simplement composées d’un ou deux gestionnaires délégués et payés par la " maison mère " de la mutuelle.

Le directeur général de la SMEREP, M. Christian Doubrère, a confirmé que le conseil d’administration de la section locale universitaire, appelé le comité des sept, ne se réunissait pratiquement jamais, que ceux de la SMEREP ne s’étaient pas réunis depuis une dizaine d’années et qu’il en était très vraisemblablement de même pour les autres mutuelles.

Toutefois, il semble qu’au niveau décentralisé des sections locales existe une certaine vitalité des mutuelles étudiantes. Ainsi, M. Philippe Plantagenest, ancien chef de cabinet d’Olivier Spithakis, a-t-il fait la distinction entre le conseil d’administration national et les conseils d’administration locaux qui animaient la vie des sections : " Autant au niveau national, les élus étudiants jouaient un rôle faible, autant au niveau local, ils étaient beaucoup plus présents dans la vie quotidienne des sections locales de la MNEF qui étaient le lieu où les étudiants se rendaient. Les deux situations coexistaient. "

Si tel est bien le cas, cela signifierait qu’à la MNEF, la possibilité d’une expression et d’un fonctionnement plus démocratique qui prendrait sa source au niveau local se trouve effectivement entravée par un système qui confisque au profit du niveau national les moyens de se faire entendre.

La question du bénévolat, ou l’essence de l’éthique mutualiste

Le principe du bénévolat qui a longtemps caractérisé l’éthique mutualiste n’est plus aujourd’hui respecté systématiquement par les mutuelles étudiantes. Ce problème constamment évoqué au cours des auditions appelle toute une série de considérations qui touchent, à nouveau, à la question du fonctionnement démocratique des mutuelles. D’une mutuelle à l’autre, cette question est traitée de façon radicalement différente. A la MGEL ou à la SMENO où les présidents ne sont pas étudiants, ces derniers sont totalement bénévoles et ne connaissent que le remboursement de leurs frais réels. Mais, compte tenu de leur situation, ces élus ont, d’une certaine façon, les moyens d’être bénévoles, car le bénévolat ne constitue pas pour eux une condition déterminante qui les aurait empêchés d’exercer un tel mandat.

Tel n’est pas le cas à la SMEREP ou à la MNEF où les étudiants élus, s’ils avaient dû être bénévoles, n’auraient jamais pu accepter une fonction d’administrateur ou de président d’une mutuelle. L’exemple de la SMENO est à cet égard tout à fait caractéristique de l’évolution qui se dessine puisqu’après avoir posé pendant longtemps le principe du bénévolat, le président de cette mutuelle estime désormais qu’il serait de bonne méthode d’indemniser un certain nombre d’administrateurs élus.

En somme, si le principe d’une indemnisation des administrateurs d’une mutuelle étudiante peut venir corriger les inconvénients d’un bénévolat empêchant certains d’exercer ces fonctions, encore faut-il que le montant d’une telle indemnisation reste conforme à l’esprit mutualiste dans lequel s’exerce un tel mandat.

Le principe du bénévolat résulte de l’article L. 125-5 du Code de la mutualité : " Les fonctions de membre du conseil d’administration sont gratuites. Toutefois, l’assemblée générale peut décider, exceptionnellement, d’allouer annuellement une indemnité à ceux des administrateurs qui, à raison des attributions permanentes qui leur sont confiées, supportent des sujétions particulièrement importantes ". La possibilité, envisagée à titre exceptionnel par le législateur, d’une rémunération est directement fonction du temps passé et de la technicité des missions accomplies. Or, ces deux facteurs, depuis une cinquantaine d’années, se sont considérablement amplifiés, au point qu’aujourd’hui, la question pour les administrateurs étudiants est plutôt de savoir comment rester encore étudiant s’il faut exercer son mandat à plein temps pour le remplir correctement. Comme l’a souligné M. Eddy Agnassia, président de l’association Promotion et Défense des Etudiants (PDE), qui estime pourtant que les administrateurs doivent être étudiants et bénévoles, " il est très difficile de concilier à la fois ses études et son engagement mutualiste (...) ceux qui consacrent trente ou quarante heures à l’activité de leur mutuelle ne sont plus tout à fait des étudiants ; soit ils sont en thèse, soit ce sont des enseignants ayant une carte d’étudiant. "

Le mandat d’administrateur exige énormément de temps et de plus en plus de compétences techniques car les mutuelles, même les plus modestes, se gèrent désormais comme de véritables entreprises. La MNEF gère 400 millions de francs et compte 700 salariés et 800 000 affiliés. La SMEREP emploie 123 salariés et gère 100 millions de francs.

L’addition des exigences de disponibilité et de technicité peut difficilement s’accroître de l’exigence absolue de bénévolat pour un étudiant, faute de quoi le risque est de n’avoir plus à la tête des mutuelles que des non-étudiants, de faux étudiants ou des étudiants qui n’exerceront leur mandat que de très loin et de façon très éphémère sans pouvoir assurer à l’équipe du conseil d’administration un minimum de stabilité. C’est ce point de vue que M. Joël Dockwiller, président de la SMENO, a exprimé devant la commission d’enquête : " A la réflexion, aujourd’hui, sans regretter de ne l’avoir jamais pratiquée, nous pensons que ce serait une bonne chose d’indemniser même faiblement les principaux élus de la mutuelle, essentiellement pour conserver un certain nombre de personnes compétentes dans l’entourage de la mutuelle. "

Le problème n’est donc plus celui d’une indemnisation, qui d’exceptionnelle tend à devenir la règle, mais celui du montant de cette indemnisation qui doit rester adapté au contexte.

Comme l’a rappelé M. Raoul Briet, directeur de la sécurité sociale, lors de son audition, une lettre ministérielle de 1987 estime qu’une rémunération allant jusqu’à la moitié d’un SMIC mensuel reste compatible avec le principe du bénévolat.

L’instruction fiscale du 15 septembre 1998 relative aux associations et établie sur la base du rapport Goulard préconise une indemnisation égale aux trois quarts du SMIC quel que soit le nombre de mandats. Pour M. Philippe Delemarre, secrétaire général de la Fédération nationale interprofessionnelle des mutuelles (FNIM), il s’agit là " d’un montant convenable pour un étudiant qui s’engage dans la vie mutualiste ".

A l’heure actuelle, ce montant est largement dépassé s’agissant notamment des administrateurs de la MNEF.

L’ancien trésorier M. Matthieu Séguéla a indiqué à la commission d’enquête avoir perçu la première année de son mandat une indemnité de 6 000 F mensuels, portée à 10 200 F la deuxième année. L’ancienne présidente Mme Marie-Dominique Linale recevait la même somme et a déclaré ne toucher aucune autre indemnité pour les fonctions qu’elle exerçait en tant que représentante de la MNEF dans les structures filiales. A ce sujet, Mme Linale a précisé : " J’avais obtenu un poste de "pionnicat" que j’ai dû quitter parce que je ne pouvais pas tout faire. Sans cette indemnité, nous sommes nombreux dans ce cas, nous n’aurions pas pu occuper ce genre de poste ... Je ne conçois pas que l’on ne puisse pas nous rémunérer un minimum. "

Dans cet esprit l’indemnisation est plutôt considérée comme une valeur de remplacement d’un travail que l’on quitte et non comme une rémunération proportionnée aux responsabilités que l’on prend.

L’actuel président de la MNEF, M. Pouria Amirshahi, qui perçoit 12 000 F par mois, estime que, si l’on veut que les élus aient les moyens d’assumer leurs fonctions, cette somme n’est pas très élevée, notamment si on la compare à celles versées par d’autres mutuelles.

Quoiqu’il en soit, il faut rappeler que le montant des indemnités des administrateurs fixées par l’assemblée générale de la mutuelle fait l’objet d’une déclaration au directeur de la sécurité sociale et qu’au demeurant, aucune objection n’a été jusqu’à présent formulée à ce sujet par l’administration de tutelle.

Lors de leur audition, MM. Christian Rollet, chef de l’IGAS et secrétaire de la Commission de contrôle des mutuelles, et Laurent Gratieux, son adjoint, n’ont pas porté d’appréciation sur le montant que devrait atteindre l’indemnité des administrateurs et ont préféré insister sur la nécessité de " mettre fin à toutes les voies détournées de rémunération des administrateurs ... par une structure tierce ou par des systèmes de mise à disposition. ", avant de conclure sur l’utilité d’une intervention du législateur pour modifier la situation actuelle qualifiée de malsaine.

Des réformes sont donc urgentes pour adapter les textes fondateurs (Code de la mutualité 1945) (affiliation des étudiants à la sécurité sociale 1948) qui ne reflètent plus la réalité du monde économique et encore moins du monde étudiant.

C’est à l’examen de trois données nouvelles et déterminantes que votre rapporteur va maintenant s’attacher.

Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr