Desplazamiento forzado. Inconstitucionalidad de las políticas públicas

No es para menos. La magnitud del problema humanitario del desplazamiento forzado y la reiterada violación de los derechos fundamentales de multitud de personas desplazadas, debido a acciones y omisiones de las distintas entidades pertenecientes al Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia -SNAIPDV-, dejó entrever las falencias estructurales en la política de atención al desplazamiento forzado que justificaron la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional en la situación de ésta población, por parte de la Corte Constitucional [1]. En la vida de carne hueso, los desplazados y las desplazadas son los más pobres de los pobres -el 92% tienen NBI y el 82% se encuentran en indigencia-, quienes menos van a la escuela, los que más mal se alimentan y, por tanto, los que más se enferman y quienes menos viven -su tasa de mortalidad es seis veces superior al promedio nacional-.

En memorable sentencia de tutela, la Corte Constitucional se preguntó si acaso la política estatal de atención a la población desplazada adolecía de falencias en su diseño, implementación, evaluación y seguimiento que contribuyeran a la vulneración de los derechos humanos constitucionales de la población desplazada. De hecho, la cobertura de cada uno de los componentes de la política han sido insuficientes y sus resultados son insatisfactorios. En criterio de la Corte Constitucional, existe una discordancia entre los objetivos de la política de atención a la población desplazada y los medios administrativos y económicos destinados para el logro de esos fines. Y esa discordancia se debe fundamentalmente a dos motivos.

En primer lugar, pese a la detallada y compleja estructura normativa en materia de desplazamiento forzado, existen precariedades no solo en el diseño y en el desarrollo reglamentario de la política, sino en la capacidad institucional para ponerla en marcha y hacerle seguimiento. En segundo término, el presupuesto destinados para su implementación fue insuficiente, aunque la ley y la Constitución reconocen la urgencia y la prioridad con que se debe atender a la población desplazada, para lo cual se exige al Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada por la Violencia -CNAIPDV- que garantice la provisión de los recursos necesarios. Por el contrario, se constató una regresividad en la aplicación de la política manifestada en la reducción de recursos año a año.

Por ello, respecto de este problema estructural, se tomaron dos tipos de decisiones dirigidas a la superación del estado de cosas inconstitucional: una de ellas tiene que ver con que los medios se adecuen a los fines de la política. Para éste propósito se ordenó al CNAIPDV y a las entidades competentes que, a más tardar el 31 de marzo de este año, determine la magnitud de los recursos necesarios para cumplir con la política e indique los mecanismos para conseguirlos. Además, se ordenó al mismo Consejo que, para dentro de tres meses, adopte un programa con todo y cronograma que corrija las falencias observadas en la articulación institucional del SNAIPDV.

Sin embargo, es posible que estos objetivos no se logren, de modo que si los medios no alcanzan para conseguir los fines entonces es necesario que los fines se adecuen a los medios. Y es allí donde la Sentencia trae un punto de quiebre que hace que las organizaciones de desplazados la califiquen como un arma de doble filo. Si al cabo de un año no se asegura la meta presupuestal fijada inicialmente de modo que no se alcanzan los cambios prometidos en la política de atención a la población desplazada, entonces es necesario modificar la política y redefinir sus prioridades; es decir, hay que afectar los fines. De hecho, ya se oyen voces abogando por una reforma a la Ley 387 sobre desplazamiento forzado en ese sentido.

No obstante, la sentencia advierte sobre un par de aspectos indispensables a la hora de su ejecución. Primero, y para ello también se da un plazo de seis meses, el CNAIPDV debe lograr que la población desplazada goce efectivamente del mínimo de protección de sus derechos humanos. Se trata de un mínimo de satisfacción bajo el cual no se concibe la vida digna y que la misma Corte Constitucional determinó a partir de un análisis de la estructura fundamental y programática de los derechos de los desplazados, en materia de salud, educación, auto-sostenimiento, familia, integridad, subsistencia y derecho al retorno.

Segundo, en todo caso, se debe garantizar la participación de las organizaciones de desplazados en cada uno de los procesos de toma de decisión que las autoridades adopten para cumplir con la Sentencia. La participación es un derecho que se desprende de un compromiso esencial del Estado, por el cual se debe permitir a todos y a todas tomar parte en las decisiones públicas que los afecten, como si fuesen ellos y ellas quienes las tomaran. Es aquí donde las organizaciones de desplazados deben incidir en la implementación de nuevas políticas públicas, cuyos propósitos no restrinjan aún más el ejercicio de derechos; y para ello, como punto de partida, es necesario aclarar y fijar las posturas políticas. Es indispensable entonces, que las organizaciones de desplazados demuestren su capacidad para incidir en la toma de decisiones públicas que los afectan, para lo cual se tiene que definir el referente respecto del cual se va a actuar, el espejo en el que la sociedad y el gobierno se va a reflejar para aproximarse al problema. Entre otras cosas, porque hasta ahora ese espejo lo han colocado otros, bajo un reflejo victimizante y meramente asistencialista. En otras palabras, se trata de definir unas pautas de acción de tal manera que se supere el mero carácter asistencialista de la política, el cual ya demostró su fracaso, y de suerte que, en aras de lograr progresos en una política pública sobre el desplazamiento forzado, se toquen las causas mismas del conflicto.

Se sabe que el desplazamiento forzado es provocado por un sinnúmero de factores que lo convierten en una estrategia rentable en el marco del conflicto armado. Se menciona que la estrategia de desarraigo obedece a la disputa territorial por la concentración de la tierra con fines de mera especulación y se habla del papel que en ello juegan los megaproyectos de inversión de interés continental en diferentes sectores, así como del rol que desempeña el Plan Colombia, los tratados de libre comercio y la estrategia de seguridad democrática del actual gobierno. Pues bien, todo eso hay que colocarlo sobre la mesa si en verdad se quiere superar el estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional.

En relación con las deficiencias presupuestales hay que ser propositivos sugiriendo alternativas ciertas. A título de ejemplo, es de anotar que los entendidos sobre el tema advierten que del impuesto al patrimonio destinado para la guerra hay unos cuantos miles de millones rindiendo tributo a los bancos. ¿Acaso no es una alternativa el uso de parte de esos dineros para paliar las desgracias que deja el desplazamiento, especialmente a la hora de prever recursos en materia de derechos de carácter programático como vivienda, salud, tierras, educación y autosostenimiento? Por su parte, la declaratoria jurídica de un estado de cosas inconstitucional ¿No amerita a su vez la declaratoria política de un estado de conmoción social que conlleve la asignación de fuentes presupuestarias semejantes a las implantadas en anteriores eventos, con ocasión del terremoto en el eje cafetero o para salvar al sistema financiero? (Un impuesto sobre las transacciones financieras que ya va en el 4 por mil). No hay que olvidar que la Corte Constitucional en anterior sentencia [2] advirtió que el gasto público para la población desplazada es más prioritario que el gasto público social, el cuál a su vez prima sobre todos los demás. Es decir, las herramientas existen y las fuentes de recursos también. Y a falta de voluntad política es imperativo la organización y la movilización. Tres millones de desplazados han de ser suficiente pueblo.

Las ONG por su parte, en su labor de acompañamiento deben aportar los elementos conceptuales y metodológicos que permitan a las organizaciones sociales hacer política y asumir el protagonismo de su destino. Fortalecer la construcción de un movimiento social que marque la pauta frente a los problemas centenarios del país. Las instituciones públicas, por su parte, especialmente la Red de Solidaridad Social y los tecnócratas, tan acostumbrados a jugar con la dignidad de la gente, por una vez, deberían aprender a escuchar y en un gesto de verdadera humildad y reconocimiento de su fracaso, deberían tomar como referente de discusión el espejo que les coloquen las organizaciones de desplazados.