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Economía

Derecho a la pensión y reforma constitucional

La nueva reforma pensional presentada por el Gobierno de Álvaro Uribe es otra improvisación en materia pensional y fiscal. El autor analiza sus componentes e implicaciones y presenta su propuesta alternativa de ingreso de ciudadanía.

| Bogotá (Colombia)
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Esta tercera reforma pensional está en línea con las cuatro reformas tributarias y las dos laborales propuestas en dos años y medio de gobierno. Con dichas reformas se cambian las reglas de juego para los trabajadores y pensionados, y se crea un estado de inseguridad jurídica y social constitucionalizado.

Una reforma pensional que no resuelve el déficit fiscal ni de cobertura

Cada reforma a la ley y a la Constitución motivada por razones de ajuste fiscal resulta una amenaza a la garantía real del conjunto de derechos sociales consagrados en la Carta, a la vez que “un pañito de agua tibia” al problema de la baja cobertura pensional y la insuficiencia de reservas del Sistema de Pensiones. Como han mostrado diversos estudios y la realidad de las cuentas fiscales, las reformas pensionales y tributarias no han corregido de manera estructural el déficit fiscal.

La nueva reforma pensional pretende reintroducir la iniciativa gubernamental presentada en el Artículo 8 del Referendo de octubre de 2003, el cual fue rechazado por los votantes. El gobierno insiste en hacer aprobar por el Congreso de la República -Constituyente Delegado- un asunto que el Constituyente Primario rechazó, en un acto ilegítimo que no respeta los mecanismos de participación ni la soberanía popular. Los alcances negativos de dicha reforma deben ocupar el análisis público y la resistencia democrática de la ciudadanía, no sólo de los pensionados y trabajadores afectados. Una reforma que desmonta o restringe derechos fundamentales, no es respetuosa del derecho internacional y de los compromisos internacionales del Estado colombiano, toda vez que implica condicionar las pensiones a la sostenibilidad financiera del sistema y desconocer derechos adquiridos por los trabajadores, incluso aquellos salvaguardados por la Corte Constitucional, como el Régimen de Transición.

De ser aprobada dicha reforma constitucional los derechos humanos fundamentales quedarán condicionados a si el Estado colombiano, a juicio del gobierno, es fiscal y financieramente viable para asumir el compromiso de garantizarlos. Con esta tesis no habrá derecho social y humano seguro para todos los ciudadanos. Sólo si los ciudadanos garantizan por sus propios recursos y aportes -más que mediante el pago de impuestos progresivos-, la financiación de los derechos, podrán disfrutar realmente de ellos. Los preceptos de la economía neoliberal estarían por encima de los preceptos políticos, éticos y filosóficos que han dado origen al Estado Social de Derecho y al sistema internacional de derechos humanos.

Es claro que las fuentes de financiación pública y de esfuerzos propios de los trabajadores cuentan a la hora de determinar el valor de la pensión, lo cual supone preocuparse por darle sostenibilidad, progresividad y equidad al sistema de impuestos y al sistema de remuneraciones al trabajo. Si los ricos no pagan los impuestos que deben pagar y los trabajadores no reciben salarios dignos y justos, ¿cómo habría financiación pública al sistema pensional y aportes continuados de los trabajadores a sus cuentas de pensiones o al fondo común del Instituto de Seguros Sociales?

Esta reforma constitucional, como las enmiendas efectuadas a la Ley 100/93, es una falacia que no garantiza realmente el derecho a la pensión ni para los que están próximos a la edad de retiro de jubilación, ni para los nuevos trabajadores. Elimina derechos adquiridos como la mesada 14 y el derecho a negociar colectivamente temas de protección social. En contraste, constitucionaliza y aumenta el monto límite para las pensiones más altas de 20 a 25 salarios mínimos mensuales, favoreciendo claramente a los Congresistas y a los empleados de altos ingresos laborales.

Por otra parte, la reforma pensional es en esencia otra reforma fiscal, para paliar el déficit que gobierno no ha podido reducir sostenidamente, a pesar de la reestructuración y supresión de entidades públicas y la disminución de la inversión social. El origen estructural del déficit fiscal no reside tanto en los beneficios pensionales de todos los regímenes especiales y exceptuados, ni en la existencia del régimen de prima media del ISS, como tampoco en las transferencias territoriales. Se origina en el persistente alto costo de la deuda pública -que captura cerca del 40% del presupuesto general de la nación-, el creciente gasto militar, la inequidad existente en regímenes como el del Congreso de la República y las Altas Cortes y el costo de la Garantía de Pensión Mínima que el Estado venía asumiendo a favor de los Fondos Privados de Pensiones. Debe recordarse que el gobierno le adeuda al Seguro Social más de 58 billones de pesos por conceptos como los aportes del Estado en calidad de patrono que no ha efectuado desde 1967, a la vez que ha tomado buena parte de las reservas del ISS para gasto corriente.

Mientras tanto, el gobierno sí ha pagado los Bonos Pensionales a los Fondos Privados cuando los afiliados se trasladan del ISS. El costo anual de la mesada 14 asciende hoy a 1.1 billones que serían ahorrados por el gobierno, pero no necesariamente se destinarían a ampliar la cobertura a nuevos trabajadores. Y el costo de las pensiones de los regímenes exceptuados por Ley 100/93, representa $3,1 billones para 204 mil pensionados, equivalente al 26% de la nómina total. Esta cifra incluye 132.000 pensionados de las fuerzas militares y apenas 60.700 maestros y 11.200 empleados de Ecopetrol, según un estudio del Observatorio de Coyuntura Socioeconómica del CID-UN[1].

El problema de fondo es la baja cobertura pensional y la precarización del mercado laboral que impide al sistema pensional garantizar por sí mismo el derecho a la pensión a todos los ciudadanos. Estas condiciones imponen restricciones reales a cualquier estrategia de ampliación de cobertura del sistema de seguridad social basada en las contribuciones sobre la base del ingreso laboral únicamente.

De acuerdo con un estudio de la Contraloría General de la República[2] ”el sistema pensional colombiano presenta un desempeño decepcionante en casi todos los aspectos susceptibles de ser evaluados en un sistema de protección contra los riesgos de vejez, invalidez o muerte. Como lo han puesto en evidencia documentos anteriores de la CGR, el comportamiento del sistema muestra grandes rezagos en materia de cobertura, comportamiento financiero y equidad, incluso después de la expedición de la Ley 100 de 1993. (...) La cobertura de la población trabajadora no permite augurar un aumento en la protección a las personas mayores, en el futuro. La población afiliada desde la expedición de la Ley 100 al sistema general de pensiones no ha aumentado como porcentaje de la población económicamente activa.”

Sólo 23 de cada 100 personas de la fuerza laboral están afiliadas al Sistema de Pensiones, bien en el Régimen de Prima Media o en el de Ahorro Individual, lo que significa que el 77% de la población trabajadora no tiene acceso al derecho de protección social. Por otra parte sólo el 30% de la población en edad de pensión recibe un ingreso pensional. Las mujeres acceden mucho menos a éste derecho, ya que en las actividades donde se ocupan, la afiliación a pensiones es casi inexistente, como es el caso del servicio doméstico o la informalidad.

Del total de los pensionados (1.065.057)[3], cerca del 60% recibe menos de dos salarios mínimos mensuales (menos de $763.000 pesos), y un 86% recibe menos de cuatro salarios mínimos (menos de $1.526.000), percibiendo en su conjunto el 61% del total de los recursos pensionales. Cerca de 80 mil personas perciben pensiones superiores a cinco salarios mínimos, e incluso algunos más de 10 salarios mínimos, buena parte de la bolsa pensional. 1.659 pensionados reciben pensiones superiores a los 20 salarios mínimos, esas son las pensiones millonarias de las cuales no habla el gobierno. Son pensionados del Congreso de la República, ex magistrados de las Cortes, de las Fuerzas Armadas y la Policía y del Banco de la República, y solamente siete pensionados provienen del ISS y 226 de Ecopetrol. Los Fondos Privados registran apenas 16 mil pensionados, tienen el 90% de cotizantes menores de 45 años y concentran $24 billones de reservas del sistema pensional. Esto evidencia que el grueso de los pensionados están en el ISS y el dinero lo tienen los fondos privados, con lo cual hacen inviable al ISS y los fondos se quedan con la plata y el negocio de las pensiones.

El gobierno pretende acabar con el ISS, el régimen de prima media y los regímenes especiales, para dejarle el negocio de las pensiones a los 6 Fondos Privados[4] que controlan el negocio. Estos han profundizado la especulación financiera y la captura de rentas públicas mediante la compra de Títulos de Tesorería, usufructuando altas tasas de interés a favor de los dueños de los fondos, obteniendo más de $400.000 millones anuales de utilidades y haciendo más onerosa la deuda pública.

El desafío que tiene el país es el fortalecimiento del ISS en tanto régimen de prima media con solidaridad, para garantizar el derecho a la seguridad social de los colombianos; así como un cambio estructural del régimen pensional actual hacia un modelo basado en el principio de solidaridad y el derecho social a la pensión mediante un ingreso ciudadano. Los trabajadores y los sindicatos tendrán que asumir el desafío político y ciudadano de promover la afiliación activa al ISS y la desafiliación de los fondos privados.

Hacia una verdadera reforma al sistema de protección social

Resulta necesario modificar estructuralmente el Sistema Pensional (Ley 100/93 y demás normas). Para ello se deberá promover una iniciativa legislativa tipo referendo aprobatorio que reforme el Sistema de Seguridad Social de manera integral, en aras de garantizar la universalidad de los derechos a la salud, las pensiones, la protección al ingreso y a los riesgos profesionales. De esta manera se podrá someter a consideración del pueblo la propuesta de un ingreso de ciudadanía para los adultos mayores, a la manera de una pensión mínima reconocida y garantizada por fondos públicos y adicionada por contribuciones sobre las remuneraciones durante la vida laboral de la persona.

El sistema pensional colombiano deberá transitar hacia un modelo basado en los principios de universalidad, solidaridad, equidad, progresividad y eficiencia, garantizando la corresponsabilidad entre todos los actores económicos y sociales. Las políticas laborales respetuosas de derechos, deberán favorecer la afiliación activa de los trabajadores en aras de garantizar una mayor financiación del sistema y la solidaridad intergeneracional.

Un ingreso de ciudadanía para la protección social universal

El derecho a un ingreso básico para los adultos mayores debe ser un nuevo criterio de la protección social, independiente o complementariamente al vínculo laboral, de la ocupación, el empleo dependiente o el trabajo autónomo.

La renta básica o ingreso ciudadano es un ingreso monetario percibido por todos y cada uno de los habitantes de un territorio sin ninguna condición o contraprestación distinta de ser ciudadano de la nación, como sostiene Van Parijs[5]. Las formas de distribución de ingresos actuales resultan caducas frente al ideario de los derechos de ciudadanía, dado que el trabajo es actualmente la única forma social y económica de obtener un ingreso, una cobertura social y una jubilación. Esto hace de la renta básica un ingreso universal, a la vez que un mecanismo de inclusión y de distribución de los beneficios del desarrollo socioeconómico[6]. En esta visión el nuevo vínculo del reconocimiento del derecho de ciudadanía es la condición política -no económica- de pertenencia a una comunidad, y no está mediatizado por el vínculo salarial, así se reconozca la importancia del trabajo productivo para la realización humana y el desarrollo.

La propuesta del ingreso ciudadano es una apuesta política en relación con los nuevos idearios del “desarrollo como libertad” o desde la perspectiva moral o ética de la justicia y los enfoques de derechos humanos, con el propósito de hacer posible y real la ciudadanía política. Se trata de resignificar el vínculo formal y objetivo de donde emana el derecho, considerando alternativas viables de reconocimiento y garantía fiscal de una pensión digna bajo la forma de un ingreso de ciudadanía al que toda persona adulta mayor tenga derecho.


[1] Véase Ricardo Bonilla, 2005. “El subsidio a las pensiones elevadas debe desaparecer” En UN Periódico 22 de mayo de 2005 y Boletín No. 18 del OCSE CID-UN.

[2] Contraloría General de la República (2004). Evaluación de la política social 2003, Bogotá, p. 79 Véase en especial el Capítulo “Las pensiones dentro del sistema de protección social colombiano”, pag. 108 y ss

[3] Cifra reportada por Ministerio de Hacienda, a diciembre de 2003.

[4] Porvenir, Horizonte, Colfondos, Protección, Santander y Skandia

[5] Van Parijs, Philippe. 2002. Hacia una concepción de la justicia social global. Fundación Confiar, Medellín.

[6] Orgulloso, Alberto. 2004. El ingreso ciudadano como política pública contra la pobreza: la experiencia de Brasil.

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